行政事业单位内部控制与企业内部控制的差异分析及改善

包翠华　李敏鑫



行政事业单位内部控制与企业内部控制的差异分析及改善

包翠华李敏鑫

摘要：近几年，我国经济发展进入了冷静期，为实现经济的再加速，迎接以“科技创新”为主导的产业革命的到来，我国提出了要建立更具效率的行政事业单位。要实现政府高效，搭建完善的行政事业单位内部控制体系就显得尤为重要，但行政事业单位内控建设应重视其与企业内部控制的不同之处。本文主要通过对行政事业单位内部控制与企业内部控制的差异分析，找到改善行政事业单位内部控制的方法，为行政事业单位内部控制体系建设提供参考。

关键词：行政事业单位；内控差异；控制体系

一、行政事业单位概述

（一）行政事业单位含义

在我国，行政事业单位主要包括了行政性单位和公共事业单位，行政性单位主要是指政府成立的主要对公共社会提供管理服务，维护社会稳定、统筹经济建设、履行国家行政职能的组织机构。公共事业单位主要是指国家为提供教育、医疗、科技、公共设施建设等方面的社会公共事业服务社会服务而由国家机关利用国有资产设立的服务型组织。行政事业单位运行的好坏直接影响着国家政策的执行，社会公益事业的运行，政府的公信力和社会的稳定。因此，为保证行政事业单位的有序运行，有效预防贪腐事件的发生，应从行政事业单位内部和外部建立完善的控制机制。

（二）行政事业单位特点

其一，非盈利性。我国行政事业单位的设立主要是提供社会管理、公共事业等方面的服务，其资金主要来源于财政拨款，而不同与企业资金主要来源于生产经营，其利用资金从事业务的目的也不是为了挣取利润，而是为社会民众提供公共服务，具有非盈利性。

其二，资金取得及使用的无偿性。行政事业单位的资金取得不需要付出成本，是按预算从财政取得拨款，资金的使用也不用考虑成本效益，只要完成预算计划即可。资金取得及使用的无常性，往往使行政单位更加关注资金的获取而不重视对资金的节约。

其三，资金预算缺乏弹性。行政事业单位预算受很多制度的控制，预算要经过国家立法机构审核同意才能执行，预算执行过程也受到《预算法》、《会计法》、《招标投标法》等法律规范的约束，预算一经批准在行政事业单位内部就具有法定效率，是考核单位业绩的主要指标，预算修改在行政事业单位一般难以实现，因此，单位对于预算完成往往看得很重，极易造成资金的浪费，而企业预算可以根据实际经营情况的变化做出及时调整，表现得更加灵活。

二、行政事业单位内部控制与企业内部控制的差异分析

（一）内部控制目标不同

内部控制是为组织整体目标服务的，其目标应与组织整体目标相融合。企业内部控制的最终目标是实现企业经济效益最大化，而行政事业单位由于其资金来源保障不是来自于产品利润，其内部控制目的是如何利用公众资源，实现社会效益最大化。行政事业单位承担着国计民生之大责，因此，行政事业单位内部控制建设应更加注重防范公众资源的浪费，重视资源投放后的社会整体效益提升，提高服务的质量和效率，有效预防和遏制贪腐。

（二）内部控制理念不同

企业由于其盈利性要求，对于资金的控制讲究投入产出比，即重视成本效益，而行政事业单位由于其生存主要倚仗财政拨款，各项目的执行经费是通过申报预算获得，在资金的取得和使用方面都没有面临与企业类似的风险和成本。其可能导致行政事业单位只重视预算项目的执行而忽视资金使用效率，在对其权力缺乏有效约束的情况下，容易产生贪腐问题，导致权力滥用。因此，行政事业单位内部控制建设，应注重评价社会经济效益，注重项目的事前、事中及事后控制，保证公共资源的使用效率，避免资源的侵占和浪费。

（三）对内部控制要素重视程度不同

企业内部控制框架认为内部控制建设应包括控制环境、风险评估、控制流程、信息与沟通、内部监督五个方面的要素。在现行的体制下，一方面，行政事业单位的组织架构、岗位人员设定、人员招聘、权责划分都是由国家统一规定和设计，其对内部控制环境的建立可能缺乏主动性和积极性，单位负责人对建立单位内控体系的意识相对薄弱；另一方面，行政事业单位强调信息的上下传达的逐级性，往往造成信息从上向下传达方便，从下往上传达比较滞后，加上单位负责人习惯“一支笔”审批模式，可能会忽略对内部控制信息与沟通的便利性建设。

（四）人力资源管理方式不同

当前行政事业单位人员主要是单位报计划，由政府统一组织人才选聘，考试内容以行政职业能力测试为主，面试采用结构化面试，只是在少数特殊岗位加试专业，使得行政事业单位缺乏人才引进的自主性。受编制限制，行政事业单位往往存在一人多岗，不相容岗位未分离的现象，导致出现贪腐机会。同时，行政事业单位缺乏制度化的人才培养方案，人才的考核和晋升很大程度上由单位负责人决定，未建立制度化的人才考核和晋升指标体系。往往造成人员素质不能符合高质量内部控制的要求，导致制度执行不力。

（五）预算控制方式不同

事业单位预算编制的方法较为单一，单位依据业务需要在预算控制范围内编制本单位预算，多使用“零基预算”方式编制年度预算，预算要执行需要上级部门和财政部门审批。预算的执行过程受《预算法》、《招标投标法》、《会计法》等有关法律的限制，执行注重预算资金使用的合法性、合规性，而忽视预算本身的调节机制，及时因国家政策变化的预算调整，也需逐级上报审批通过。预算考核方向也主要是预算资金的使用规范性，是否转款专用。对预算资金使用过程的预算资金效率控制的忽视，可能会导致预算资金的浪费。

三、如何完善行政事业单位内部控制体系

（一）强调社会效益和腐败防治

由于行政事业单位的最终目标与企业设立目标的不同，行政事业单位内部控制体系建设应着重强调目标差异，行政事业单位内部控制从提高服务效率和有效防治贪腐入手。首先，建立内部审计机构，机构的设置层级应高于行政单位层级，注重其独立性的建设，对项目资金的使用过程进行常态化的监督；其次，建立完善的资金使用和管理流程，重大事项决定流程，将费用的审批，项目的投入，按其性质或金额进行分层级把控，对重大事项要群策群力，重视项目效果，必要时聘请专家加入，同时用制度规范项目及审批，弱化人为因素；最后强化外部监督作用，除财政部、纪检部门、审计部门外，可考虑引入民间监管机构，同时公开公共经费的支出，让民众也参与到外部监督中来，对行政事业单位进行有力的约束。

（二）重视资源投放效率

行政事业单位资金来源于政府拨款，使用不追求成本效益，容易造成公共资金的浪费和侵占。为了有效履行好公共资源的受托责任，行政事业单位内部控制设计应重视资源投放的效率。首先，应重视项目评审，对项目的可行性及资金预算进行严格把关；其次，严控费用支出，加强会计人员培训，不相容岗位要严格分离，同时对费用的支出的合理性进行评价和判断，杜绝资金的浪费；最后，加强内外审计，强化岗位自我评价，避免资金使用的违规，内外监管机构应对项目资金使用的有效性提出意见。

（三）提高对控制环境和信息沟通的重视程度

行政事业单位由于其制度的一贯性，容易造成对内部控制环境和信息与沟通的忽视。要完善内部控制体系，发挥内控的效用。首先，必须先从单位工作人员的理念上开始革新，重视对其内部控制理念的灌输，让每一个人都树立内控意识，强调内控建设单位负责人最终责任制，将内控体系建设纳入其考核范围，从思想上扫清内控建设阻碍；其次，以制度明确权责，细化执行制度，改变“一支笔”的管理机制，以制度约束行为，以制度引导行为；最后，应重视信息沟通渠道建设，加快计算机网络信息平台的搭建，改变以往纸质工作机制，同时加强内外互联，将制度流程化，将流程信息系统化，避免信息不对称，打破官僚主义，提高信息沟通效率。

（四）完善行政事业单位用人机制

行政事业单位由于缺乏对人才招聘的自主性，容易造成一人多岗，人员素质与岗位不匹配的现象。要推动行政事业单位内部控制建设，人才是关键。首先，应放宽招聘权限，广泛采用国家招聘与核心岗位事业单位自主招聘相结合的方式，行政事业单位要重新梳理流程岗位，对于事业单位核心岗位人员招聘应给予行政事业单位更大的自主性，但要重视其招聘监督，在选拔中应重视偏向业务能力，在面试中也应重视知识体系考核。其次，在人员培养方面，应建立人员培养机制，制定详细人员培养计划，让工作人员进入单位后能树立工作目标，强化人员对组织认同感，同时，注重人员的后续教育以适应社会发展对岗位提出的新要求。最后，在人员的考核和晋升方面同样应设立详细的可行制度，弱化单位负责人的话语权，考核晋升过程要做到公开、公平、公正。

（五）增加预算的灵活性

行政事业单位由于资金的筹集缺乏自主性，所以预算方式比较单一，且修改不易。易造成预算与实际脱节，导致资金浪费。因此，要完善行政事业单位内部控制体系建设，首先，应对预算的制定过程进行多样化的尝试，采取不同预算方式以适应不同项目的需求，在预算制定时注意预算制定的科学性；其次，在预算执行过程中，改变以往只注重预算资金合规性上，监督小组应注重预算与实际项目匹配性，定期反馈，对与实际不符的预算建立有效渠道予以快速修正，提高预算执行过程的弹性；最后，在预算执行结果的评价中，应重视预算资金使用效率评价，建立科学考核机制和奖惩制度。

参考文献：

［1］陈菡，陈爱华.行政事业单位与企业内部控制规范：差异分析——基于COSO内部控制整合框架视角.生产力研究，2013（10）.

［2］田祥宇，王鹏，唐大鹏.我国行政事业单位内部控制制度特征研究［J］.会计研究，2013（9）.

［3］唐大鹏，吉津海，支博.行政事业单位内部控制评价：模式选择与指标构建.会计研究，2015（1）.

（作者单位：上饶师范学院）

基金项目：

上饶师范学院科研基金资助项目“我国行政事业单位内部控制建设探析”。