权力视角下义务教育均衡发展实施的滞后分析*

●王智超



权力视角下义务教育均衡发展实施的滞后分析*

●王智超

摘要：义务教育均衡发展是新时期我国义务教育发展的重要任务，是促进教育公平与提升教育质量的现实要求。理念上与体制上的制约和束缚成为义务教育均衡发展政策实施的现实困境。社会转型时期民众对于教育需求的增强推动了教育改革的不断前进，也为我们思考破解义务教育均衡发展政策实施困境提供了新的契机，突破现实困境既需要在改革的过程中渐进前行，又必须坚定信念破除固有观念与既得利益集团的阻碍，既是大势所趋也是民心所向。

关键词：义务教育均衡发展；教育政策执行；教育体制；教育改革

王智超/东北师范大学教育学部副教授、教育学博士。研究方向为教育政策、教育管理

权力与教育政策无法分离，因为“权力的运行”铸就了政策过程的结果（Lindblom,1968）。权力的形式与资源决定了政策执行的状况。折射到教育政策执行层面，就表现为教育政策的一种阻滞。义务教育普及工作完成后，促进义务教育均衡发展成为新时期义务教育的重要任务。[1]近些年来，国家一直在不断深化教育领域的综合改革，统筹推进城乡义务教育资源的均衡配置，党的十八届三中全会进一步为义务教育均衡发展提出了明确方向。义务教育均衡发展已经成为时代之需，与处于改革时代的其他各项民生政策一起成为国家发展新征程上不可或缺的重要一环。从权力视角分析义务教育均衡发展政策的执行状况或许可以得出一些不同的结论。

学者卢克斯和加凡特对于不同学者关于权力的研究进行了综合，提出了关于权力的三维模型，福勒又对这一模型进行了进一步的阐述，使这一模型更接地气。

卢克斯和加凡特对于权力三维模型的描述涵盖了多数学者对于权力的阐述，也使我们对于权力的认识更为清晰，他们将权力类型分为三种同时存在的维度：外显的明确使用的权力、依托无形力量形成的权力和自觉形成的权力。这三种权力在不同的领导风格和领导环境下各自或交叉产生，以使管理行为达到目的。与之相适应，权力主体在行使权力过程中，又必须依赖一些权力资源。

维度1：明确使用权力　维度2：依托无形力量　　维度3：形成自觉机制　　机制　　机制习俗强制力　规范经济支配　组织机构　沟通权威　程序　深化劝告　游戏规则　象征社会习惯传统

物质资源　社会资源　知识资源控制职业生涯和工作条件能源货币（现金或支票）庇护时间机会：运用货币、媒体、法律、制度的机会控制选票势力：同盟者或追随者的数量权力地位组织个人影响声望社会地位控制信息信息智慧技能理解制度运作机制的程度口头表达能力

这些资源与权力维度交织在一起，影响着政策的执行状况。

一

我国义务教育的发展历程，基本上可以划分为普及化、标准化和均衡化三个阶段。从1986年《中华人民共和国义务教育法》出台，到2006年《中华人民共和国义务教育法》修订，我国基本完成了义务教育的普及化和标准化发展，开始进入均衡化发展阶段。由于义务教育均衡发展对于教育公平理念的彰显具有重要意义，因此国家相关部门多次发布文件，不断明确和完善促进义务教育均衡发展的相关政策，这些政策的出台为均衡发展奠定了基础，明确了义务教育均衡发展政策的基本要求、价值内涵和脉络走向。

2005年，教育部印发《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》（教基[2005]9号），首次在国家文件中提出要推进义务教育均衡发展。2006年，新修订的《中华人民共和国义务教育法》以法律形式明确了促进义务教育均衡发展的政府责任，义务教育迅速由理念层面上升到政策层面，又由政策层面上升到法制层面，[2]义务教育均衡发展在全国得到了全面推进。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》对未来十年我国教育发展指明了方向，同年，教育部印发《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》（以下简称《意见》，教基一[2010]1号），提出“力争在2012年实现区域内义务教育初步均衡，到2020年实现区域内义务教育基本均衡”的目标，并提出要以提高教育质量、促进内涵发展为重点，推进义务教育均衡发展。在此基础上，全国义务教育均衡发展进入实质阶段。2012年，教育部陆续与各省（自治区、直辖市）签订了义务教育均衡发展备忘录，通过签署备忘录的形式，由省部共同推进义务教育均衡发展。此后，国务院发布《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》（国发[2012]48号），进一步明确了推进义务教育均衡发展的目标与要求。2013年，十八届三中全会指出，要“构建利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面的有效机制，逐步缩小区域、城乡、校际差距。统筹城乡义务教育资源均衡配置。”持续推动了义务教育均衡发展的进程。从政策发展的脉络看，国家在促进义务教育均衡发展问题上采取了较为务实、渐进的方式，明确了均衡发展的推进是一个过程的理念，摒弃了原有的一步到位的政策执行理念，由简入难，由局部到整体，由校际均衡到城乡均衡和区域均衡，从办好每一所学校出发，为促进义务教育均衡发展奠定了较为坚实的基础，指出了合理化的道路。

这一系列政策体现出的政策理念是新形势下我国教育改革的整体趋势，即教育发展的以人为本、权力转移及注重公平。而这些理念所指引下的政策内容更注重结合我国义务教育发展的现实情况扎实稳妥地推进均衡发展，具有较为鲜明的时代特性。但同时，这些政策的出台也从侧面反映了推进义务教育均衡发展面临较大的困难，这些困难的存在成为我国义务教育均衡发展的阻碍。

二

义务教育均衡发展政策适应了当前我国教育发展的大方向，从根本上正视了改革开放初期特殊条件下教育分层次、分区域、分重点发展政策所造成的教育发展失衡状况，并试图扭转这一状况。但从义务教育均衡发展政策执行的情况看，政策执行仍存在一些问题。

尝试按照卢克斯和加凡特提出的权力三维模型对义务教育均衡发展政策进行分析，我们可以窥见义务教育均衡发展政策执行过程中可能存在的几方面问题。

主要表现为政策执行过程中的价值异化和执行偏差。在义务教育均衡发展已成大势的时候，为何政策执行仍然困难值得我们深刻反思。

（一）义务教育均衡发展政策执行过程中的价值异化

政策的根本出发点有两个，一是保证教育公平，二是注重教育质量。这一理念体现了政策注重质量与公平协同发展的基本价值取向，这就要求政策执行主体在政策执行时必须坚持这一理念，这一理念的贯彻过程事实上是权力机制得以实现的过程。如果这一过程中相应的权力资源并不充足，则政策执行必然受阻。

从现实看，虽然义务教育均衡发展的理念已广为接受，但在政策实施过程中依然存在对政策价值异化的情况。“异化”是一个哲学上的概念，在马克思的异化学说中，“异化”概念的内涵是以劳动概念而建构起来的关于人自身的劳动过程、劳动产品以及构建出的社会关系与人自身相对立，并成为控制人、支配人和奴役人的外在力量，成为与人自身相对立的存在。[3]根据这一概念，可以将义务教育均衡发展政策执行过程中的价值异化理解为，在义务教育均衡发展政策的执行主体对政策理解与执行的过程中，由于某些因素导致政策执行过程、政策执行结果与政策自身的目标指向出现了偏离或对立。具体来说，在对义务教育均衡发展政策的理解过程中，某些地方政府从理念上（有意或无意）混淆了义务教育均衡发展政策的结果与过程、执行主体与制定主体、利益相关者之间的关系，对于义务教育均衡发展政策实施过程中应当遵循的质量要求与公平原则之间的关系缺少正确把握，出现了政策价值理念上的偏差。在现实中表现为重公平轻质量、重结果轻过程等现象。这种理念上的偏差虽然使义务教育均衡政策发展看似落实，但实质上，义务教育并没有得到本质上的均衡，反而使义务教育在发展过程中出现了另一种不均衡——质量与发展之间的不均衡。

一方面，部分政策执行主体错误理解了义务教育均衡发展政策所蕴含的教育公平的基本内涵，将义务教育均衡发展政策片面理解为义务教育平等发展或均等发展。在一些地方出现了资源配给上的偏差，行政命令式地“削峰填谷”或“造峰抬谷”，以停止对已有优势教育资源的支持来换取义务教育发展的同步。这些做法违背了政策的初衷，也违背了教育规律，非但不能从整体上实现提升义务教育的质量、促进义务教育公平的目标，反而严重损害了义务教育优质资源辐射带动作用的发挥。另一方面，部分政策执行主体错误理解了义务教育均衡发展政策目标的基本要求，将政策目标单纯理解为追求义务教育的结果公平，以静态的“点”的结果替代了动态的“线”的过程，使义务教育均衡发展由促进义务教育整体质量提升的系统工程变成了彰显政策执行主体成绩的政绩工程，颠倒了政策目标的本体要求，进而形成了用“教学”取代“教育”的错误思想，使教育的本质内涵丧失。

必须明确的是，均衡发展是事物发展过程中的动态持续过程。它既是一种理想追求，更是一种现实需要，是一个分阶段的持续演进过程。而在均衡发展的过程中，“均”是手段而“衡”是目的，对于均衡发展不能简单地理解为教育资源的平等分配和教育政策的同等对待。恰恰相反，在不均衡的前提下，均衡发展更应当注重发展过程中对于弱势的补偿和倾斜，努力达到教育发展内部质的均衡。这也要求均衡发展必须是注重质量提升的内在发展，而非表面平等的均等发展。义务教育均衡发展的核心在于质的提升而非量的增长，其主要任务是通过政策导向，合理分配教育资源，办好每一所学校，教育好每一名孩子。[4]

目前，在政策落实过程中，部分地区虽已实现了区域内资源配置的相对均衡，但对于多数学校来说（特别是农村学校），表面的物质均衡仅仅是均衡发展的序曲，大量的优秀师资缺口正成为新的不均衡的根源。

（二）义务教育均衡发展政策执行过程中的执行偏差

义务教育均衡发展是一项系统工程，涉及到政府工作和公共服务的各个方面，义务教育均衡发展政策得以顺利实施的核心要务是有力的财政保障和科学的长期规划，而这些工作的实施需要政府各职能部门的通力协作才能实现。这就要求政策执行主体在执行过程中必须结合政策执行环境的实际情况做出合理的规划与设计，并需要政策执行主体在执行过程中明确相应的权力与责任、权利与义务、权利与权力的关系。义务教育均衡发展政策虽然已经出台，并成为国家教育发展的重要目标之一，中央政府也通过实际行动来支持这一政策在各省（区、市）的实行，但在现实中，政策执行主体在执行政策的过程中仍存在一些偏差，偏差的存在使得政策执行出现行动上的滞后和结果上的偏离，降低了义务教育均衡发展政策的绩效。

一方面，部分政策执行主体政策执行方案不完善。合理的规划与设计是政策执行方案的一部分，是政策顺利实施的重要保证。但部分政策执行主体在义务教育均衡发展政策实施过程中由于自身主体原因影响，没能对政策进行全面、正确的解读，片面理解了政策内涵，因此在政策执行方案制定时会出现规划与设计不完善的情况。主要表现为政策执行方案不符合政策执行环境实际，违背政策执行的客观规律，在促进义务教育均衡发展过程中出现“城乡双重标准”或“唯城市化倾向”倾向。这些做法违背了政策本身的公平内涵，是在保证公平、维持均衡过程中制造新的不公平。另一方面，部分政策执行各利益相关者间缺少清晰的权力界限。由于部分政策执行主体在政策执行过程中未能明确各利益相关者的权力与责任、权利与义务的关系，混淆了不同主体各自不同的职责，使得在政策执行过程中出现权力界限不清，责任主体混乱的情况。义务教育均衡发展政策是一个需要各部门系统协调的政策，涉及到政府、社会、学校和学生等各方政策利益相关者，一旦权力界限不清、责任主体混乱，就会导致权利义务过度或缺失的情况，使政策在推行过程中侵犯部分利益相关者的权利。具体表现为学校自主办学权的缺失、政府履行义务的不足和农民工子女受教育权难以实现等情况。

这些问题的存在违背了义务教育均衡发展政策的价值诉求，降低了义务教育均衡发展政策的政策绩效，偏离了义务教育均衡发展的政策目标，损害了义务教育均衡发展政策利益群体的利益，必须正视并加以解决。

三

义务教育均衡发展政策执行过程中问题的存在并不以人的主观意志为转移，无论是政策执行主体还是政策执行环境都在很大程度上对这些问题的存在产生了影响。

（一）教育政策执行过程中“双主体”间博弈的阻碍

在我国，教育政策制定主体一般是国家、中央等上位主体，而教育政策执行主体一般是地方各级政府、教育行政部门，是下位主体，这种格局使教育政策执行是一种垂直的线性结构，由于“双主体”各自利益范围的不同，会导致博弈的发生，这种博弈会阻碍政策目标的有效实现，产生政策价值的异化与政策执行的偏差。

一方面，“双主体”间的价值博弈会导致政策价值的异化。价值是主体行为的直接指导思想，体现了客观事物对于行为主体需要的意义，表明了客观事物与主体行为需要的关系。政策制定主体与执行主体在面临利益分割时，由于各自的立场不同而会产生对于客观事物需要的差异，这种差异就表现为价值取向的博弈。义务教育均衡发展是重新分配教育资源、重新划定利益格局的变革过程，政策制定主体作为更高层级的上位主体，其价值取向必定是以满足更广大群众利益为根本，在机会结构（Opportunity Structure）与程序正义（Procedural justice）的指引下打破原有的利益格局是符合其价值取向的。相对而言，政策执行主体作为较低层级的下位主体，其价值取向必然局限在其利益集团范围之内，对于政策执行可能带来的自身利益集团的利益损失必然产生抵触。另一方面，在博弈过程中，“双主体”间的利益博弈会导致政策执行的偏差。任何一项新政策的出台事实上都是打破原有利益分配格局，重新寻求利益平衡的过程，这一过程在义务教育均衡发展政策上主要表现为双方就推进义务教育均衡发展所应承担责任的纷争。这种纷争的出现是改革进程中，随着既得利益群体逐渐形成而出现的必然结果。当政策目标损害了既得利益群体的利益时，无论这种损害是否正义，都会引起既得利益群体的反弹。一旦既得利益群体与政策执行主体重合，则会发生政策执行的偏差，这种偏差的目的是为了保护既得利益群体的利益不受损害。社会学研究中，将这种社会发展过程中出现的这种情况描述为“转型陷阱”[5],生动描述了社会发展过程中既得利益集团对事物发展与利益重新分配的抵制。

（二）教育政策执行过程中体制的制约

相较于“双主体”间的博弈，体制制约则集中体现了政策执行过程中政策执行环境不良所产生的阻碍。从“以乡为主”到“以县为主”再到“省级统筹，以县为主”，我国义务教育管理体制和投资机制随着时代发展在不断变化，虽然在一定程度上实现了义务教育的普及，但也在客观上造成了义务教育发展的不均衡。同时，随着时代进步的加速，义务教育管理体制的变革日益趋缓，原有体制已经逐渐脱离了时代发展的新需要。体制转型缓慢是社会发展过程中集各种资源于一身的上层结构利益垄断与一无所有的下层结构利益诉求之间矛盾的集中反映，反映在义务教育发展过程中，就表现为优质教育资源的聚积。

义务教育均衡发展政策执行过程中的体制制约主要表现为现有义务管理体制对于义务教育投资主体的规定未能合理照顾政策执行主体的利益需求，中央政府与地方政府、省级政府与县级政府责任划分与权力范围不对称，造成权责失衡与权力责任界限模糊。义务教育发展的责任主体与投资主体密切相关，责任主体的层级决定了义务教育均衡发展的程度与可能。以县级政府作为义务教育的责任主体虽然较之以往有了较大程度的提升，并且中央和省级政府已经逐渐肩负起了各自的责任，中央加大了转移支付力度，将义务教育纳入了公共财政的保障范畴，但从整体看，县一级政府在责任划分过程中仍然负担过重。而由于“转型陷阱”的存在，社会自我调节机制功能的发挥受到限制，体制自身已经成为社会发展的阻碍，由此形成的政策执行环境已经使义务教育均衡发展政策的执行面临困境。这种困境的直接表现为区域间、城乡间义务教育发展的差距逐步扩大，教师流动与学生流动呈现集中态势，校际均衡的短期实现日益凸显了区域差异与城乡差异的存在，使教育机会出现新的不公平。

四

作为公共政策的一种，教育政策的执行不但要面临既得利益集团的压力和自身价值的权衡，更需要面临来自这个社会的隐形压力。很多积弊人所共知，但政策执行却依然面临较为艰难的困境，这是客观世界不以人的意志为转移的一种体现，也从客观上表现了社会既得利益群体在改革进程中的顽固阻力和固化的社会观念对改革所带来的破坏。从另一方面也说明，政策在设计上还存在一定的问题。因此，促进义务教育均衡发展主要应从以下几方面着手。

（一）完善政策措施，给地方政府更大的自主权

政策是一个需要通过实践检验的现实事物，无论我们在设计时如何完美，一旦不能通过实践检验，就说明政策自身仍有需要完善的地方，政策的修订需要政策制定者既有理论的勇气，更要有脚踏实地的精神，马克思主义一直强调实践是检验真理的唯一标准。在推进义务教育均衡发展的过程中，我们必须面对现实，既不能曲高和寡高高在上，也不能忽视相关利益群体的基本权利。一方面要继续探索适合促进义务教育均衡发展的新途径、新方法，从国家层面积极推动政策的有效执行；另一方面，也要充分考虑到各地方政策执行环境的差异，不能搞一刀切，应当赋予地方政府更大的自主权，鼓励地方政府结合本地实际，创造性地探索符合本地特色的促进义务教育均衡发展的政策实施方案。

（二）明确义务教育均衡理念，注重公平与质量并重

公平与质量是义务教育均衡发展的核心要义，是义务教育均衡发展的价值指向。教育政策制定主体与政策执行主体应在利益博弈的过程中坚持公平与质量并重的价值理念，在适度的范围内合理争取自身利益。这就要求政策执行主体站在更高的层次，以更广博的视野，从国家整体利益出发，深入体会与领悟义务教育均衡发展在我国国民经济发展进程中的重要意义，摒弃政绩观、功利观，务实地做好本职工作。

在正确理解义务教育均衡发展内涵的基础上，政策制定主体在政策决策时应当注意倾听多方面的意见与建议，在治理理念的指引下，变革公共服务思想，遵循平等、多维、均衡的思路，照顾多元主体的现实利益。并在此基础上，完善政策内容，明确政策目标，减少政策执行阻力。与此同时，政策执行主体应切实承担起自身责任，在自身权力范围内正确理解政策理念，采取多种措施将政策落到实处，以达到自身利益与国家利益的双赢。

（三）打破义务教育体制束缚，适度提升义务教育责任主体的层级

相较于正确理解政策内涵来说，突破义务教育均衡发展的体制束缚，将在更大程度上消解义务教育均衡发展政策的执行困境，而这种体制的突破核心在于提升义务教育责任主体的层级。突破义务教育均衡发展的体制束缚就要突破既有利益群体的阻碍，而突破这种阻碍既需要勇气更需要智慧，需要结合我国政治经济体制改革的实际逐步推进。

在义务教育均衡发展问题上，我国正是采取了这种逐步推进的方式，制订了相应的时间表，并与各地方政府签订了相应的“军令状”，进一步明确了义务教育均衡发展过程中各主体的责任。但需要指出的是，政策执行主体也必须考虑到政策执行的实际情况，结合政策推进过程中出现的问题，对政策本身适时进行调整，以保证政策的顺利推进。与此同时，国家必须长远着眼，从全局的角度突破阻力加大体制改革力度，注意“集权”与“分权”的辩证统一，进一步提升义务教育均衡发展责任主体层级，扭转义务教育均衡发展过程中的“城市化”倾向，制定义务教育办学条件与质量要求的国家标准，确保义务教育均衡发展的全面实现。

义务教育均衡发展涉及到千家万户，必须予以重视，这是关乎社会公平标准的基本问题，如果在这一过程中不秉承基本的行政伦理，就会失去民心，导致政府公信力的降低。突破困境既需要在改革的过程中渐进前行，又必须坚定信念破除固有观念与既得利益集团的阻碍，这不单是政策制定者需要思考的问题，更是考验政策执行者执行能力与执行智慧的事。

参考文献：

[1]张志勇．教育均衡：是“削峰填谷”还是“造峰抬谷”[N]．人民日报，2011-04-11（17）．

[2]杨银付，韩民，王蕊，安雪慧．以教师资源的均衡配置促进义务教育均衡发展——城乡义务教育教师资源均衡配置的政策与制度创新[J]．中小学管理，2008，（2）.

[3]中央编译局．1844年经济学哲学手稿[M]．北京：人民出版社，2000.52．

[4]王智超．义务教育均衡发展与质量保障的现实思考[J]．东北师大学报（哲学社会科学版），2011，（2）.

[5]孙立平．转型陷阱：中国面临的制约[J]．理论学习，2012，（3）.

（责任编辑：曾庆伟）

*【基金项目】本文系吉林省教育科学“十二五”规划2013年度重点资助项目（课题号：ZZ1304）的研究成果之一。