从城乡统筹到制度融合：中国养老保险实践经验与启示

袁　涛， 仇雨临

(1.中国人民大学 劳动人事学院， 北京 100872； 2. 贵州财经大学 公共管理学院， 贵州 贵阳 550005)



从城乡统筹到制度融合：中国养老保险实践经验与启示

袁涛1，2， 仇雨临1

(1.中国人民大学 劳动人事学院， 北京 100872； 2. 贵州财经大学 公共管理学院， 贵州 贵阳 550005)

[摘要]反思中国社会养老保险扩面覆盖路径，以“人群分设”的行动路径存在难以调和的内在矛盾最终驱动了居民养老保险制度的城乡统筹，其实质是解决全体城乡居民基本养老保障制度覆盖范围从无到有，待遇保障水平从低到高以及待遇保障的结果公平问题的过程。2014年中国城乡居民社会养老保险制度合并实施，标志着基本养老保险制度城乡统筹的终结。新时期，中国的基本养老保险制度建设迫切需要转向“制度融合”发展。

[关键词]养老保险；城乡统筹；制度融合

养老保险是社会保障制度的核心，国际上通常将其作为衡量一个国家或地区社会福利和社会文明发展程度的重要指标。从制度历史的实践路径来看，西方主流发达国家法定养老保障项目一般有两种实施途径：一种是分群体渐进逐步覆盖全民，另一种是一开始就是以全体公民为对象，建立统一制度。二战之前，大多数西方国家受德国俾斯麦政府所构建的以行业为区分的分散化保障策略，走渐进覆盖全民之路。二战后，1941年英国威廉·贝弗里奇报告及1944年美国费城代表大会就社会保障制度的普遍性和统一性达成的原则共识成为世界主流追寻目标。所谓普遍性，即主张社会保障应该满足全体居民不同的需求，包括所有公民，无论就业人口和非就业人口，都应予以覆盖。所谓统一性，即主张社会保险的缴费标准、待遇支付和行政管理必须统一。尽管确立这些原则的西方主流国家在经历了其后数十年的历史实践才只是部分地实施了这两个原则，但两个原则的确立，连同马歇尔公民权理论等一系列理论成果，对全世界的社会保障制度实践产生了重要影响：即全面加速推进社会养老保险制度走向统一和制度覆盖全民的过程。目前，大多数发达国家均建立起以面向全体公民为覆盖对象，以经济收入或经济能力为缴费或纳税依据，实施统一制度、统一管理的法定养老保障项目。

由于历史的原因，中国的基本养老保险制度建设也经历着从城乡二元、三元甚至多元碎片化逐步走向城乡统筹、制度融合和制度统一的过程。基于全民社保和制度公平的理念，回顾中国基本养老保险制度实践路径，反思中国养老保险城乡统筹和制度公平的内涵要求，对新时期构建更加公平可持续的社会养老保险制度，进一步推进基本养老保险制度的融合发展具有重要意义。

一、回顾与反思：中国养老保险城乡统筹的实践路径及其弊端

以扩面覆盖的制度历史路径，总结中国社会保障制度60余年来改革发展道路，特别是改革开放以后的社会养老保险改革，可以发现其制度设计的典型特点：实践中人们总是习惯将保障对象按单位类别、群体特征或社会身份类别进行划分，针对其社会身份特点进行制度分门别类设计，譬如分别建立职工群体、公务员或机关事业单位职工、军人、城镇个体工商户及灵活就业人员、农民工、失地农民、计生两户、城镇居民、农村居民等若干群体性的社会保障制度安排。这里，借用抽象概念，可将这种按照保障对象的单位类别、群体特征或身份类别等社会属性作为划分依据、分门别类建制的制度设计路径称之为“人群分设”的思路。

(一)按“人群分设”的城乡分治路径依赖

建国以来，无论是计划经济时代的“劳动保险”，还是改革开放后初期的“社会保险”改革，基本上都一直是按“人群分设”思路所主导。如图1所示，中国城镇职工基本养老保险制度的扩面进程，先后经历了从合同制工人到非合同制工人，从国有企业到私营企业，从职业人群到普通居民的渐进覆盖过程。这种扩面路径的典型特点是根据参保人的社会身份渐进施以保障。其优点是容易识别目标群体的共性特征，集中地突出解决某一群体的社会保障需求；在组织实施过程中，有利于区分轻重缓急组织参保扩面，有利于渐进推行和便于操作管理。这种路径也迎合了中国特色的“摸着石头过河”的路径依赖[1]。但是，长期以来，这种行动路径和思维惯势也为新时期的社会保障制度城乡统筹遗留了诸多难题。最为突出的是制度体系碎片化和参与机会不均等以及可能导致再次分配不公平。

图1　改革开放以来中国养老保险扩面覆盖路线图

(二)传统的养老保险制度存在的弊端分析

1.制度体系碎片化

社会保险遵循大数法则，大量集合同质风险分担费用，其制度内生地追求公平和统一，以在尽可能大的范围内筹资、基金管理以及统一待遇，唯此才能更好地发挥制度的保障效益，包括经济效率和社会效益。但传统的按“人群分设”的制度安排，往往因社会身份特征实施不同的保障制度，交叠统筹层次的制约、城乡差别、区域差别，往往难以避免地形成多样化的制度差异，导致制度以碎片化形态呈现[2]，继而造成关系转移难、资金调剂难和待遇攀比等矛盾。计划经济时期中国城镇职工养老改革的经验教训之一就是集中不足而分散过度，呈现制度碎片化、管理分散化状况，给制度统一、基金统筹、关系转移带来了障碍。改革开放以来，中国社会养老保险制度改革的目标之一，就是建立规范统一的社会养老保险体系，努力缩小城乡、区域差别、制度差别，促进制度的总体性和统一性[3]。

2.参与机会不均等

从起点公平来看，机会不均等往往由制度的缺失、起步时间的不一致或者非经济因素条件限制等原因造成。长期以来，农民的制度安排缺失，受益群体内部由于碎片化的制度分割，限制和约束了参保对象，参保人往往因身份等非经济或职业原因被限阻隔，导致各群体之间享有养老社会保障权利不公、机会不均等，微观上，主要体现在突出地强调社会身份，忽略不同群体间经济收入差别等经济实质，无论是筹资还是待遇，均存在事实上的不平等现象。譬如“新农保”实施前，广大农民的社保权益缺失；新农保实施后，未纳入制度覆盖的城镇老年居民，因为制度分割也无法享有农村富人都能享有的普惠均等的国家基础养老金。同样由于制度分阻或户籍等身份限制，农民中即使十分富裕的居民，也不能享有如同城镇居民一样的参与机会以获取相应的保障待遇。同时，收入较低的城镇居民，也会为 “新农合”的低标准缴费及相应的保障待遇而羡慕不已。此外，游走在各项制度之间的一些边缘群体，其社会保险权益往往会被忽略，譬如农民工等流动群体。总之，一旦制度分隔造成养老保险参与机会的起点不公，由此带来的“连锁效应”将会产生深远的历史影响。

3.再次分配不公平

当前，越来越多的研究已经注意到，社会群体之间的初次分配利益失衡已经成为一个阻碍社会公平、影响社会保障体系完善的根源，社会保障领域的再次分配的公平性问题更该引起政府高度警惕。近年来，国家通过财政投入，不断新增调整退休人员养老金，连续进行了养老金十年连调。退休人员基本养老金中的财政分配效应越来越成为退休养老金收入中的重要部分(调增增量养老金收入已占退休时核定的平均养老金收入的40%)。但由于群体性的制度分割和参与机会的不均等甚至缺失，同一制度内不同群体的利益分配尚难以平衡，未纳入覆盖群体的公平权益更无从分享。从公平的视野来看，当前制度中退休待遇攀比矛盾，归根结底就是由养老制度碎片化分割体系造成的，起点不公必然导致结果不公，且日后难以调和。再公平的调整机制也不如养老金计发办法自然计算的养老金更能体现制度公平。另一方面，制度的碎片化导致管理体制分割，进而影响制度整体协调发展，可能会加剧群体间社保权益分配的不公平。例如，当前中国针对广大农民和城镇居民的养老保险项目具有明显的社会救助特征，财政补贴是缴费来源的主要组成部分。但是，由于各项制度管理体制分割，往往致使各项制度间的整体统筹规划和长远思考缺位，从而使各项制度间的财政机制各自为政。城乡居民基本养老保险制度合并实施前，五花八门的各地“新农保”财政补贴机制即是明证，本该是公平、正义化身的社保制度未能实现更好地促进收入再分配的积极作用，却可能成为固化社会分层、扩大收入差距，导致财富逆向再分配的温床。

总之，城乡二元经济社会格局，历史地造就了城乡社会保障制度的二元分割问题，而按“人群分设”的制度设计思路，又无形中加剧了城乡社保制度的碎片化和参与机会的不均等，“酿成了社会保障资源长期以来严重的分配不公，造成了城乡严重的社会隔阂和身份歧视，阻碍了社会保障一体化和城市化进程，不利于和谐社会的建立与发展”[4]。新时期的社会保障制度设计，亟待加强城乡统筹。

二、改革与校正：十六大以来的基本养老保险城乡统筹及其成效

党的十六大以来，按照科学发展观理论和“统筹城乡发展”的目标要求，社会保障领域全面加快了统筹城乡一体化建设进程。首先是，2003年至2009年《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》下发前，各地自行探索推进的农村社会养老保险如雨后春笋、势如破竹。据不完全统计，地方自行开展试点的新农保制度达到数百种之多。与此同时，城镇职工的基本养老保险制度也在千方百计扩大制度覆盖范围。这一时期的城乡统筹实践路径的典型特征是城乡二保“双延扩容”的道路。

所谓城乡二保“双延扩容”，是指根据传统城乡二元分治、制度分设，即分别面向城乡居民建立各自不同的养老保障制度的实践道路。首先在城镇，职工养老保险在“统账结合”制度模式安排下，千方百计扩大覆盖范围，以期延伸覆盖各类城镇职工、居民和各类非从业人员；其次在农村，各地自发探索建立形式多样的社会养老保险制度，直到2009年国家统一建立和启动实施新型农村社会养老保险制度改革试点，即“新农保”改革试点。

概括起来，十六大至“新农保”全面启动实施以来，城镇的“工保”采取的扩面政策主要有：一是降低城镇个体工商户、灵活就业人员等以个体身份参保者的缴费门槛；二是出台农民工的专项参保缴费办法(或者降低农民工参保费率以及对应的保障待遇水平，或者直接将其纳入城镇职工养老保险制度安排)；三是对历史上原国有、集体企业“漏报”人员，采取一次性参保补缴或延期缴纳优惠措施，将其吸纳进入城镇职工养老保险制度保障范围；四是将城镇从业人员中从事部分特殊行业的困难群体或低收入人群，参照灵活就业人员或农民工办法进行参保；五是仿照城镇企业职工，探索建立机关事业单位养老保险制度等；六是建立失地农民、农村村干部、计生两户等特殊农业人员的专项扩面，将其纳入统一的城镇职工基本养老保险制度覆盖范围。

从实践效果来看，城镇“工保”扩容、另建农村基本养老保险制度的城乡“双延扩展”道路，也很快便遭遇多重困难：第一，由于“工保”参与门槛过高，制度包容力有限，难以普及到全部城镇从业人员尤其是低收入者。各地采取的降低城镇灵活就业人员等个体身份参保门槛的做法，逐步突破了“在岗人员社会平均工资”60%的下限。虽然有些地方在继续大幅降低职工养老保险缴费基数的下限，但大量的城镇无稳定收入来源的老年居民仍然无法纳入制度保障。第二，“工保”制度规定缴费基数以在岗职工月均工资的60%和300%进行保底和封顶，目的是控制“入口”的缴费差距在5倍以内，通过养老金计发公式调节后，同等年限条件下，人们养老金差距被调节成2.5倍差距以内，即整个社会统筹养老金的调剂系数为1/2，以此发挥养老金再分配的调节作用。降低缴费基数下限，则意味着社会上人们领取养老金的差距要扩大，且同时也意味着要加重统筹基金的财务负担对低收入者承担更多的分配照顾，继而带来远期财务支付压力。第三，针对原国有、集体企业“漏报”人员的补缴或延期缴纳措施，只能解决部分“老人”或“中人”的问题，难以扩大到其他大众困难群体。有些地区建立了农民工专项养老保险参保缴费办法，要么是增加财政投入，要么无异于另行建制，加重制度“碎片化”。总之，由于职工养老保险系专门针对就业群体而设计，这一群体除了有雇主可以分担缴费外，其工资收入水平本来就比其他普通居民人均收入高，结果职工养老保险制度兼容城镇全体居民的思路终归难以为继。因此，2009—2012年间，在“新农保”于全国各地迅速推开之际，专门面向城镇居民的社会养老保险(下文称“城居保”)办法也开始同步实施。

实践总是孕育着新的制度创新。与城乡二保“双延扩容”思路有所不同，早在“十五”计划期间，部分地区如成渝、苏杭等地，积极贯彻党的科学发展观，以城乡养老保险制度一体化为目标，大力推进养老保险的城乡统筹，直接开展了城乡居民社会养老保险制度一体化建设。如重庆市于2006年即开展了居民养老保险城乡统筹一体化试点，其基本养老保险制度覆盖范围包括年满16周岁以上农村居民(不含在校学生)、城镇灵活就业人员以及年满60周岁以上的没有享受城镇基本养老保险待遇的各类人员；筹资办法为不满60周岁的青年和中年，年缴费标准有100元、200元、400元、600元、900元5个档次，地方财政给予每人每年30元补贴，均进入个人账户。待遇计发办法城乡统一标准，年满60周岁缴费满15年以上月基础养老金为80元/月*参见重庆市2005年城乡居民社会养老保险试点办法。。

由于“新农合保”和城镇居民社会养老保险即“城居保”的制度模式、筹资水平、财政补助机制相近，实践中将两样制度合并实施的呼声很高，两样制度又同属人力资源和社会保障系统管理，出于整合资源、节约管理成本的需要，这样单一的行政管理主体，也有着自然内生城乡统筹驱动力。2014年2月，国务院终于出台《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，遂决定将“新农保”和“城居保”两项制度合并实施，在全国范围内正式建立了统一的城乡居民基本养老保险制度。相比问题更多、呼声更高的基本医疗保险城乡统筹，居民养老保险的推进力度、进度和速度显然大大超过学界预期。至此，覆盖城乡基本养老保险制度建设取得重要进展，中国特色的基本养老保险制度体系已经被整合为两大制度分支：一是主要面向职业人群而设计的城镇职工基本养老保险制度(简称“工保”)，二是2014年合并实施主要面向非职业群体实施的城乡居民社会养老保险(简称“居保”)。两大制度分支共同完成了养老保险城乡居民全覆盖。前者覆盖3.4亿各类城镇职工、公务员等，后者是超过5亿城乡居民*包括企业职工2.4亿人、机关事业单位0.22亿人、个体工商户、灵活就业人员等以个体身份参加城镇职工基本养老保险者0.8亿人。数据来源：人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心《中国社会保险发展年度报告2014年》，2015年6月出版。。

三、新时期展望：从城乡统筹到制度融合

回顾中国基本养老保险制度建设发展的过程，一个重要的启示是，从制度公平的视角看，中国社会保障的城乡统筹，实质是解决全体城乡居民制度覆盖的从无到有、待遇保障水平从低到高以及待遇保障结果公平性问题的过程。城乡统筹的驱动力量，既有内生机制，也有外在的制度公平理念和全民社保的目标要求，其中，内生的实践路径在驱动居民养老保险城乡统筹中发挥了决定性作用。因此，十六大以来，中国的基本养老保险制度城乡统筹实践快速取得了两个重要发展里程碑：一是2009年全面开展实施的新型农村社会养老保险制度，解决了中国农村居民长期以来社会养老保险制度缺失问题，在起点公平上迈出了重要一步；二是2014年开始推进的城乡居民社会养老合并实施，标志着中国社会政策城乡分治历史的重大突破，在解决城乡居民参保机会均等问题上，再次迈出重要一步。至此，基本养老保险制度的城乡统筹取得重大进展，形成了“工保”及“居保”两大基本社会养老保险制度格局。

社会公平和正义的追求永远没有终点。无论是基本养老保险制度的城乡统筹还是统筹城乡社会保障制度“一体化”，其出发点和落脚点都应该是强调制度公平。十六大以来，居民养老保险的城乡统筹无疑在实现制度形式公平上迈出了重要一步，但新时期，中国社会基本养老保险制度公平的内涵也在与时俱进。党的十八大五中全会提出加快推进城乡融合发展，其中社会保障制度的融合发展是重要载体。

当前覆盖中国全体城乡居民的基本养老保险制度仍然存在两大制度分支，依然存在着制度模式设计有别、保障待遇差距悬殊以及统筹层次低等方面的制约，在制度公平、转移流动、制度融合等方面仍然面临突出问题。在城乡之间的经济差距短期难以消弭的现实情况下，迫切需要加快建立和完善“工保”与“居保”之间的跨制度关系转移衔接机制，成为沟通实现两大制度融合的桥梁。能否破解这一问题，是进一步促进中国基本养老保险制度融合和加快走向制度定型完善的关键。

统一是制度公平的前提，但是衡量制度是否统一，却有诸多标准。基于制度起点公平、过程公平和结果公平的内涵，可以从制度“是否统一国民资格”、“能否公平接续”、“是否统一计发办法”来衡量制度统一与否以及是否公平，其分别对应着中国基本养老保险制度的起点公平、过程公平和结果公平。以此为标准，面向未来，中国基本养老保险的制度融合还面临着更加艰巨的任务：在当前业已实现基本养老保险制度全覆盖和居民养老保险制度城乡统筹的背景下，今后的重点任务应是破解各制度之间的关系转移衔接机制，促进制度融合发展，其中关键是要解决“工保”与“居保”之间的跨制度衔接，藉由“公平顺畅的关系转移接续机制”和“统一的国民养老金计发公式”来共同完成“统一国民资格”的问题。

然而在现实实践中，关于基本养老保险的制度融合发展，人们还存在诸多认识上的困惑，主要是对养老保险制度城乡统筹和制度融合发展的理念认识不统一[5]。从近几年学界关于城乡统筹的研究文献来看，通常“统筹”仅是统一筹划之意。然而，社会保障语境中的“统筹”，其含义并非一般。根据中国《社会保险基础术语》中解释，社会保障的“统筹”延伸术语有“社会统筹”、“统筹层次”、“统筹基金”等，其含义一般是指“社会保障基金池”，对应英文词汇的“pooling”，核心要义是融合在一个基金池里以发挥风险共济、互帮互助的保障调节作用。因此，社会保障的“城乡统筹”不仅仅只是统一谋划、统一管理的意思，更具深刻的专业内涵，强调的是资金的统一筹资、统一征缴、统一待遇、统一管理发放等含义。因此，无论是统筹城乡养老保险制度一体化发展，还是构建更加公平的基本养老保险制度，都迫切需要进一步推进制度融合发展。

新时期，基本养老保险制度的融合发展，主要应包含以下三层含义：

首先，社会养老保险制度应以“统一国民资格”为目标，实施全覆盖并优先保证机会均等。机会均等是起点公平的前提，若起点不公，那么过程和结果公平则无从谈起。所谓制度碎片化，其实无关制度公平。碎片化仅仅只是一种制度的分设状态，制度分设并不必然引起社会不公。世界各国的社会保障制度一般都与其复杂的社会分层结构相适应，当今世界绝大多数国家的社会养老保险制度均是以多元碎片化的制度形态呈现，这是客观规律，并不必然决定制度的公平与否。

其次，社会养老保险制度应与社会分层及其社会流动相适应，在制度分设的现实格局基础上，通过完善的关系转移衔接机制，适应社会流动的需要。社会分层是社会发展的客观现实，不可回避。社会流动是社会发展的必然，有利于推动社会发展进步。社会养老保险制度作为再分配性的社会公共政策，不能妨碍社会流动，更不能固化社会分层，成为巩固既得利益的政策藩篱。公平有效的养老保险关系转移衔接机制，是打通制度分设、促进制度融合的桥梁。

第三，基本养老保险的制度融合，要具体落实在公平的筹资机制与对应的待遇保障机制上，根据社会公平和社会正义需要做出理性的选择。所谓社会公平，主要是指通过社会保障再分配机制设计，调节国民收入，努力修正初次分配领域贫富差距的日益扩大化导致的收入不平等，缩小社会成员的经济收入差距，保障社会底线公平。不管是“三支柱、五支柱”，还是“保基本、多层次”的制度安排，社会养老保险制度既要体现社会分层又要适应社会流动是客观规律，其核心要义首先是要建立和完善跨制度之间的关系转移衔接机制，以辅助完成“统一国民参保资格”；然后再通过建立全民一体化的养老金计发办法，完成“统一养老金计发比例”；最后，可通过提高统筹层次，完善收入诚信体系，在规范国民收入和不动产登记基础上，规范各类不同人员的公平筹资义务，真正建立起公平的筹资机制以及体现社会正义要求的待遇保障机制。只有在此基础上，伴随着国民收入、城乡收入、群体收入的上下流动、自由变迁，一个公平可持续的社会养老保障制度融合才有可能变为现实。

因此，展望新时期中国养老保险城乡统筹与融合发展，其方向是逐步整合碎片化的制度体系，从先行实现各项制度的形式统一，再逐步过渡到最终的实质公平。所谓实质公平，其内涵包括制度起点公平、过程公平和结果公平[6]，可分别从覆盖全民的社会养老保险制度“是否实现统一国民资格”、“能否自由公平地转移接续”、“是否统一计发办法”来分别予以衡量*这里所谓结果公平并非是指领取养老金数量要绝对平等、无差别，而是指根据保险的权利义务相对应原则，同等条件下的参保者履行大致相同的保险义务后，其所获得的养老金收益及其权益保障的一致性。笔者注。。

以此为标准，面向未来，中国社会养老保险制度的融合发展还面临着更加艰巨的任务：在当前已实现基本养老保险制度全覆盖和居民养老保险制度城乡统筹的背景下，在技术路线上，今后的重点任务应是破解各制度之间的关系转移衔接机制，特别是“工保”与“居保”之间的跨制度转移衔接机制，以及在形式上形成统一的国民养老金计发办法，两者相互配合，共同实现养老保险关系的自由转移接续，既适应多样化的社会分层的需要，又适应社会流动的需要，从而为各项社会养老保险制度的融合发展奠定基础。

[参考文献]

[1] 郑功成.中国社会保障30年[M].北京：人民出版社，2008：85.

[2] 胡晓义.走向和谐：中国社会保障发展60年[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2009：11.

[3] 郑秉文.中国社会保险“碎片化制度”危害与“碎片化冲动”探源[J]. 社会保障研究,2009(1):209-224.

[4] 邓大松 ，刘昌平.改革开放30年中国社会保障制度改革回顾、评估与展望[M].北京：中国社会科学出版社，2009：21.

[5] 杨钧.城乡社会保障一体化研究[J].管理学刊，2013(3)：52-55.

[6] 仇雨临,梁金刚. 基本医疗保险关系转移接续的现状、问题与出路——基于典型地区试点运行的实证调查[J]. 海南大学学报：人文社会科学版,2014(5):11-17.

[责任编辑：靳香玲]

[收稿日期]2015-12-19 [基金项目] 国家社会科学基金一般项目 ( 13BGL114)

[作者简介] 袁涛(1982-)，男，湖北随州人，中国人民大学劳动人事学院2014级博士研究生，贵州财经大学公共管理学院讲师，主要从事社会保障理论与政策研究。

[中图分类号]F 840.67

[文献标志码]A

[文章编号]1004-1710(2016)03-0035-06

From Urban and Rural Integration to System Integration:Practical Experience and Enlightenment of China’s Old-Age Insurance

YUAN Tao1,2, QIU Yu-lin1

(1. College of Labor and Human Affairs, Renmin University of China, Beijing 100872, China;2. College of Public Administration, Guizhou University of Finance and Economics, Guiyang 550005, China)

Abstract：In view of expanded coverage path of China’s old-age social insurance, the action path that focuses on “arrangement of different populations” has the inherent contradictions that are difficult to reconcile, ultimately motivating the urban and rural integration of the residents’ old-age insurance system. Its essence is to resolve the issues that involve covering all the urban and rural residents with the basic old-age insurance system as well as the equal issues about the levels and results of treatment security. In 2014, China’s old-age social insurance systems for the urban and rural residents were unified to implement, which symbolized the end of urban and rural integration of basic old-age insurance systems. The construction of China’s basic old-age insurance system urgently requires the transfer to the development of “system integration” in the new era.

Key words：old-age insurance; urban and rural integration; system integration