实施中期财政规划的路径与条件研究

中国财政科学研究院《实施中期财政规划的路径与条件研究》课题组

本刊特稿

实施中期财政规划的路径与条件研究

中国财政科学研究院《实施中期财政规划的路径与条件研究》课题组

内容提要：中期财政规划是预算管理的重要工具。本文从规范角度分析了中期财政规划的目标、功能定位、实施路径和条件因素，目标是防止财政跨期安排“事”与“钱”脱节的不确定性，增强可预见性和可持续性，化解财政风险；功能定位在提高政府治理能力；路径包括四个环节：预测与评估、决策与配置、执行与遵从、绩效与激励相容机制，并在关键环节根据条件、制约因素进一步分层、分步推进。在此基础上，简要评估了我国中期财政规划实践进展及问题，并提出相关政策建议：进一步提高对中期财政规划的重视程度；完善体制机制增强收支可预期性，完善技术能力提高预测的准确性；健全保障机制，增强中期财政规划决策的长期思维；进一步增强中期财政规划的约束力；强化激励相容机制建设，提高政府部门治理能力；完善配套制度、条件等。

政府治理中期财政规划路径条件

中期财政规划是一种预算编制和公共财政管理方法，是国家治理的重要工具，它通过采取前瞻性的战略方法确立优先次序并配置资源，能够纠正年度预算短视、保守或狭隘等缺陷。世界上很多国家都不同形式地实施了中期财政管理，我国当前经济转型和财政风险压力突显，对于收支矛盾应对、支出结构优化、资金统筹与风险防范等问题，为适应国家治理现代化和现代财政制度要求，需要加快推进实施中期财政规划。本文拟从理论与实践结合上，对中期财政规划的目标及功能定位、实施路径及条件等做些分析，以期对全面有序实施中期财政规划提出一些可供参考的建议。

一、中期财政规划的内涵、目标与功能定位

中期财政规划旨在为政府跨期分配财政资源、控制财政风险并促进财政与经济的可持续发展提供一个基本的约束框架。

（一）中期财政规划的基本内涵

1.中期财政规划的含义

与中期财政规划概念相关的表述主要有中期预算、中期预算框架（IMF）、中期支出框架（The World Bank）、中期财政政策框架、多年滚动预算等。中期财政规划是为提高预算的可预见性和财政的可持续性，在战略规划、科学预测和宏观调控需要的基础上，通过多年期财政支出及效果的预测和规划，对政府年度预算进行更严谨的描述、约束和修正，从而达到提升财政纪律和提高效率的目标。中期财政规划是预算编制和管理的一种新方法、新视角或新工具。

中期财政规划是在对总体财政收支情况进行科学预判的基础上，重点研究确定财政收支政策，统筹安排重点领域及所需财力，做到主要财政政策相对稳定，同时根据经济社会发展情况适时研究调整，形成一个中期的滚动的预算总量框架，其核心是具有一定约束力的中期财政支出限额，它是政府和各部门在未来若干财政年度中应当遵守的预算限额。

2.中期财政规划是中期预算的过渡形态

中期财政规划和中期预算都是基于中期基础上的财政预算框架安排，都是中期财政管理的工具，目标都是解决年度预算安排上的短视问题，以提高预算的可预见性和财政的可持续性，都具有相应的约束力。但是两者区别明显，中期财政规划也叫中期预算框架，不需要经过人大审批，虽也有一定的约束力，但没有法律效力；中期预算要经过人大审批，具有法律效力。

当中期财政规划的执行日趋成熟，其对年度预算的法定约束力也日渐提升，中期财政规划将发挥出衔接各个年度预算并使其符合国民经济发展规划的作用。甚至中期财政规划最终将取代传统年度预算的编制方法，即预算编制必须考虑到中期，从而超越年度预算的限制，达到真正的中期预算效果。

3.中期财政规划约束年度预算

中期财政规划强调中期的方法和视角，重在编制跨年度的财政收支计划、政策重点及衔接安排，并不是通常意义上由政府制定经立法程序通过并严格实施的预算，也不是取代年度预算的多年期预算，而是一种提升年度预算质量的工具。年度预算是以年度为周期经立法程序审核的预算，无法对跨年项目、预算进行科学的评估，具有保守、狭隘、短视的缺陷。中期财政规划是为弥补年度预算不足而编制的，通过评估和统筹安排政府中期的财政变量（包括收入、支出、财政余额和债务），以及纳入预算的公共政策、规划和活动，达到年度预算框架无法实现的功能效果。

中期财政规划可对年度预算起到约束和指导作用。中期财政规划的第一年规划约束对应年度预算，后两年规划指引对应年度预算。年度预算执行结束后，对后两年规划及时进行调整，再添加一个年度规划，形成新一轮中期财政规划。通过逐年更新，确保中期财政规划符合实际情况，有效约束和指导年度预算。

中期财政规划的主要优势在于将政府政策的可持续性评估纳入预算过程，从而促使预算制定者不断权衡各项政策的利弊得失，并与资源可得性充分协调，在此基础上对拟在预算中采纳的各项政策措施做出明智取舍和优先性排序，有力地促进了政策和预算的融合。中期财政预算还能更好地连结宏观预算（财政支出上限）与微观预算（绩效预算），即在不突破财政支出总额上限基础上，中期内赋予各机构完成绩效目标的灵活性；可提高预算的可预见性，避免部门预算忽高忽低的情况，也有利于细化预算管理。

4.中期财政规划与政府综合规划和专业规划是“钱”与“事”的有机统一

国家综合规划和部门的专业规划，是对事业发展的谋划安排，是“事”的规划；中期财政规划是多年期财政支出及效果的预测和规划，是“钱”的规划，旨在提高预算的可预见性和财政的可持续性。一个是实物形态，一个是价值形态，是同一事物的两个方面，应该是有机统一的，两者互为基础，互为制约，任何一方脱离另一方都会在执行或落实的过程中面临问题。脱离了财政资金保障的事业规划是无源之水，脱离了事业规划的财政规划将难以发挥功能，难以实现跨期平衡。中期财政规划与国家综合规划对应，部门专业规划与部门中期财政规划对应，部门专业规划汇集成综合规划，部门中期财政规划汇集成财政的中期财政规划。

（二）中期财政规划的目标

中期财政规划的目标就是总量控制，统筹财政资金使用，通过跨期财政安排减小财政收支的不确定性，对支出总额、债务等规模进行控制，避免财政收支安排时间上脱节，防止财政安排时间上“事”与“钱”脱节，最终形成支出倒逼财政突破总量规模上限的情况，实现财政跨期预算平衡、化解风险和可持续发展。中期财政规划的本质是通过优化公共资源配置，把中长期的国家战略目标和政策体现到预算之中，使政府要办的事与所需要的钱在时间、空间上得到确定性程度更高的匹配，实现财政风险、经济风险、社会风险、环境风险等公共风险的综合平衡。它是以中期为基础来增强财政的确定性和稳定性，从而增强政府决策的前瞻性和科学性。

在战略性支出优先次序的指导下，中期财政规划将宏观财政目标和约束转化为大致的预算总量和详细支出计划。有效的中期财政规划管理，在资源有限的约束下，预算配置体现了支出优先次序，有效地提供公共产品和公共服务。中期财政规划实现公共支出管理的目标又可以细分为总量财经纪律、配置效率和技术效率（一级、二级、三级预算目标），年度预算编制往往不能满足实现这些目标。此外，在债务可持续性分析、多年期财政目标确定的指导下，宏观财政政策越来越多地在中期背景中构建。中期财政规划将财政政策目标与规划编制更加紧密地结合起来，增强了两者的统一性和可信度。

（三）中期财政规划的功能定位：促进政府治理能力持续提升

现阶段中期财政规划的核心功能，是对宏观经济、财政收支以及战略与政策的预判、预期和预应，提高政府战略规划和财政预算的前瞻性及稳定性，更好地促进国家及地区经济社会发展目标的实现。从风险应对、保持财政与经济社会全面可持续的角度来观察，越是财政紧张，越应提前谋划。凡事预则立，唯有如此，才能真正提升政府的风险管理能力。

政府治理的核心能力是风险预见能力。中期财政规划是提升政府风险预见能力的重要基础，没有财政预算的前瞻性，就不可能有政府的预见性。中期财政规划的功能是通过前瞻性的预判，从时空上优化资源配置，约束各部门自行其是的行为，减少内耗，提高政策的协调性和有效性。编制中期财政规划，应坚持激励相容原则，在明确各相关主体责任的基础上，形成合力。

从治理的角度看，强调中期财政规划的约束性，不等于简单的行政控制，应强调各相关主体的主动参与，调动其积极性。一方面，要基于各支出部门的特点编制规划，强调其自主性、能动性，使部门中期财政规划符合部门行业的实际和发展趋势。另一方面，将风险理念和方法内置于中期财政规划与预算之中，即增强中期财政规划的风险导向。风险本身就是一种约束。只有强化风险意识，明晰风险之所在，中期财政规划才会对政府行为产生约束性，对年度预算才有指导性。

二、实施中期财政规划的路径

预算是政府重要的政策工具，它通过具有约束力的收支决策来实现政府的战略意图和政策目标。中期财政规划是中期预算的过渡形式，目标是通过跨期财政资源配置安排实现财政收支总量控制，防范财政风险，实现财政可持续发展。要达到此目标，就需要中期财政规划具有相应约束力，从而也就对中期财政规划的科学性提出了要求，实施中期财政规划的路径，要紧扣上述目标要求，完成编制实施的过程及关键环节把握处理。中期财政规划是年度预算在时间序列上的拓展，实施中期财政规划的路径主要包括四个环节：中期预测与评估、中期决策与配置、中期执行与遵从、绩效与激励相容机制（见图1）。通过这样一个路径，形成一个中期财政规划实施的闭环流程，并在关键环节根据条件、制约因素进一步分层、分步推进，最终可以实现中期财政规划的目标。

图1　中期财政规划实施的路径与条件要素

（一）评估与预测

年度预算仅对未来一个年度的经济情况与财政收支做出估测，受中期政策变动或宏观经济条件改变的影响相对较小，中期财政规划通过中期财政收支政策的统筹安排，加强了预算的前瞻性，但受中期内的经济环境和条件变化影响就明显增大。因此，要实施中期财政规划，首先需要进行必要的评估和预测，这是中期财政规划科学性的重要基础。既要对宏观经济环境进行评估，也要对规划主体的可用财政资源安排上的自主性进行评估，还需要对规划主体自主性财政收支进行科学预测，对中期内的财政资源和支出需求给予科学预测，为后续中期财政规划决策安排提供必要的基础和依据。

1.评估宏观经济环境

主要是评估规划主体编制中期财政规划的宏观背景是否稳定，宏观经济环境变化对主要收支的影响等，这是实施中期财政规划的前提，也为后续的预测奠定良好的基础。如果宏观经济环境不够稳定，中期内面临的不确定性因素过多，就会制约中期财政规划的科学性，从而其约束力就难以保证。科学评估宏观环境及其对财政收支的影响，是确定启动实施中期财政规划的时机或是实施中期财政规划的效果预期如何定位的重要环节。

2.评估中期财政规划主体可用资源的自主程度

中期财政规划是中期内的财政收支的统筹安排，需要中期财政规划主体比较强的自主安排和自我约束力。如果规划主体对中期内的可用资源自主性比较弱，对某些收支不能自主安排或自主性不够，对可用的资源自己都不能做主，没有一个稳定可靠的预期，那么它就难以统筹安排中期的财政收支，中期财政规划的科学性、准确性就必然受到影响。比如在一定的财政体制安排下，专项转移支付是稳定的还是随机的，是一次性的还是每年都有，如果没有上级政府财政或相应主管部门的明确政策，下级政府部门或财政就无法准确预期这些财政资源的数量、方向、重点等，都会影响到可用财政资金的自主程度，在专项比重比较高的地区，没有上级确定的政策指引，如果将这些内容纳入中期财政规划，必然影响其科学、准确程度。通过这样的评估，可以在实施的层次或纳入中期财政规划内容的范围上分步实施，有助于提高中期财政规划实施的有效性和约束力。

在实施的层次上，可以按顺序强化，自上而下的推进。比如就转移支付而言，上级政府财政或主管部门的转移支付规划是下级政府财政或部门编制中期财政规划的重要依据，所以需要自上而下推进。当然，如果需要同时推进，也可以在同步的时间上有一个先后的时间要求设计，上级政府财政或部门中期财政规划在前，下级政府财政或部门中期财政规划完成时间在后，实现一个自上而下的层层指引的效应。

也可以考虑在实施中期财政规划时，纳入内容的范围进行分步安排，自主性强的收支项目首先纳入中期财政规划管理，随着时间推移条件逐步完善，再将全部的收支纳入中期财政规划，实现中期财政规划的完整、统一。

3.科学预测中期财政收支

对于中期财政规划主体自主性不强的财政收入资源，可以先不纳入中期财政规划或是给出一个变通的办法进行估算。对于中期财政规划主体自主性强的收入资源，就需要科学构建数学测算模型，合理确定相应参数，对自主性收、支逐一预测，形成中期财政收支安排数量上的预测数。

特别是支出预测，不仅要分析财政支出，还要考虑政府债务，乃至社会保障隐性债务等，都要科学预测，并按照权责发生制要求科学合理匹配到相应的会计期间，使中期财政规划覆盖的内容充分、完整。关于债务问题，也可根据中期财政规划地区的特点，选择分步实施，比如先是预算收支，然后是政府债务，最后将社会保障隐性债务或历史欠账等因素都考虑在内。

（二）决策与配置

在科学评估宏观经济环境和财政可用资源的自主性的基础上，接下来就需要科学地做出中期财政安排的决策，根据支出的优先顺序，合理地配置财政资源。科学决策要做到“事”与“钱”的统筹，要求中期财政规划与政府综合规划或部门的专业规划紧密衔接；同时，决策根据管控难易分为政府决策和部门决策两个层面。中期财政规划决策中这些都需要统筹安排好。

1.中期财政规划决策与政府综合规划及部门专业规划衔接

政府综合规划和部门专业规划是中期财政规划的重要依据。中期财政规划决策，财政部门中期财政规划决策要与政府的综合规划相衔接，并逐步对政府综合规划提出完善要求，政府综合规划编制涉及财政支出事项的都应该与财政部门进行充分沟通，否则要么政府综合规划执行不下去，要么必然形成规划通过后对财政的倒逼，使中期财政规划控制支出总量的难度增加。部门中期财政规划不仅要与政府综合规划相衔接，还要与部门专业规划紧密衔接，要求部门首先要完善部门专业规划，没有的要编制，已有的要更加科学合理；同时，部门编制专业规划时，涉及财政支出事项时，必须要与财政部门沟通并征得财政部门同意，方可纳入专业规划安排，这样，部门中期财政规划决策再与之密切衔接，才能有利于“事”与“钱”的中期统筹安排。

2.中期财政规划约束要分层提出要求

中期财政规划决策包括政府部门自主决策和政府决策两个层面，后者是前者的基础。重大项目决策一般要由政府决策，政府决策之外的，部门可自主决策。在现行管理体制下，政府决策和部门自主决策的约束框架及效力差别较大，中期财政规划的决策应该分层提出要求，强化约束的要求要有先有后。

经过十多年财政管理改革的推进，部门决策自主性和自我约束机制逐步健全，财政、审计、社会机构等多方治理机制也相对完善。但是，人大监督不到位，政府决策不规范，约束也不强，所以出现了“领导一动、规划重弄”的情况，不利于中期财政规划管理的实施。因此，根据控制的难易程度，中期财政规划的硬约束要求可以分层提出：第一步，对部门层面决策提出硬约束要求，并配以相应管理、监督制度，形成合理的激励约束机制，强化部门决策的约束力；第二步，对政府决策提出要求，要减少随意性和主观性，通过一定的程序、机制，将政府决策上升到法律的层次，赋予法律效力加强约束，因为依靠政府自身部门的监督管理已不能满足约束政府的要求，必须通过相应的程序、机制安排，保障政府决策及规划的规范性、连贯性。

3.决策机制科学合理，做好项目库管理

政府决策通过完善治理机制，吸收社会组织、民众等多方参与决策、咨询、听证等，推进政府决策的科学性；部门决策机制完善需要强化部门决策依据和程序，项目决策要有一套包括项目可行性研究、评审等完善的程序和机制。

同时，要做好项目库管理。财政收支管理，包括人员经费、办公经费和项目经费，其中人员经费和办公经费管理控制机制相对完善，项目经费管理机制仍然有待完善。项目管理和项目库建设是中期财政规划管理的重要内容，项目立项要有完善的决策程序和机制，立项后进部门项目库，部门项目库汇集到财政形成财政项目库，这样，年度预算的项目必须来自财政项目库，否则不能进年度预算；财政项目库要来自部门项目库，否则财政也不予认可，等等，形成这样一套项目库管理机制，提升中期财政规划质量。

（三）执行与遵从

中期财政规划的目标是实行财政支出总量控制，执行要具有约束力，第一年度中期财政规划要约束年度预算，后续年度中期财政规划要指引相应年度的预算，只有执行具有约束力，才能保证中期财政规划的目标得以实现。中期财政规划执行实际上是对规划决策的落实，因此执行和遵从程度又与中期财政规划决策的科学性和预期目标设定紧密联系。中期财政规划决策分为政府和部门（包含项目决策）两个层面，根据两个层面制度环境和约束机制不同，对中期财政规划执行也要分层提出约束力的要求。

1.中期财政规划对部门层面执行约束力要求

约束容易强化且已具有管理和治理基础的层面可先做，即部门决策层面可先提强化约束要求，随着财政部门预算管理能力和水平大幅提升，相应财政、部门、审计等之间的治理约束机制不断强化，财政预算管理要求落实相对到位，中期财政规划执行约束力要求可以先在部门层面强化要求，并通过完善相应的决策流程和机制保障，强化激励相容，提高规划的遵从度。

2.中期财政规划对政府层面执行约束力要求

我国现行政府管理体制下，由于现代化的国家治理体系尚不健全，治理能力不高，导致政府相对强势，决策权力过于集中、缺乏约束的问题相对突出，没有形成完善的约束程序和机制，导致政府决策具有随意性、主观性，决策随时会“改弦更张”，导致政府规划约束力大打折扣，以此为基础形成的中期财政规划，执行约束力难以保障。这样，需要一方面通过部门决策的硬约束要求来影响政府决策，另一方面进一步提升国家治理的水平，发挥治理在政府规划决策中的作用，提升预算透明度，采取更加良好的预算监督与问责机制，并逐步上升到法律层面，以此来强化对政府规划的约束，在条件逐步具备的情况下，再对中期财政规划在政府层面决策提出硬约束的要求，减少执行过程中的调整或降低调整的幅度，这个层面执行约束力，需要依托上升到法律层面来保障。

（四）绩效与激励约束机制

绩效包括管理绩效和资金绩效两个方面。管理绩效主要涉及规划决策合理性、编制准确性、执行约束力等方面，资金绩效是规划涉及资金的使用效果，这些都要与后续年份的资金分配挂钩，建立激励约束机制，从而与中期财政规划的预测、决策、执行等形成一个闭环的良性互动机制，提升中期财政规划的管理效率。

1.中期财政规划绩效管理条件更完善

年度预算已经建立起了基本的绩效与反馈机制，但中期财政规划进行绩效评估的条件更加完备。在很多情况下，由于财政政策的时滞效应，对财政的整体影响较长时间之后才会显现，明显的例子就是，一些投资项目短期内无法反映和预计其影响的程度以致无法真实评判其绩效，而将这种评价置于中期框架内就可以使政府通过中长期有关财政收支信息更好地对当前和未来的项目进行绩效评价。政府可将跨期项目和具有时滞性的财政政策置于更长期间进行监管，以及充分结合宏观经济形势变化对其效果进行有效的评估，避免短期评价的盲目性，中期财政规划可在更广的时间内进行跨期资源再配置。

2.建立与中期财政规划绩效挂钩的激励约束机制

财政部门可以对照部门预算和财政计划“合同”指标安排，对政府部门完成任务的质量、数量、时间进度、成本等情况进行考察与评价，作为考察政府部门绩效的主要依据。在资金分配的过程中，要体现绩效与资金分配的联系，绩效做得好的，要有激励安排，比如可以将绩效与后续年份的资金分配进行挂钩，形成激励相容机制，或是设立相应的奖励机制；对于绩效不好或不够好的，也要在相应的资金分配或奖励的安排上有所体现。

总之，中期财政规划目标是通过跨期财政资源配置安排实现财政收支总量控制，防范财政风险，实现财政可持续发展。实施中期财政规划的路径，是整个中期财政规划运行环环相扣的环节，及对关键环节把握处理。中期财政规划实施的路径主要经过四个环节：中期预测与评估、中期决策与配置、中期执行与遵从、绩效与激励相容机制。通过这样一个路径，形成一个中期财政规划实施的闭环流程，并在关键环节根据条件、制约因素进一步分层、分步推进，分步提出约束要求，这样，有先有后，突出重点，既能有效推进、又能切合现实，最终可以实现中期财政规划的目标。

上述路径安排的实现，也提升了中期财政规划的治理水平。一是提升政府部门治理水平。通过中期财政规划安排，强化决策、执行和激励相容机制，完善财政、部门、审计等部门之间以及部门内部的治理关系，促进部门项目资金跨期统筹安排，避免资金脱节或断链的“半拉子”工程，提升政府部门层面的治理水平。二是提升政府治理水平。通过中期财政规划管理，突出以政府（国家）为主体、上升到法律层面保障执行约束力来推进，着力促进政府、市场和社会的三维治理关系及中央、地方政府间关系规范化、制度化、法制化，以此达到共治善治的目的，促进推进国家治理的现代化。保障政府活动的稳定性和连续性，消除“任期制”或“领导一动、规划重弄”导致规划与项目“改弦更张”的问题，避免由此造成的脱节或浪费，或为维持而导致的债台高筑问题。

三、实施中期财政规划的基础条件

亚洲开发银行（2001）在《公共支出管理》中提出，有能力建立跨年度预算的集体应具备四个条件：（1）经济较为稳定。（2）有可靠的宏观经济预测、分析能力和严格的政策决策过程。（3）预算制度具有纪律性。（4）社会制度能有效支撑预算体系。这四条概括了实施跨年度预算的核心要素。以亚行提出的条件为参照，结合我国的实际情况，实施中期财政规划的条件应该包括以下几个方面。

（一）宏观经济的稳定性

中期财政规划针对三至五年制定预算，只有保持宏观经济稳定，才能科学统筹，跨时期安排预算，根据经济形势安排政府收支，实现跨期平衡预算。实践表明，经济稳定是实施中期财政规划最重要的条件。

中期财政规划的执行力度也取决于预算资源的保障水平，即预算资源与执行机构所需资金应该匹配，否则就会发生以下问题：其一，若预算低于执行机构所需资金，则无法约束执行机构按照最高限额缩减成本，部委和地方可能通过预算外支出、专项支出等途径获取超出最高限额的资金，使中长期规划“形同虚设”；其二，若因原料价格的大幅变动导致成本大幅减少，支出机构也会将以前年度的预测作为政府拨款的倾向，使得随后年份的支出削减难以开展，即使事实已经很清楚。例如，2006年俄罗斯开始试行编制中期预算，2007年正式全面推开。俄罗斯中期预算主要目的是保证国家职能的顺利实现，保障国家财政收入和支出的长期平衡。但预算政策能否得以实现，在很大程度上将取决于能否得到国家财力的充分保障。2014年之前，俄罗斯中期预算实施情况较为稳定，但从2014年起，石油价格大幅下跌，导致俄罗斯出现巨幅赤字，中期预算也难以为继。俄罗斯要防止2016财年的赤字突破国内生产总值的6%，需要筹措200亿美元资金。

（二）跨期财政资源的确定性

中期财政规划核心是政府对财权的跨期配置。中期财政规划的具体步骤包括：确立整体财政政策目标并明确阐述政府将如何在中期实现它们；对现有政策的中期成本提供更好的信息（这通常表明如果财政政策目标要被实现，可用的资源就非常有限）；更大范围的预算政策创新（将需一年以上的时间完成的）。实际上，预算要求被提出时，从某种意义上来说，预算年度的大多数支出已经被承诺支付了（公务员工资、退休金和偿债成本在短期是不变的）。这意味着，任何支出优先顺序的真正调整，如果成功的话，都必须在几年内完成。

分税制以来，中央与省之间收入划分相对明确，但省以下财政关系清晰度不高、稳定性不够。市或县级政府相当一部分可支配财力来自上级政府和中央政府的转移支付，如果没有准确的财政转移支付数额，地方预算编制就不完整，从而对地方中期财政规划的编制质量造成很大影响。中期预算规划期为未来三年，而地方债务限额需在每年3到4月经全国人大批准全国债务限额后由国务院下达。因此，财政收入分配制度是否明确，是地方实施中期财政规划的重要条件。

（三）预测技术的成熟度

做好科学、统筹的财政中期规划管理，必需基于一项基本的大前提，即对财政收支、宏观经济运行状况等做出尽可能精确的预测。并且要充分考虑国际经济形势、国内体制改革等各种变量的干扰。在当前经济结构调整和经济发展“新常态”的宏观背景下，如何充分挖掘各类数据，充分利用网络科技和大数据等方法，运用更科学的预算模型，尽可能涵盖更多的变量，是提升宏观经济与财政收入预测能力的重要条件。在此基础上，还要建立稳定的动态模型调整机制，来修正预测能力，为更好的制定中期财政规划服务。

实施中期财政规划是一个困难的有挑战性的程序，它不但需要强有力的承诺、来自财政部门强有力的资金支持，还需要长期的时间。在采用这一工具之前，需要做好以下工作：一是对宏观经济的良好分析和预测。需要较强的宏观财政能力和可靠的预测收入的方法来估计中长期的可运用财政资源的汇总。对此，需要在负责中期财政规划实施的财政部门、权威的宏观预测机构和负责计划管理的部门之间相互协调的制度安排，建立科学的宏观经济预测模型，提高对宏观经济预测的准确性。二是适量的信息库。中期财政规划要求有一个强大的信息库，它要包括广泛的预算覆盖范围，关于实际支出的可靠信息，能按相关的功能分析支出的一个全面详细的分类结构，以及精确和及时的会计信息。因此，在完成政府收支分类改革和政府会计改革以前我国还无法建立中期财政规划，此外，中期财政规划的建立还应该同政府财政管理信息系统的建设紧密联系在一起。三是适当的参数。中期财政规划的参数需要仔细选择，特别是所有支出功能的汇总，支出的内容，政府的组织结构和中期财政规划的部门细分，中期财政规划与发展计划和年度预算的协调机制，以及预测人员和资本性支出的适当方法。

在“为将来而预算”的理念引导下，多数OECD成员国已采用了包括未来3-5年的多年期预算框架，以弥补年度预算的不足。在那些因各种因素制约而难以全面实施中期财政规划的国家，也针对资本性支出的未来成本、养老金等公民权益性支出的长期需求、政府担保等隐性负债，采用了某种方式的中长期展望。需要注意的是，“鉴以往之事易，证未来之事难”，越是长时间尺度上的预算决策，其在预测精度上面临的挑战也越大。以美国为例，金融危机导致了经济形势变动，使得原有的基础性预测数据已不具有准确性，美国预算周期已然由1995年的“1+4”年缩短为“1+2”年，这较为接近其某些州政府的双年度预算。

（四）决策机制的科学性

中期财政规划将财政政策目标与规划编制紧密结合，体现了战略性支出优先顺序的安排决策。决策的科学性需要相应的条件保障，一是中期财政规划要与国家综合规划或部门专业规划结合，部门的中期财政规划要与部门专业规划相衔接，这就需要综合规划或部门专业规划编制要科学合理，与财政资金安排紧密衔接；二是中期财政规划决策要体现长期思维，包括部门决策和政府决策，部门决策随着我国预算管理制度的改进不断完善，政府行政决策的连续性和稳定性，是中期财政规划决策科学性的重要条件。

（五）预算管理基础的完备性

实行中期财政规划，首先需要一定的预算管理制度基础，比如部门预算决策、编制、执行和绩效管理机制等，在此基础上，才能为推进中期财政规划管理奠定起码的制度基础。如果年度预算管理制度基础缺乏，中期财政规划就难以保障。

中期财政规划作用能否充分发挥，在很大程度上取决于支出部门的预算遵从度以及中期财政规划对年度预算的约束力。从法理上看，年度预算经人大审议后，具有法律约束力。但在具体实践中，年度预算对行政部门的约束力有限。例如，决算与预算差距较大，财经纪律不够严肃，年度预算执行进度失衡，重点和优先支出安排难以保证。再如，政府以及发改委制定出的经济总体发展规划，偏向于基于发展目标的事权划分，规划制定时却不受预算的约束。财政部门制定的财政规划往往由于部门责任以及人事的复杂关系，很难与各部门的事权相对应。因此，只有深化事权与支出责任相适应的财政体制改革，确立理顺各级政府、各部门事权与支出责任的关系，才能确实保证中期财政规划与部门规划的衔接，才能保证中期财政规划的约束力。

（六）法律制度保障

实施中期财政规划，如何保障中期财政规划的约束力，还存在法律定位上的障碍。预算法赋予年度预算相应的约束力，但如何确定年度预算和中期财政规划的地位关系，以及怎么发挥中期财政规划对年度预算的约束和指导作用，都有待于下一步制度性的安排和确认。中期财政规划的实施应有相应的法律规范框架，切实赋予其相应的法律地位。如此，中期财政规划才能真正确定相应地位和得到重视与支持，各级政府和各部门才会切实履行相应义务并提供支持。发达国家有关法律普遍对中期财政规划的法律地位和作用做出了规定，例如，《欧盟条约》明确要求各成员国必须编制中期预算，并提交欧盟委员会监督。

四、我国实施中期财政规划的政策建议

我国经过改革开放以来的快速持续发展，经济环境具有了稳定基础，预算管理不断完善，加上借鉴国外经验，具备了一定的中期财政规划实施条件。实践中我国也进行了积极探索，自1998年应对亚洲金融危机开始，财政部就开始尝试编制3年财政发展计划，2008年在地方政府层面选取一省一市一县开展试点。2014年国务院（国发〔2014〕45号）发文要求实行中期财政规划管理，同年12月国务院会议要求在水利投资运营、义务教育、卫生、社保、环保等领域开展三年滚动预算试点，2015年1月，国务院发布《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（〔2015〕3号），对中央和地方编制中期财政规划提出了要求。总的看，中期财政规划从试点到实施取得了一定成效，凸显了中期财政规划的前瞻性、计划性要求，体现了重点支出保障的优先顺序，完善了项目管理机制，强化了年度预算管理，清晰提出规划约束力要求，对促进财政健康可持续发展发挥了一定作用。

但是，由于条件、环境等尚有差距，导致实践中暴露出不少问题：一是对中期财政规划认识不到位，加上受限体制、实际操作压力因素，总体定位层次不高；二是中期财政规划实施明确了预测要求，但受条件、体制和能力等制约，实践中预测困难或不到位情况突出，比如转移支付影响了地方收支预期，一些部门中期财政规划三年只是简单一年乘以三，预测不到位；三是中期财政规划决策体现了前瞻性、计划性等现代预算要求，但决策受依据、机制等限制，规范性、长期性思维不够，比如“领导一动、规划重弄”，决策长效机制缺乏；四是中期财政规划明确了约束要求，但是受体制、机制影响，规划约束软化比较突出，调研中河南2016年预算较规划调整80%以上；五是政府治理理念认识不足，激励约束机制重视不够。根据中期财政规划规范性要求和我国现实条件，对中期财政规划实施提出如下政策建议：

（一）进一步提高对中期财政规划的重视程度

首先，高度重视利用中期财政规划工具，促进财政收支跨期平衡和可持续发展，特别是在经济新常态背景下财政收支矛盾加剧，要重视利用中期财政规划管理增强财政收支安排的可预见性和持续性。其次，中期财政规划实施涉及决策方式转变，领导要重视和支持。世界经验表明，政治支持对于中期财政规划实施意义重大，“国情也很重要，中期支出框架的成功事实取决于其与该国国情的适应程度①世界银行著，财政部综合司译：《超越年度预算—中期支出框架的全球经验》，中国财政经济出版社，2013：P70。”，领导重视和支持至关重要。第三，强化部门对中期财政规划的认识。中期财政规划是政府职责，规划实施需要部门齐心协力，避免财政部门孤军奋战，要凝聚各方力量、形成改革合力。第四，重视中期财政规划的政府治理作用的发挥。中期财政规划的治理目的就是推动政府自身的转型升级，“倒逼”政府转变决策方式、提升治理能力。

（二）完善体制机制增强收支可预期性，完善技术能力提高预测的准确性

第一，完善财政体制，改进转移支付、债务限额等下达的时间、程序，尽可能增强地方收支、债务预期。第二，完善技术能力提高预测准确性。一是做好宏观经济形势预测，为中期财政预测奠定良好基础。可以考虑成立宏观经济预测委员会，统筹安排，提升中期财政规划预测能力和水平。二要提升部门预测能力，健全机构和专业人员配备，合理建模和确立参数，奠定科学预测的基础。三要做好相关事项的技术处理。包括专项转移支付的管理、后补助或奖励资金的中期安排、政府的财政性资源（包括政府债务）全覆盖等。四要借鉴OECD国家经验，完善预测技术方法：如全面完整的信息披露、进行灵敏度分析、建立独立的分析机构等。

（三）健全保障机制，增强中期财政规划决策的长期思维

第一，完善政府决策机制保障决策的连续性和稳定性。强化政府行政决策的长期思维，增强决策的前瞻性和可持续性，同时，借鉴年度预算中的参与式预算管理机制，并提升规划法律效力以加强约束，来保障中期财政规划决策的连续性和稳定性。第二，中期财政规划要与政府综合规划或部门专项规划相互衔接。财政规划要与科学合理的业务规划衔接，否则就是“将错就错”。所以，一方面强调财政规划要与政府综合规划和专业规划衔接，另一方面，特别要注意提升综合规划和专项规划的质量，要改变传统政府综合规划及专项规划的虚化问题；要提高部门业务规划编制的质量，增强综合规划和专业规划资金需求与财政的沟通对接，对于部门业务规划需要财政资金的，要编制具体的资金需求计划，并与财政部沟通衔接。避免先在部门业务规划避开资金需求，而等规划审批之后倒逼财政资金支持的问题。第三，完善部门决策机制，突出科学化、长期化和资金绩效。完善部门决策机制，提高全局性、统筹性认识，要打破部门间及其内部利益固化格局，确保党委政府重大项目列入规划，避免只注重部门关心项目的倾向；要做实部门项目的决策机制，提高部门专业规划编制质量，强化项目前期的可行性研究和评审等工作，进一步提高部门决策的科学性。明确跨年项目的资金安排机制，健全项目准备——项目库——规划——预算等环环相扣的制约机制，即经过立项论证才能纳入项目库，进入项目库方可纳入规划，纳入规划才能进预算。第四，提升决策层次，为中期财政规划编制提供统一指引。中期财政规划决策事关全局，现在主要靠财政部门与业务部门沟通协调，多是部门领导一对一磋商，决策层次和效率都不高。完善中期财政规划决策机制，打破财政部门“小马拉大车”的被动局面，迫切需要提高决策的层次，比如可以考虑建立财政决策委员会，就相关事宜进行系统的会议研究，提高决策的统筹性和效率。并在事前通过决策委员会形成并发布统一的编制指引，避免部门间重复浪费或协调上低效。

（四）进一步增强中期财政规划的约束力

第一，强化中期财政规划的制度约束。在现有实施规定的项目、项目库、规划、预算层层递进的约束关系以及资金结余结转规定基础上，完善规划与年度预算约束关系，并制度化。第二，强化绩效约束条件。注重绩效约束条件的设计和使用，促进中期财政规划最终功能的发挥。第三，提升法制层次。将约束上升到法律层次，解决决策短期化问题，切实提高中期财政规划的约束力。真正促进政府、部门重视和强化约束，形成良性机制，促进规划编制和效应发挥。

（五）强化激励相容机制建设，提高政府部门治理能力

治理是构成系统的各部分相互作用达到均衡的一种状态和结果。财政要发挥利益机制的作用调节各方、共同发挥作用，达到共治效果。中期财政规划要着眼财政资金的利益机制，科学合理地设计利益激励约束机制，引导地方、部门不断强化自我管理和自我约束，最终形成共治、善治的良性循环。

考虑到条件、环境制约，财政可先推进政府部门层面治理，为政府治理现代化奠定基础，然后将中期财政规划治理功能提升到政府治理层面，用以规范约束政府、市场、社会以及中央跟地方之间的关系，决策层面也由政府内部的激励约束提升到国家治理层面，通过社会、市场等参与，形成对政府决策行为的激励约束，从而实现政府的人本化施政目标，保证公众参与决策、监督和评价，切实保障公民的诉求。

（六）完善配套制度、条件

第一，完善信息基础设施，提升编制质量。开发全国基本通用的中期财政规划编制信息系统，规范流程和业务操作，夯实财政管理基础，避免地方走弯路，避免地方重复投入开发信息系统，实现中期财政规划编制效益最优化。强化政府部门之间信息共享，完善预算编制、执行和总预算会计软件对接，实现财政数据的统一性和共享性，避免信息“碎片化”和“信息孤岛”，提高财政管理效率。第二，建立权责发生制综合财务报告，全面反映政府财务情况。通过建立权责发生制的政府综合财务报告制度，将政府综合财务情况全部纳入考虑范围，做到横向到边，包括由四本预算组成政府预算体系，包括资产、权益和政府性债务等等，科学合理地匹配相应会计期间；纵向到底，改革过程中的历史欠账及社会保障制度运行过程中的未来财务压力也要相应考虑。为预算管理提供更为全面、丰富的预算会计、财务会计信息，全面反映政府资产、负债、收入、费用等相关信息，为科学测算政府未来运行成本和中期财政规划编制提供详实基础信息。

［1］财政部综合司.财政中期预算管理研究［M］.中国财政经济出版社，2013.

［2］世界银行著，财政部综合司译.跨越年度预算-中期支出框架的全球经验［M］.中国财政经济出版社，2013.

［3］刘尚希.刘尚希建言财政改革［OL］.中国经济网，2016年2月17日.

［4］刘尚希等.从政府治理看中期财政规划——基于河北省的经验与教训［R］.财政部财政科学研究所《研究报告》，第32期，2015年9月9日.

［5］王朝才等.对我国地方中期财政规划工作的建议——基于河南省焦作市中期预算试编情况的调研［R］.财政部财政科学研究所《研究报告》，第41期，2015年11月9日.

［6］石英华.积极稳妥推行中期财政规划管理［J］.公共财政研究，2015（1）.

课题指导人：苏明

课题负责人：赵福昌

课题组成员：赵福昌石英华申学锋赵云旗李成威

史卫鄢晓发于长革王向阳柳文

刘红艺

执笔人：赵福昌李成威鄢晓发

（责任编辑：邢荷生）

Study on the Path and Conditions of Medium-term Fiscal Planning

Research Group of CAFS on the Study of the Path and Conditions of Medium-term Fiscal Planning

Medium-term Fiscal Planning（MTFP）is an important budgetary management instrument.This paper analyzed the target，function，path and conditions of MTFP using normative analyzing method.The target of MTFP is to prevent the disconnection of money and responsibility by fiscal inter-period arrangement，enhance predictability and sustainability and dissolve fiscal risks.Its function is to improve state governance. The paths include four aspects：prediction and evaluation，decision-making and distribution，execution and compliance，performance and incentive compatibility mechanism.The key aspects should be promoted hierarchical and step by step according to conditions and restraining factors.Then this paper evaluated the progress and problems of Chinese MTFP，and makes some policy recommendations：to take more emphasis on MTFP，to improve revenue and expenditure prediction institution and prediction accuracy，to improve the ensuring mechanism and the long-term thinking of MTFP，to strengthen the constraining force of MTFP，to strengthen the incentive compatibility mechanism construction，to enhance the state governance capacity，to improve the relevant systems and conditions，and so on.

State Governance；Medium-term Fiscal Planning；Path；Condition

F812.2

A

2096-1391（2016）06-0005-13