现代农业视角下新型职业农民培育：现实困境与制度设计

刘西涛

摘 要 新型职业农民是发展现代农业的核心和关键，对新型职业农民的培育刻不容缓。然而，新型职业农民培育在现实中却面临多方面制约因素和困境，主要来自于：外部环境与制度层面；培育内容和形式层面；农民自身层面。政府的角色决定了其是新型职业农民培育的重要责任主体，因此政府需要履行其责任，进行制度设计与职能重塑，主要包括：创设新型职业农民培育的制度和政策环境；建立健全新型职业农民培育的投入机制；完善新型职业农民培育的农业教育体系；构建多元化的新型职业农民培育形式。

关键词 现代农业；新型职业农民；现实困境；政府责任；制度设计

中图分类号 G323.6 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2016）13-0060-05

一、研究背景及问题缘起

自2012年中央一号文件提出“大力培育新型职业农民”以来，我国的新型职业农民培育工作取得了长足进展，各地培育试点运行顺利。2013年中央一号文件中再次强调“着力加强农业职业教育和职业培训”，其中，农民教育培训尤其是新型职业农民培养变得更加紧迫。农业部相继出台《关于加强农业广播电视学校建设加快构建新型职业农民教育培训体系的意见》，提出“大力培育新型职业农民是关系长远关系根本的基础性、战略性重大工程，培育新型职业农民意义重大，教育培训面临长期繁重任务，加强体系建设要求十分迫切，需要加快构建以农业广播电视学校为基础依托的新型职业农民教育培训体系”，这也将新型职业农民培育任务推上了新台阶。各级政府及相关职能部门制定了不同的政策以推进新型职业农民培育工作，其中，教育部办公厅、农业部办公厅关于《中等职业学校新型职业农民培养方案（试行）》的出台，预示着新型职业农民培育进入更为规范的阶段。

目前，我国已经进入传统农业向现代农业转变的关键时期，新型职业农民是现代农业发展的核心，只有建立一批优质的新型职业农民队伍，才能解决当下“谁来种地，如何种地”的尴尬困境，继而实现现代农业的快速发展。然而，在新型职业农民培育工作进行得如火如荼之时，不得不承认仍有诸多的问题需要及时破解，一贯坚持“政府主导、农民主体、需求导向、综合配套”原则下，有哪些地方需要改进，政府主导的责任是否发挥，如何发挥更好，结合农业部科技教育司《关于开展新型职业农民教育培训需求调查》，本文试图从现代农业发展视角探究新型职业农民培育中的政府责任，为促进现代农业发展提供必要的参考。

二、从传统到现代：农民身份与政府角色演变

（一）农民角色转变：传统农业生产者—新型农民—新型职业农民

从传统农民—新型农民—新型职业农民的角色转化过程，不仅仅是文字表述的变化，更体现在内涵及特征的变化。传统农民、新型农民、新型职业农民这几个概念既有联系又有区别。前两者是一种身份，而后者是职业。美国学者沃尔夫关于农民身份和角色的变化给出了经典的分析，他指出，追求生计是传统农民的主要特征，此时的身份和扮演的角色是与市民相对应的；职业农民则是充分进入市场，将务农作为商品产业，并利用一切可能的选择使报酬最大化。对于传统农民，普遍接受的观点是指从事农业生产的劳动者，生产的手段是借助于手工及传统农耕具。传统农民追求生计的能力是依靠经验的积累不断获得各项生产生活技能，此阶段其获取技能的方式更多来自于家庭成员的传授以及所生活的社会群体成员之间的交流与学习。对于新型农民内涵的要求是“有文化，懂技术，会经营”，还有学者认为“有道德素质、有法律意识”也是应具备的条件[1]。而新型职业农民内涵的要求应具备的特征是“全职务农，高素质，高收入，获得社会尊重”。其要把务农作为终身职业，体现出一种稳定性，在市场中争取最大收益，容易获得较高收入，同时掌握着现代知识和技术，懂得经营，对社会、生态、环境以及后人都负有一定的责任，作为一种职业，需要获得社会的普遍尊重。其是农业产业化过程中出现的一种新的职业类型[2]，属于新型农民的一个组成部分。

（二）政府角色的转变：管理者—服务者—培育者

在农民角色演变过程中，政府扮演的角色也经历不同的变化。对于传统农民，政府的主要职能是给予其户籍身份，利用农业户口来界定其与城镇居民的区别。通过各种税费的征收，来对农民群体进行管理，此时，其扮演的是管理者的角色。后期，伴随经济发展与社会环境变化，政府为农民提供各种不同补贴，如通过良种补贴、粮食直补、农机具补贴等形式对农民进行扶持，这一阶段，政府更多的是为农民提供服务，其扮演的是服务者的角色。然而，这种转变中只是为农民进行农业生产、维持生计提供更好条件，对农民身份和角色的实质转变，没有发挥出应有作用。对于新型职业农民，如何对其培育成了政府职能的必然要求，政府是新型职业农民培育的重要主体[3]。如何有效实现这种职能的转变，需要分析新型职业农民培育中的困境与障碍。

三、现代农业发展中新型职业农民培育的困境与制约因素

（一）外部环境与制度层面

新型职业农民培育面临的困境很大程度上来自于外部环境和制度层面。

一是政府缺少合理的培育规划。设立目标是一切活动开展的前提，而新型职业农民培育的目标是通过培育规划来确定的。当前，各级政府在开展新型职业农民培育工作时，有的基本没有规划，即使有规划也是比较笼统、不详细。因此，新型职业农民培育工作大多都是阶段性的，是时点性质的，不能形成常态化、稳定的培育机制。

二是政府投入资金不足，资金来源渠道少。政府在资金投入上，给予新型职业农民培育这部分的投入不足，各培训组织在安排培训时往往受资金限制，不能很好发挥和设计培训内容，受训人员覆盖面小，达不到预期的新型职业农民培育目标。加之，我国农民培训专业性组织发展不好、社会各界对于这部分投资积极性不足，觉得见效慢。因此，长期以来，资金来源渠道少，很大程度限制了其运行，尤其是对于基层政府，不能有效开展更为全面、深入、常态化的新型职业农民培育工作。

三是部门之间协同性差，机制不健全。整体政府是当前社会普遍关注的一种政府运行方式，跨部门协同工作方式也在不同领域得以广泛运用，然而，在针对新型职业农民培育工作方面，诸多相关部门之间缺少必要的协调和沟通，无法做到通力合作，经常处于条块分割状态，各自管理自己的工作，缺少协调沟通的培训机制。

四是新型职业农民培育基础设施不健全。除资金、规划、协同机制外，还要关注的一项外部制约因素就是，各级政府未能将新型职业农民培育纳入统一的农业教育体系，虽然有的教育培训机构开通了村村大学生、开放式农民教育课程，但是缺少完善的设施，不能成为上规模的新型职业农民培育基地。

五是基层政府重视不够、认识不足。基层政府，尤其是乡镇、行政村这两级，相应领导更重视建设外在的硬设施，争取更多的投资，而对于所管辖区域的软设施，特别是新型职业农民的培育关注度不高，实际上这种认识误区很大程度上制约着新型职业农民培育事业，也阻碍了现代农业的发展，只有所有的农民素质都提高了，社会才会实现更大进步。同时，乡镇与农村之间缺少衔接紧密的对口管理，造成培训无法持久。

（二）培育内容与形式层面

外在环境和制度制约新型农民培育的同时，其培训内容及形式也是重要的阻滞新型职业农民培育效果的因素。

一是培训内容过于单一，不能满足新型职业农民的内涵要求。在培训过程中，往往强调对于农业种植、防护等技术层面的培训，忽略了对农民文化素养及如何经营方面的培训，使得新型职业农民内涵要求中的懂技术、有文化、会经营三项内容偏颇，农民既不能全面实现由传统到新型的角色转变，无法适应现代农业发展对于农民的基本要求，同时还缺少对于农民道德素养、法律意识的培训，这些实际上也是新型职业农民培育的题中之义。

二是培训对象覆盖范围小，不能涵盖各年龄段农民。新型农民不仅是指青壮年农民，还应包括其他不同年龄段的农民。目前许多培训的对象只针对农村中青年，而且还更多地针对男性农民。这在很大程度上缩小了新型职业农民的内涵，使受训对象范围大大减少，同时，由于较多的农村青壮年都外出务工，进入进城农民工行列，一些新生代农民工更是期望融入城市。这就造成较多地区的农业生产任务落在了其他年龄段人口及妇女身上，这正是新型职业农民培育不得不面临的困境。

三是培训手段和形式不够灵活，无法适应多元化需求。由于受训人员流动性较大，对于培训组织要求比较严格，处理不好就达不到应有效果。现有新型职业农民培育的手段和方式还不够灵活，有的地区只是进行固定时间、固定场所等比较僵化的培训，培训过程也是多使用传统的讲授模式，未能有效利用现代化的信息技术、多媒体、开放式等教学手段，这就远远不能满足现实农民培育的多元化需求，不能适用不同受训对象的接受和学习习惯。很大程度上制约了新型职业农民培育进程。

（三）农民自身层面

对于农民本身来说，作为直接的受训对象，其自身的素质、知识架构、认知与觉悟、技术能力、年龄结构等方面都会或多或少地影响到农民接受新型职业农民培育的实际效果。农民整体素质参差不齐，制约着新型职业农民培育，也是不得不面对的客观现实。

一是农民对于新型职业农民内涵的理解不够，缺乏对培育重要性的认识。一切参与源于对于事物的理解和兴趣。因此农民对于新型职业农民内涵的理解程度，对新型职业农民培育重要性的认识程度，就成为制约培育效果的重要因素。必须发挥农民自身的主观能动性[4]。诸多时候，尤其是相对落后的地区，农民受政府宣传力度、社会环境、自身素质等因素影响，决定了其很难深入理解新型职业农民的内涵和培育的意义，有些农民甚至不知道何为新型职业农民，思想认识仍停留在传统的农耕层面。

二是农民现有知识结构差异较大，限制了培训的整体设计。按照现有状况，农村地区从事农业生产及相关工作的农民，其受教育程度有着很大差别，仍然存在较多文盲、半文盲，这是不争的事实，在设计培训内容和培训方式时必然要考虑这些影响因素，要针对不同的受训对象，科学全面地设计培训内容。同时，农民需求的不同也制约着培训的进行，在技术、文化知识、经营管理等方面的不同需求，也决定了培训内容、培训效果以及受训人群的差异性。

三是农民资金、时间等自身条件，制约着其参与培训的积极性。目前，许多针对新型职业农民的培训还不都是政府支付全部费用，有些仍然需要参训农民自己支付一定额度的费用，虽然这部分支出并不是很多，对于多数农民来讲，受自身觉悟及意识的影响，以及家庭收入的影响，权衡考虑下，还是宁可放弃参加培训的机会，选择将这部分资金留作他用。

四、新型职业农民培育的制度设计与政府责任重构

（一）创设良好的新型职业农民培育制度和政策环境

有效的制度供给及宽松的政策环境是保障新型职业农民培育的重要外部条件，需要结合现代农业发展对新型职业农民的要求，切实地通过制度供给为新型职业农民培育提供良好的环境保证[5]。

一是规划先行，进行顶层制度设计。做好新型职业农民培育规划，实现较高水准的顶层设计，是从制度层面为新型职业农民培育提出的基本任务、原则和要求，保证培育行为能够有明确的导向和效果评价标准，因此要做到规划内容科学、层次清晰，目标明确，方法和进程得当。规划既要保证一定的超前意识，又要结合发展实际，还必须遵循应有的原则，不能违背正常发展规律。保证新型职业农民培育无论在培育规模，还是培育质量和效果、培育内容和形式等方面都能有规可依，适应现代农业的发展要求。而规划制定和制度设计的重要责任就落在政府身上，上级政府制定总体规划，基层政府分解总体规划，形成可行的具体计划，做到有的放矢。

二是宣传引导，增强对新型职业农民培育的认识。任何好的政策或行动方案都需要做好宣传工作，对其进行宣传、解读、最终获得公众的理解和认可，才能有效实施。培育新型职业农民首先要转变农民的传统观念[6]。为此，要做好宣传引导，一方面，针对基层政府以及相关的组织机构工作人员进行宣传解释引导，让这些工作人员先从思想上认识到这项工作的重要意义；另一方面，做好广大农民的引导工作，让工作人员运用不同媒介以及直接面对面的交流，通过对新型职业农民培育重要性的解释，让农民能够自觉参与新型职业农民培育，主动提高自身素质，学技术、学文化、学管理。

三是强化执行，保证培育工作有序实施。执行是重要的一个环节，也是新型职业农民培育有序进行的关键。强化执行，需要做到：在规划制定阶段，要科学论证。在宣传阶段，不能流于形式，要建立规范和制度，保证落实到户、到人。在具体实施阶段，应当分工明确，协作配合。

四是监督评价，检验培训质量和效果。营造良好的外部环境，其中很重要的一项内容是对培训效果及培训质量的监督和评价。通过建立两种监督评价体系来保证新型职业农民培育的效果：建立政府监督评价体系，对各级管理部门的培训活动进行检查；建立受训农民外部监督机制，对各级部门的培训活动给予反馈，真正使培训落到实处。政府各级部门应当加强管理，进行严密组织，夯实基础，重视新型职业农民培育的常态化和效益。

（二）完善新型职业农民培育的农业教育体系

在良好的政策环境下，还需要建立一套完善的新型职业农民培育和教育体系。

一是建立政府+市场+社会+院校+专业合作社的多元新型职业农民培育机制。为适应现代农业发展的需要，政府在进行新型职业农民培训过程中，要结合发展实际建构完善的新型农民培育体系，在现有农业教育体系基础上突出新型职业农民培育的重要地位。第一，依托政府的主导作用，建立必要的基础设施，规划设计、资金投入；第二，针对市场需求，结合现代农业发展需要，订单式培育具有很好经营理念的农民；第三，激励社会组织及人士对新型职业农民培育投资，同时，形成自愿组织，为农民提供资金和智力支持；借助各类院校，用其专业的师资及培训模式对农民进行培训，最后还要与专业合作社建立良好的沟通，许多专业合作组织是市场和农民的中介桥梁，发挥其专业优势，为新型职业农民培育提供支持。因此，不能孤立地将农民培育看做某一层面的事情，需要联合以上这些不同层次的机构和组织，建立一套与新型职业农民培育相适应的农业教育体系。

二是建立开放式农村网络教育体系。开放式教学已经势不可挡，新型职业农民培育也应当适应时代潮流，借助现代媒体技术、网络技术，建立符合现代农业发展的农村网络教育体系。要在基础设施上做好工作，畅通农村网络，建立各级网络信息中心，依托农技服务中心，帮助农民掌握网络教育的新模式。

三是建设高水平的新型职业农民培育师资队伍。新型职业农民培育必须要有与之相匹配的高素质师资队伍，因此应当重视培训人员的选择和培养。建设高水平的师资队伍是指要能满足新型职业农民培育的基本要求，具有不同能力的教师、一批农业技术专家和高技能农业领域人才，满足农民“懂技术”需求；一批掌握经营管理、市场运行等理论与实践知识的人才，满足农民“会经营”的需要；一批掌握文化常识等有助于实现农民“有文化”需求的人才。这些人才可以与院所、高职院校等协作，利用这些机构的人员，可以专门引进负责新型职业农民培育的师资及管理人才，还可以引进外部智力。综合各类教育资源，实现农民培育的人员队伍建设需要。

四是建立分层分类培育体系，强化针对性。新型职业农民培育需要强化针对性，要实现农民全面均衡的发展，要满足新型职业农民的内涵要求。为拓展农民的知识结构，要进行各层面教育培训，重视农民现代观念和综合素质培养。最终要结合现代农业发展的需要，在新型农民培育过程中，形成分层分类的农民群体结构，各层面具有带动作用的新型职业农民，包括现代农业种植能手、善于经营的代理人，各种专业合作组织负责人，还有各种不同领域的技术人员，诸如农机修理等。

（三）建立健全新型职业农民培育的投入机制

一是发挥政府主导作用，设立专项资金投入机制。政府在新型职业农民培育中肩负着重要的主体责任，最突出的就是在财政资金投入方面，只有充足的政府资金投入，才能产生较好的培训效益。因此，政府除了基本财政投入预算之外，还应当建立专项资金库机制，以各级政府及涉农组织按额度预存，专款专用。

二是激励社会广泛参与，拓宽资金来源渠道。当前，已经是多维度社会，政府-市场-社会共同发挥作用，因此，政府要采取各种激励政策和手段，运用市场调节作用，鼓励更多的社会资金投入到新型职业农民培育工作中来，转变现在资金渠道过于单一的困境。协调农业领域的龙头企业，基于现代农业发展需要，以现代农业基地建设为基础，形成订单+农户的模式，要求是先对农民进行培训，企业负责资金，政府辅助，建立一种政府主导，社会参与的资金投入机制。

（四）构建多元化的新型职业农民培育形式

一是创新培训服务方式：进村培训。在构建多元化培训形式过程中，要增强培育服务意识，采取进村培训，可以较大程度上解决农民接受培训的地域限制。通过安排培训教师入驻农村 ，以自然行政村为基本单元，对农民进行面对面的技能及相关知识培训。

二是充分借助现代化手段：远程培训。当前，各类教育机构，尤其是涉农院校、电视大学等都紧跟社会形势，建立了现代化、开放式的针对农民的教育形式，其中，远程教育是非常重要的一种形式，其具有方便、快捷、覆盖范围广等特征，适合新型职业农民培育，通过远程教育可以解决农民由于时间分散，不能在同一规定时间内接受培训的困境，在远程教育体系中，借助现代化的手段，满足农民对于农业技术、文化知识、经营管理等方面的需求。

三是整合培训内容：教材+音视频。农民因其接受能力差异较大，因此除创新培训内容和形式外，更需要在培训教材上做足功夫，政府职能部门需要组织专门人员编写各类培训教材，采取通俗易懂的形式展示给农民，或者借助音频视频，让农民通过广播、电视等介质获得所需技术、文化知识、经营理念。

综上，新型职业农民培育是为了更好地发展现代农业，因此，所有的农民培育内容都必须围绕现代农业发展进行。而政府是重要的责任主体，应该也必须发挥其主体作用，为新型职业农民培育提供应有的服务。

参 考 文 献

[1]陈希莹.政府主导下的新型农民培育模式[J].继续教育研究，2012（9）：18-20.

[2]张辉.关于培育新型职业农民的探讨[J].农业经济，2014（5）：87-88.

[3]房彬.论政府在新型农民培育中的地位和作用[J].兰州学刊，2009（10）：66-68.

[4]李恩.构建粮食主产区和谐农村中新型农民的塑造[J].求索，2011（7）：56-58.

[5]洪仁彪.农民职业化的国际经验及启示[J].农业经济问题，2013（5）：88-92.

[6]曹国丽.现代农业视角下新型农民的培育途径研究[J].陕西农业科学，2012（6）：238-239.