社区治理中的公民参与

张玉贞

摘要：2016年2月6日《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设治理工作的若干意见》中指出“城市是经济社会发展和人民生产生活的重要载体，是现代文明的标志”。2016年6月24日中国民政部基层政权和社区建设司司长陈越良在“2015年度中国社区治理十大创新成果”大会讲话中指出“社区治理是社会治理的源头和支点，社区治理现代化是社会治理现代化的重要前提和根基所在”。社区与城市居民息息相关，有必要对社区有效治理进行分析。社区治理的有效性本质上在于基层工作的落实。公民参与在这一过程中起到了举足轻重的作用。本文从公民参与社区治理的原因、可行性、范围、困境及其对策进行分析，意在为社区治理的优化提出建议。

关键词：社区；社区治理；公民参与；公民意识

城市，是一个国家现代文明的标志。城市的发展进步取决于其构成细胞――社区的发展。一般认为，社区这一概念最早由德国学者腾尼斯提出，20世纪30年代由费孝通先生引入中国，如今社区在中国蓬勃发展。那么，什么是社区？它的性质是什么？简单讲，社区即是区域性社会，是中国现有城市治理中的基层自治组织。“区域性”，即以地缘而非业缘为基础；“社会”，自是包罗万象；“基层自治组织”，其必然直接而非间接影响和关系到其中每个人的切身利益。社区治理，则是指政府、社区组织、居民及辖区单位、赢利组织、非赢利组织等共同参与社区事务，满足社区需求，优化社区秩序的过程与机制。社区治理与我们每个个体的生活直接相关。因此，有必要对社区治理的途径加以研究。

一、公民参与社区治理的原因剖析

笔者在多次社区实践中发现社区治理中普遍存在卫生、治安、老年组织不健全、工作人员工作流于形式和以权谋私等问题。问题的背后，自然有社区体制机制不健全等政治问题，但政治改革并非易事。不妨从与之相对应的行政角度去解决，即从社区治理中的执行入手间接撬动和解决社区治理中的政治问题，达到渐进改革的目的。而社区治理的执行归根结底在于基层工作的落实，在于将各项规章制度扎扎实实落到实处。社区治理的参与者中，社区居民扮演了非常重要的角色。社区治理工作的落实本质上也决定于社区居民。且在“2015年度中国社区治理十大创新成果”名单中江苏省太仓市“政社互动”开创社会治理新格局、北京市朝阳区“居民提案”激活社区居民自治细胞等均已社区居民参与为出发点进行社区治理的创新并取得了显著成绩。

二、公民参与社区治理的可行性分析

理论上讲，社区基于地缘形成，区域范围有限，且中国旧有的职工家属楼仍有保留，一个社区内的居民相互之间较为了解，一旦隐藏其真实偏好，其后得到的心理孤立成本大且持久，这在一定程度上减少了社区居民参与治理中隐藏个人偏好的可能性；另一方面，城乡二元体制的打破，社区流动人口不断增加，居民表达真实偏好的可能性虽然减少，但因为社区治理直接涉及个人利益，他的“投票行为”最终会影响到自己，因而在“投票”中也会慎重选择。

实践上讲，政府治理正在由传统型、管制型向服务型转变，服务型政府的转变需要也鼓励公民积极参与社会治理；另外，城市生活水平的提高伴随着公民意识的觉醒和萌芽，公民要求在社会治理中发声；加之，网络和电子设备的发展和普及，迎来了自媒体时代，每个人都有了强有力的维权工具，使得社区治理工作更趋于透明化。

社区居民、利益、社区治理，这三者之间基于公民参与而形成一个巧妙的制衡，从而达到一个动态的平衡点。这也是基于政治与行政中行政集权问题的考虑，将社区行政的集权问题交由公民来掌管，避免社区行政沦为社区政治的傀儡。

三、公民参与社区治理的范围和困境透视

社区治理的最终目的是实现走向自治，因此凡是涉及居民利益的社区事务居民均可参加。但目前我国的社区治理仍以政府机关为领导，同时也必须以政府机关为领导，一方面是基于政治与行政中政治对行政的适当控制考虑，公民在参与社区治理中要以国家法律法规为准绳，另一方面目前公民参与社区治理存在较多困境，而这些困境还有赖于政府出面解决。

公民参与社区治理的困境主要包括，一是阻力较大。历史遗留下来的“官本位”思想仍然存在；社区有意与公民之间形成的信息不对称，以及街道办事处、社区、物业治理公司之间“产权”不清，推诿扯皮；二是推力不强。尽管自媒体时代我们多了维权的工具，但还有很多人一肚子苦水却不敢倒，也有的倒了苦水却得不到重视和解决，究其原因在于社区治理中缺乏对公民参与的保障机制，也没有赋予公民法定的权力做保障；三是动力不足。公民意识并未完全成熟，尚有许多居民依赖于政府包揽一切，社区公共事务中的搭便车心理，“经济人”的可能性，更多关注个人得失，难以站在全局去考虑，也易“短视”；另外，社区居民自治组织的业主委员会发展并不完善，许多居民对此了解的也不多。

四、公民参与社区治理困境的对策探讨

第一，针对阻力较大问题，建立社区信息公开机制。以信息公开带动社区治理转变工作方式，督促社区治理人员改变工作作风。建立社区信息公示栏，有条件的社区可以设立社区工作网站及时动态地公开社区内的大小事务等。信息的公开程度及真实性，有赖于上级主管部门对其进行不定期和强有力的监督。

第二，针对推力不强问题，加快建立和完善社区居民参与治理的保护机制，从法律上保护积极参与社区治理的居民合法权益不受伤害，使居民敢说；同时自上而下对公众参与社区治理赋权，使居民有底气说。

第三，针对动力不足问题，培育公民意识与社区自治组织的建立。这里的公民，并不仅仅指社区的居民，同时包含了社区治理中的其他所有参与者，是一个更加广泛的概念。培育公民意识，要求每个人树立人人平等、每个个体都值得尊重的理念，它的本质在于引导人们树立责任意识。只有每个人都承认了每个个体平等且值得尊重并以此为行动准则，那么他自然会在社会交往中主动承担起自己应尽的责任并且为他人考虑，因为自己分内的事是与他人密切相关的，做好了自己分内的事本身就是对个体权利的最大尊重。这是一种自律途径，属于内在的自我约束机制，是一种自下而上的主动式参与，也是解决公民参与社区治理最根本的解决措施。培育这样一种公民意识，并非一蹴而就，它可能关系到了整个国家层面方方面面的变革，但也更在于我们每个个人体自身的努力和自我完善。而社区居民自治组织在培育这样一种公民意识中也发挥着作用，它可以弥补个体品质等方面的缺陷，由自治组织中的先进者带动和感染其他个体共同参与社区治理工作。（作者单位：华北水利水电大学法学与公共管理学院）

参考文献：

[1]陈剩勇，徐珣.参与式治理：社会治理创新的一种可行性路径——基于杭州社区治理与服务创新经验的研究.浙江社会科学，2013年第2期.

[2]向德平，王志丹.城市社区治理中的公众参与.学习与探索，2012年第2期（总第199期）.