改革开放以来我国职业教育政策演变探析

郑程月

摘 要 改革开放至今，我国职业教育政策的制定基本尊重伦理原则与规范，符合职业教育发展规律与社会发展要求。对我国职业教育政策发展实践分析表明，我国职业教育政策制定的伦理属性并未完全践行，在政策制定中缺乏伦理学视阈，不利于科学合理地构建现代职业教育体系。对此，应立足全面建成现代职业教育体系的目标，对我国职业教育政策所蕴含的伦理思想进行实然的分析与理性的历史反思。基于现代职业教育政策制定的立足点，秉持立德树人的职业价值观，树立职业教育公平观，坚守公正与公益的伦理准则，通过对职业教育政策导向、政策实践、政策评价标准的伦理规范，推进现代职业教育体系实现内涵创新式发展。

关键词 职业教育；教育政策；政策伦理学；演变

中图分类号 G710 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2016）13-0013-06

改革开放至今38年来，我国职业教育发展经历了不同时期的问题与挑战，其政策制定紧密伴随着经济、政治、文化对教育变革提出的需求。“十三五”时期已全面到来，纵观与回望我国职业教育已取得了令人瞩目的成绩，教育政策制定更加科学民主，已初步建成现代职业教育体系。但就目前而言，我国职业教育在改革发展进程中依旧存在一系列政策制定及选择问题，并主要集中在教育的公平、质量、效率与激发办学活力等方面。

当前我国已将职业教育发展置于国家战略和现代化建设全局的高度来进行统筹改革。通过完善职业教育制度的顶层设计，增强职业教育政策执行力，体现了“善治”的伦理学思想，这既是指导和推动现代职业教育稳步前进的导向，同时也充分体现了将职业教育理论与实践与理想与现实的有机融合。我国职业教育发展历程表明，教育政策对职业教育的指导与发展意义重大，而科学、有效的教育政策必定离不开教育政策伦理思想的指导。因此，从职业教育政策演变的内在属性出发，以伦理学的视角审视职业教育政策中的伦理价值问题，有助于推动职业教育政策制定的科学化。

一、从教育政策伦理学视角分析职业教育政策演变的意义

基于教育政策伦理具有的历史性和普适性特征，通过政策伦理学的视角来分析不同时期我国职业教育政策的价值演变取向，可对未来职业教育政策制定与执行提供一定的启发作用。

（一）窥探出我国职业教育政策价值演变的取向

1.以国家权力为主体、以社会发展为本位并具有浓厚的工具性与功利性色彩

此时期为改革开放初至20世纪80年代中期。1978年，邓小平在全国教育工作会议上率先提出改革中等教育结构。同年，国务院颁发《关于中等教育结构改革的报告》（以下简称《报告》），依此《报告》我国进行了一系列中等职业教育改革[1]。1985年，中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》（1985年《决定》）指出：“调整中等教育结构，大力发展职业技术教育”，并首次提出建立从初级到高级、行业配套、结构合理又能与普通教育相互沟通的职业技术教育体系的方针[2]。此阶段我国职业教育改革的重点在办学体制与课程设置两方面，培养目的是通过开设“实用、实际、实效”且满足就业岗位需要的课程“建立一支劳动技术大军”。

从这一时期教育政策文件的出台背景及政策实施的过程来看，政策制定的主体主要是党中央与国家权力机关，发起者和实施者也是国家政府行政部门。从政策出台至政策落实也都是国家权力机构强制实施。学校、企业与社会参与较少。这一时期职业教育政策改革的实质是一种以国家权力主导的强制策略改革[3]。政策制定及执行较少考虑学生个体的职业需求，具有工具性与功利性色彩。

2.权利下放，鼓励多方参与并采取多元化办学模式，逐步重视社会本位与个人本位相融合

本阶段是从20世纪80年代中期至21世纪初。20世纪80年代我国职业教育改革一直具有计划经济时代的烙印。1985年《决定》的颁行，标志着新中国成立以来形成的高度集中的教育权利的彻底变革。《决定》指出：“除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制定和实施，以及对学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方。”“权利下放”是此时期教育体制改革的主旋律。此后党中央开始逐步建立起以中央和地方政府为主导，全社会共同参与职业教育体制改革的新格局。

1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》）指出：“职业技术教育是现代教育的重要组成部分。要形成全社会兴办多种形式、多层次职业技术教育的局面。”[4]积极倡导在政府指导下联合办学。1996年《中华人民共和国职业教育法》的颁布，标志着我国职业教育正式进入了有法可依与依法治教的新阶段，对规范和促进职业教育的健康发展具有指导意义。

此阶段，我国职业教育体制与法制建设均取得了一定成果。首先，确立了以国家政府为政策制定主体，鼓励社会、企业、学校积极参与的办学机制。其次，在政策观念上，开始逐步强调不同层次和类型的职业教育机构相互衔接。再次，在政策导向上，开始倾向农村、中西部与少数民族地区职业教育的发展。如1992年国家教委颁行的《关于加强少数民族地区职业技术教育工作的意见》与1998年《关于加强西部地区教育改革和发展的意见》等。最后，在政策决策环节，开始积极听取并采纳相关领域专家建议，秉持参与性的决策伦理规范。

总之，此时期我国职业教育政策价值取向，表现为职业教育发展开始主动适应并服务于社会经济发展需求，政府积极鼓励多方参与并开始寻求与市场之间的利益平衡点，重视在以社会发展为本位的前提下，更多关注个人职业成长的本体需求。

3.确立以科学、内涵发展为本位

2005年，国务院颁发《关于大力发展职业教育的决定》（以下简称《决定》）。《决定》从国民教育改革发展的整体战略高度出发，进一步明确发展职业教育的重要地位，最终形成了“义务教育、普通教育、职业教育”三足鼎立的教育格局。自“十二五”时期以来，我国开始着力进行全方位、深层次的职业教育体系建设。从政策上积极推动职业教育教学的深化改革，不断创新职业教育人才培养模式，提高职业教育办学管理水平，积极践行创新发展行动。

21世纪以来，我国职业教育取得了巨大发展，这一时期职业教育政策的价值取向是在以社会本位为基础的前提下，开始逐步提升个人本位并兼顾科学与内涵发展为本位的多元价值取向。

（二）可进一步构建并完善我国现代职业教育政策体系

“十三五教育规划建议”提出了要以提高质量和促进公平作为教育改革发展的核心任务。从现代化建设的时代需求看，经济社会的快速转型对人才需求产生了根本性变化，职业教育发展面临着新的机遇与挑战。

首先，在教育政策制定的立足点上，要遵循学生个体差异与成才特点，因材施教。坚持以人为本，立足学生本位，建立起职普深度融合的职教体系。为每一位学生提供最适合的职业教育，积极推进职业教育政策的科学制定。

其次，在教育政策制定的目标上，要促进职业教育发展与社会经济发展的有机结合。“有机结合”指出了职业教育政策制定要遵循教育目的价值与工具价值的统一。其实质是将现代职业教育与社会经济二者之间相互取长补短，确立并形成人才培养主动适应经济社会发展需求的长效机制。

一项合伦理的教育政策，既要考虑到满足不同社会群体成员的教育需求，同时也要保障和实现国家社会发展的需要。要从满足经济建设需求的一元价值目标向同时满足经济发展和人的发展的二元价值目标转变，推动现代职业教育政策走向个体职能和社会职能的实现，并将此作为建立现代职业教育体系的出发点。

再次，从职业教育政策制定的原则来看，构建并完善现代职业教育政策体系必须将“以人为本”作为首要原则，这是教育政策自身的道德性要求。在教育政策导向和实践中要体现出公平原则，不分地域、民族、性别、城乡等条件，惠及各个群体并实现对弱势群体的关照，完善多种资助体系，真正体现出政策制定的利益倾向性，通过政策制定与实施实现职业教育的精准扶贫。

最后，在政策执行的监督上，要完善职业教育督导制度，加强社会监督，秉持民主、科学的参与原则。这就要求政策参与各方都要坚持道德理性。适应职业教育发展新常态，把握政策伦理价值的时代新内涵，积极促进我国现代职业教育体系的建构与深化。

（三）职业教育政策研究的时代呼唤

我国职业教育改革历程的实质就是职业教育政策不断调整完善与发展的历史。当前，教育公平和质量问题是社会共同关注的焦点，而教育政策是解决教育公平问题的出发点。进一步来说，提升教育质量和促进教育公平属伦理学范畴，且教育政策本身也蕴含着伦理性。在政策领域，任何目标都是从价值意义上来确定和把握的。因此，任何一项政策都具有价值性的特征[5]。

作为公共政策中特殊形态的教育政策，更要密切关注社会转型期不断出现的伦理新问题。基于此，运用伦理学的理论基础和方法对教育政策问题进行探究，以有效解决教育政策涉及的公平性、合理性及公益性等问题。

尤其是在当今经济新常态下社会对职业教育的效率问题更加关注。而“效率”也同样具有时代伦理学的意蕴。通常，教育效率表现在“物质效率”和“道德效率”两方面，其中“道德效率”是保障教育政策公正实现和物质效率达成的指导原则，其意在发挥政策决策主体的积极性、主动性和创造性[6]。其关注更多的是政策伦理的微观层面，是对政策主体一种伦理德行的要求。

自21世纪以来，我国所颁行的职业教育政策所追求的教育目标是个体权利优先，兼顾社会共同善的价值取向。这既是时代对职业教育应有价值取向的呼唤，也是职业教育政策研究的出发点与落脚点。

二、改革开放以来我国职业教育政策演变特征

（一）恢复期（1978—1984年）

改革开放以来，经济转型对职业教育政策的制定与推动产生了重大影响。在1978年全国教育工作会议上，确立了新时期我国职业教育政策改革的方向。1980年，国务院颁布《关于中等教育结构改革的报告》，强调加强中等职业教育改革，发展职业技术教育，实行普通教育与职业技术教育并举。

这一阶段职业教育发展的政策特征主要体现在两方面：一是中等职业教育政策趋于完善，结构调整与改革初见成效，政策制定具有明确导向性；二是重点强调职业教育课程改革的适应性、针对性与专业性，政策制定指向力求实现教育结构与经济结构的相互匹配。

（二）发展完善期（1985—1996年）

在国务院1985年《决定》中，分析了我国职业教育发展薄弱的原因在于：“历史遗留的鄙薄职业技术教育的陈腐观念根深蒂固。”[7]而现代化建设迫切需要受过良好职业培训和接受过教育的劳动者组成的技术大军。所以，要大力发展职业技术教育，以致力于现代化建设的需要。次年召开了第一次全国职业教育工作会议，确定了今后一段期间内职业教育的改革任务、工作方针及政策措施。1991年召开第二次全国职业教育工作会议并颁布《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》，继续强调职业技术教育的战略地位和作用，要求积极贯彻发展职业技术教育的方针，加强职业技术教育的改革和基本建设。

1993年国务院颁布《中国教育改革和发展纲要》，进一步明确职业教育在现代教育体系中的地位，指出发展职业教育要走产教结合的路子[8]。要形成全社会兴办多种形式和层次的职业技术教育。1996年第三次全国职业教育工作会议召开并颁布了《中华人民共和国职业教育法》。明确规定政府、社会、企业、学校及个人在职业教育中的义务和权利，阐明了职业教育的根本任务、办学体制和管理体制，提出了发展职业教育的方法与途径及职业学校的设置标准和进入条件等。此时期我国职业教育政策发展的主要特征有：

第一，通过政策完善构建了完整的职业教育体系。1985年国务院《决定》中明确提出了要逐步建立起一个从初级到高级、行业配套、结构合理又能与普通教育相互沟通的职业技术教育体系，肯定了“社会力量办学”为开启多种办学形式奠定了政策基础。本《决定》主要从职业教育体制改革入手，确立了职业教育办学和管理体制，为职业教育发展提供了政策导向。

第二，政策制定开始关注教育质量，力求实现办学规模与质量齐发展。1991年国务院颁发《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》，指出扩大招生规模，制定相应政策稳定中专，深化改革，办出特色，提高质量。要挖掘现有学校潜力，实现学校内涵发展。1995年国务院印发《关于开展国家及重点职业高级中学评估认定工作的通知》，评出了296所国家重点职业学校。重点职业学校的评估，体现了国家从政策层面将职业教育办学质量视为其生存发展的核心。

第三，政策支持力度增大，引入市场机制，积极鼓励多方参与办学。因职业教育发展具有特殊性，所以要采取大家来办学的方针支持职业教育的发展，要在各级政府的统筹下，发展行业、企事业单位办学和各方联合办学，鼓励民主党派、社会团体和个人办学。增加对职业技术教育的多方投入，在国家政策规定范围内，各地各部门要采取多种措施，扩大职业技术教育的经费来源。除国家投资外，提倡利用贷款，鼓励集体、个人和其他社会力量对职业技术教育捐资助学。在引入机制的前提下倡导多方办学，提高职业教育生存能力并适应市场经济的发展，不断为职业教育发展注入活力。

第四，职业教育政策立法颁布，职业教育研究全面展开。1996年《职业教育法》是推动职业教育规范发展的大事件，该法全方位规定了职业教育发展体系，此法从体系建设、实施与保障条件等方面均给予了政策规定。基于国家政策导向，学术界开始从职业教育办学体制、教育教学、经费投入、师资建设等方面开展了广泛研究，推动了职业教育研究的科学发展。

（三）非均衡发展时期（1997—2001年）

随着市场经济逐渐完善，科技和产业结构的调整对人才需求发生了根本转变，满足“岗位需要”的培养模式已不再适应社会经济的发展。1998年国家教委颁行《面向21世纪深化职业教育教学改革的原则意见》，此时期诸多职业教育政策的颁布，一方面促进了高等职业教育的兴起，但另一方面也导致了中等职业教育的迅速萎缩，职业教育发展面临着重重矛盾。这一时期职业教育政策特征有：

第一，政策制定与职业教育自身改革发展略显脱节。此时期经济结构和就业形式的改变并未促使职业教育培养模式顺势而变，学校课程设置及教育教学内容脱离社会发展现实的需要，学生技能掌握单一，操作技能水平低，很大程度上不能满足社会发展的实际需求，这也成为职业教育改革的最大阻力。

第二，高等职业教育成为政策研究的新亮点。由于经济结构的变化，职业教育改变了统包统分政策，中职毕业生很难找到合适的就业岗位。同时，国家对中等职业技术学校减少了诸多优惠政策。从1995年开始实施中专学校毕业生逐步自主缴费、自主择业等政策。

国家于1998年颁布《中华人民共和国高等教育法》，其中明确规定了高等职业学校属于高等教育范畴。这一政策的颁行实施，促进了高等职业教育迅速发展，掩盖了中等职业教育的昔日光芒。据统计，截至2001 年，我国已建立386所职业技术学院，招生35.4924万人，在校生共计71.6867万人。而中等职业教育在校生数共计46.64308万人（包括初中及高中），高职在校生数比中职在校生数多了25.04万人[9]。

第三，少数民族地区、农村与西部地区职业教育发展受到重视。我国早在1988年就开始实行“燎原计划”的农村职业教育改革。1998年国家教委颁布并实施《关于加快中西部教育改革和发展意见》，分别从办学方向、办学形式、教育结构以及教育资源配置等方面进行了政策部署与改革引导。

第四，国家对职业教育政策支持方向和力度的转变。这一时期国家对中等职业教育的政策支持有所减少，鼓励中等职业教育进行自我发展。将改革重点转向高等职业教育和少数民族、农村西部地区职业教育，开始强调职业道德教育。

（四）创新与内涵发展共进期（2002年至今）

2002年，我国召开第四次全国职业教育工作会议。会议通过分析总结改革开放以来我国职业教育发展取得的成就和经验，充分肯定了职业教育的战略地位。同年，国务院颁发《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》，倡导建立多方联动机制，重新确立以中等职业教育改革为重点，建成与社会主义市场经济体制相结合，结构合理、自主发展与特色鲜明的职业教育体系。

2004年召开第五次全国职业教育工作会议，颁发七部委《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》。2005年召开第六次全国职业教育工作会议，职业教育的战略地位被提到空前高度。会议首次提出，要发展中国特色的职业教育，建立和完善有中国特色的现代职业教育体系，逐步增加公共财政对职业教育的投入，突出强调职业教育要关注个人需求，要资助困难家庭子女。同时，加强职业教育基础能力建设，以“四项工程”“四大计划”“四项改革”等多项具体政策措施来保证职业教育的稳步发展。

2013年第七次全国职业教育工作会议召开，颁布了《关于加快发展现代职业教育的决定》，提出“引导普通本科高等学校转型发展”“打通从中职、专科、本科到研究生的上升通道”[10]等一系列政策举措，保证职业教育实现内涵发展。

对这一阶段职业教育政策制定的话语分析，从主语角度看颁行的政策与制定主体均发生了很大变化，最初由国务院或中央政府等权威领导构成的决策，现今则多部门、多领域共同参与，体现了公开、民主、参与、科学的原则，遵循了教育决策的伦理规范。从政策制定内容看，由大力推进职业教育改革和发展的决定再到加快发展现代职业教育的决定，突出表现了我国职业教育发展取得的实质性进展。本时期职业教育政策发展的特征是：

第一，政策稳定，协同创新推动职业教育新发展。2014年国务院发布的《关于加快发展现代职业教育的决定》中指出：“至2020年要形成适应发展需求、产教深度融合、中职高职衔接、职业教育与普通教育相互沟通，体现终身教育理念，具有中国特色、世界水平的现代职业教育体系。”具体举措主要有：一要创新完善职业教育育人的成长渠道，健全多种招生考试形式。二要创新高等职业教育的发展。建立以职业需求为导向、以实践能力培养为重点、以产学结合为途径的专业学位研究生培养模式。根据全球职业教育发展趋势建立符合职业教育特点的学位制度。总之，政策制定从培养目标、培养方式、办学模式、组织领导、师资建设等方面都突出了创新与内涵发展的新意蕴。

第二，政策制定立足现代新职业教育观，引导全社会对职业教育的关注。自确立职业教育制度以来，我国就将职业教育发展置于重要战略地位。但由于多种历史客观因素的影响，我国职业教育发展仍不及普通教育。究其原因在于目前全社会并未形成正确的职业教育观。所以，当今时期我国在教育政策制定上就特别突出了这一点。首先，在政策推行前就积极营造良好宣传环境，大力宣传高素质劳动者和技术人才的先进事迹，引导全社会树立起尊重劳动、尊重知识、尊重技术、尊重创新的观念，促进形成“崇尚一技之长、不唯学历凭能力”的社会氛围，提高职业教育社会影响力和吸引力[11]。2015年起我国已将每年5月的第二周确定为“职业教育活动周”。其主旨就是面向全社会，营造劳动高尚、技能可贵、积极投入创新创业事业的社会新风尚。

三、基于教育政策伦理规范，完善现代职业教育体系

现代职业教育体系的提出和建构，既顺应了经济发展方式和产业结构调整的要求，又满足了社会不同群体接受职业教育的需求与社会对技术技能型人才的现实需求。这一方面是践行终身教育理念的表现形式，另一方面则突出了充分尊重政策伦理的新规范。

“十二五”时期，我国职业教育发展取得了令人瞩目的成绩。据针对《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》实施情况的中期评估报告指出：职业教育体系框架基本形成，多元办学体制得以确立，管理体制改革不断深化，人才培养质量稳步提升，面向农村农业的职业教育发展迅速，师资队伍建设水平不断提高，教育质量保障体系不断完善，创建了职业教育良好的发展环境，诸多成绩的取得都离不开职业教育政策的有力保障。

抚今追昔，从恢复发展职业教育与初步探索建立职业教育体系，到制定职业教育法律法规，不断推进完善职业教育政策，再到现代职业教育体系的初步建成。从建立一支“技术劳动大军”到培养“技术技能创新型人才队伍”，都深刻凸显了以人为本培养目标的转变。从惠及少数群体到全社会成员共享的终身职业教育，体现了公平性与普惠性。

职业教育的发展经历了从形态型转型到过程型转型再到创新型的转变过程，职业教育政策的演变发展，充分反映了政策制定紧密遵循伦理学基础与践行政策伦理学规范的深刻意蕴。不同历史时期职业教育政策具有不同的伦理价值取向，但每一时期教育政策的伦理规范与价值准则是相同的。从建立现代职业教育政策的规范看，应基于以下几方面：

第一，基于现代职业教育政策制定立足点，应继续坚持和创新以人为本的教育理念与伦理规范，以尊重个体全面发展为导向。教育政策要体现教育的人本价值诉求[12]。从宏观与微观角度而言，现代职业教育政策要切实体现出以人为本的具体性与现实性。此外，现代职业教育体系的建立应秉持立德树人的职业道德价值观，并将此贯通于职业精神和职业素养的培训以及职业能力形成的过程中。以人为本既要有量的体现，还应有质的提高。

第二，教育公平观是保证现代职业教育体系全面建成的理念。完善现代职业教育体系，除了要坚持以人为本的内在要求，还必须要审视现代民主社会各个利益主体的需要。在顶层政策设计上要面向每一位受教育主体。这其中要涉及两方面问题：一是政策设定规则是否体现平等，即教育机会是否公平；二是应体现弱势补偿的原则，即教育机会、起点、过程的平等。实现“精准”供给，坚守公正的伦理准则是深化职业教育改革的动力。

面对教育公平的未来指向，要求在职业教育政策中不断提升教育供给的多样性和学生个体的匹配程度，以提升教育资源的有效使用。“双轮驱动”战略是现代职业教育政策的指向，既为学生或社会群体提供“想要的教育”，也为经济社会发展提供“应有的教育”，这是教育公平的终极指向。

第三，坚持职业教育政策制定的公益性，促进现代职业教育和谐发展。公益性是教育价值的体现。现代职业教育政策的制定需秉持为教育公平坚守教育的公益性。从《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》到《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》等一系列政策的颁行，进一步明确了职业教育的公益性是职业教育的固有属性。在尊重职业教育自身发展规律和人才成长规律的基础上，实现职业教育的良性特色发展，为职业教育创设相对独立发展的环境，坚守职业教育的公益性。目前，我国经济发展方式和社会结构处于快速变革期，新的增长动力正在孕育形成，教育创新改革发展对职业教育的公益性提供了新思路。

第四，现代职业教育的政策导向、政策实践和政策评价标准皆应以伦理规范为原则。我国职业教育政策从决策方面应继续遵循尊重伦理的原则，秉持公开性、参与性及客观性。在执行方面应秉持原则性、灵活性和服务性原则。在政策评价方面应秉持事实性和宽松性原则，促进职业教育政策不断向科学化和民主化迈进，力争实现职业教育的全面现代化。

参 考 文 献

[1][3]孙绵涛.改革开放以来中国教育改革的规律问题研究[M].北京：人民出版社，2012：144-145.

[2][7]中共中央国务院.中共中央关于教育体制改革的决定[EB/OL].[2016-03-7].http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/moe_177/tnull_2482.html.

[4][8]中共中央国务院.中国教育改革和发展纲要[EB/OL].[2016-03-7].http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/moe_177/tnull_2484.html.

[5]朱永坤.教育政策伦理研究：教育公平问题解决的理论途径[J].教育理论与实践，2008（3）：15-18.

[6]刘世清.教育政策伦理：一个新的研究领域[J].湖南师大学报，2009（6）：13-16.

[9]教育部.2001年普通高等学校基本情况[EB/OL].[2016-03-10].http：//www.moe.edu.cn/s78/A03/moe_560/moe_567/moe_585/201002/t20100226_7956.html.

[10][11]中共中央国务院.国务院关于加快发展现代职业教育的决定[EB/OL].[2016-03-10].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201406/t20140622_170691.html.

[12]孙绵涛.教育政策学[M].北京：中国人民大学出版社，2010：43.