生态文明视野下的公共信托理论初探

王灵波，詹秋国

(1.江西师范大学， 江西 南昌 330022；2.江西司达律师事务所，江西 南昌 330022)

生态文明视野下的公共信托理论初探

王灵波1，詹秋国2

(1.江西师范大学， 江西 南昌 330022；2.江西司达律师事务所，江西 南昌 330022)

摘要：公共信托理论是保护公民环境权的先驱。传统上，我国是以“建设经济”作为经济发展的指导思想，这种思想指导下，我国自然资源和环境遭到严重的破坏。“生态经济”是财产的生态观点，也是我国经济发展的生态观点，与生态文明视野下的公共信托理论之精神有着内在契合。我国有必要移植或借鉴美国公共信托理论的精神，作为自然资源和环境保护的一种新的路径。

关键词：生态文明；公共信托理论；自然资源；环境保护

一、公共信托理论：环境权的新宪章

公共信托理论是保护公民环境权的先驱。公共信托理论为环境权奠定了基础，保护特定资源供于公共使用，并以环境权的名义保护这些资源。约瑟夫·萨克斯教授在论证公共信托理论的合理性时，认为在环境上某些公共利益本质上非常重要，这些大自然慷慨的礼物不应限制公众使用，但私人对这些资源的某些使用是不合适的。〔1〕萨克斯教授对公共信托理论合理性论证的观点，也可以同样适用于环境权。纯净的水源、清洁的空气以及功能性的生态系统，都属于人类享有的环境权，因为没有这些重要的环境要素，人类就不可能生存。这些大自然的馈赠不可脱离任何人而转让、出售。萨克斯教授将“使用自己的财产不应损及他人的财产”这一古老的法律格言，作为环境权的思想渊源，并认为这一格言说明环境权的两项原则：“其一，一项合法活动会对他人的权利带来溢出效应，这种权利要求对这项活动的范围和性质进行限制。其二，衡量某人权利受到限制之程度的标准，是其邻居对自身财产进行合理收益使用的能力。”〔2〕环境污染之所以越来越严重，并推动公众对环境保护的热情，关键在于人们从未将环境资源作为有价值的财产，从而导致哈丁式的公地悲剧。如果将“这些资源视为公民在法律上享有的权利”，那么就使得环境权成为一种可予以强制执行的权利。

大卫·塔卡克斯将环境权界定为一种基本的人权，源于并高于公共信托的权利。“一旦我们将某事界定为基本权利或不可侵犯的权利，那么在各种权利的平衡中，那些被我们界定为基本权利或不可侵犯的权利，就具有当然的优先性。”〔3〕大卫·塔卡克斯认为将环境权界定为人权或基本权利或不可侵犯的权利，并不是将公共信托理论这一旧酒倒入新瓶之中，环境权与公共信托的权利存在着一定程度上的区别。公共信托理论下的“权利”一定程度上是可以被转让的，甚至在面对宪法权利时，公共信托理论的“权利”有时可能会丢失。环境权为每个个人以及政府创设了更加重的责任。每个人以及政府不仅不能篡夺作为环境权客体的资源，而且还要积极地保护这些资源。这意味着立法机关和行政机关承担着更大的动力来保护和促进这些环境权，当这些环境权被违反时，就需要更加严格的司法审查。环境权极大地拓展了原告以及被告的主体范围。公共信托理论的触角仅及于州或联邦范围，但是环境权的触角可以延伸至国际范围。因此，大卫·塔卡克斯认为权利越是根本性的，这些权利越是不可克减，越是需要政府承担责任来保护这些权利，违反这些根本性的权利，越是要承担更加严厉的责任，而环境权就是这类根本性的基本权利。

不管是公共信托理论使得环境权成为一种可予以强制执行权利的观点，还是环境权源于并高于公共信托理论的观点，都不可否认的是，根据公共信托理论，特定资源应当由公众保有而不能转让给私人使用。这种思想已经隐藏了大约1500年，并已经渗入到普通法以及大陆法的传统之中。自从19世纪以来，美国已经积累了大量的有关公共信托的诉讼先例。因此，私人财产所有者不可能霸占公共信托的环境资源。

二、公共信托理论：我国发展生态经济的理性选择

萨克斯教授认为对财产权利的认识存在两种截然不同的观点：其一被称为“变革经济”中的财产权利；其二被称为“自然经济”中的财产权利。〔4〕自从实行改革开放以来，我国一直致力于经济建设，这种经济发展的思路，契合萨克斯教授“变革经济”的思想，这种经济也可以称为“建设经济”或者“开发经济”。在这种经济思想和经济原则指导下，我国各地开始大兴土木，甚至出现重复建设的情况，如果城市内有土地没有被开发的话，会被认为这是对土地的极大浪费。由此，我国城市建设、农村开发、经济发展都取得了非常重要的成果。然而，经济发展的同时，却为地区带来极为恶劣的环境问题。水土流失、工业污染、噪音污染、生态多样性锐减、雾霾等等恶劣的环境问题接踵而来。因此，我们必须转变经济发展观念，建立生态文明、发展生态经济，走一条可持续发展的道路。这种经济发展思路，无疑是契合萨克斯教授的“自然经济”思想的。萨克斯教授的“自然经济”的观点，衍生到我国经济发展的话，我们认为称之为“生态经济”更为贴近我国经济发展的目标。因为，公共信托理论与“自然经济”或称为“生态经济”的思想，有着天然的一致性，我国要走一条生态经济发展之路，应该理性地选择借鉴、甚至移植美国自然资源公共信托理论。

(一)建设经济：我国经济发展的传统思路

“建设经济”是财产的传统观点，也是我国经济发展的传统思路。它将用于经济发展的所有财产，视为一个离散的实体，通过加工，财产可以成为私有，并转为工艺品。一块铁可以加工成铁砧，一棵树可以加工成木材，一片森林可以改造成农场。自从改革开放实行“建设经济”的总体思想以来，我们一直认为如果土地、森林、滩涂、矿产等资源被闲置的话，那么一定是由人的惰性造成的，这种对资源的闲置，是对资源的极大浪费。凡有土地之处，就可能存在资源(譬如木材或煤矿)，但这些资源是处于消极被动状态，它正等着“满怀建设热情的”人们开发利用。只要资源被利用着，我们就认为这些资源是在促进经济发展。开发利用资源，大兴土木，是改革开放以来我国经济发展的主要任务。

(二)生态经济：我国经济发展的生态观点

“生态经济”是财产的生态观点，也是我国经济发展的生态观点，它与“建设经济”的观点有着根本性的不同。“生态经济”认为土地等资源并非任人“宰割”的消极实体，世界并非由几大块彼此完全独立的土地所组成，相反，从生态的角度来看，土地是由其功能组成的完整系统，而非人为划分界限。土地已经积极地发挥作用，保持土地的原状可以为人类提供更为重要的服务。譬如，森林调节着全球气候，湿地维持着海洋渔业，草原保护着草地上的土壤。改变森林、湿地、草原的原状，会减少它们的生态功能。

“建设经济”从技术的角度将土地视为人类劳动的产品。现代社会的大部分时间，对土地进行技术上的使用，已经逐渐终结了自然的存在。土地被围上围栏，将野生动物排除在外，这样土地就可以用于圈养家禽、发展农业，并成为人类的定居点。我们少数民族地区实行几千年的生态农耕经济，已系统地被农业商业经济所取代。在这种经济的转型过程中，财产制度起着一个核心作用。“生态经济”和“建设经济”之间的紧张关系实际上是两种生存方式的斗争。我们实行的财产制度赋予业主将其土地进行生产性使用的权利。因此，“建设经济”是建立在根除“生态经济”的基础上。

即使当人们承认开发自然资源的代价，导致了现在不断汹涌的自然资源保护运动，实际上这对财产法的戒律并无影响。自然资源保护运动逐渐扩大到关切美学和生态上。早期自然资源保护运动的主要目标是保护偏远地区的自然状态，留着公共公园、森林及野生动物的栖息之用，而其他地方则依旧继续实行“建设经济”。

控制工业污染的热切期望，也并未将“生态经济”推动到法律议程中。传统的污染防治法未质疑传统的财产制度。这些法律规定河流与其毗邻土地属于相互独立的实体，而财产法最重要的目的就是保持它们的分离。河流与毗邻土地之间相互授予彼此的效益，将会被土地使用权人所终结，因为在界定法律权利的过程中，一般会忽视相邻财产的生态贡献。譬如，如果河岸高地是河流生物的栖息地，当这些土地被私人使用时，土地使用权人就可以完全自由地摧毁这些栖息地，土地使用权人的这种行为会严重危及河流及其河流生物。财产之间的这种内在联系并不为人所知，相反，直到最近社会还认为终止自然制度，来支持由人为努力创设的制度，是一个更好的改变。而且，当发生重大的生态损失时，人们相信这种损失可以通过技术手段补偿。因此，河流上游土地在未经开发的自然状态时可以吸收洪水，一旦土地使用权人开发上游土地，就会对下游土地造成洪灾的负面影响，于是人们又试图从技术上修建防洪大坝减少负面影响。大坝建好后，又会产生溪流流量损失，政府又试图通过建设鱼苗场的技术手段弥补损失。

(三)“建设经济”和“生态经济”的区别

尽管在理论上很容易分辨这两种经济观点的区别，但是在历史经验上或法律制度上，两者之间并不存在绝对固定的界限。当然有些生态功能已经被我国法律承认和保护。但是，很多情况不能明确地归类为前述提到的“建设经济”还是“生态经济”。此外，一项限制措施可能具有两个截然不同的功能。譬如，冲积平原上开发建设的限制，可以看作是“生态经济”为保护区提供栖息地的要求，也可以看作是保护人身安全的要求。

以“生态经济”的视角看待土地，则减少了财产界限划分的意义。因此，湿地成为河流的附属物，服务于作为自然资源的河流；海滩沙丘的土地成为沿海生态系统的“额区”，远远超过海滩本身的范围；森林就是鸟类和野生动物的栖息地，而不简单是含有商品木材的相互分离的大块土地。根据这种观点，通过简单地内在化土地开发对其他财产的影响，土地使用权人再无法证明土地开发的正当性。相反，土地使用者在其土地上从事任何活动的欲求都有可能产生问题，因为任何开发都会影响到脆弱的生态系统。在“生态经济”中，所有土地上之权利人，一开始就必然承担的是保管者的角色，而且保管的客体范围一般超过其合法拥有的范围。土地仅属于其所有者的财产，由其所有者任意开发使用，这种观点，是不可接受的。

与“建设经济”的传统观点相比，“生态经济”这一新兴的生态观点不仅在土地开发上有着不同的观点，而且对土地所有权本身也有不同的看法。这些差异总结如表所示：

“建设经济”与“生态经济”的差异

(四)我国“生态经济”与公共信托理论之间的契合

萨克斯教授认为，公共信托理论的思想建立在三个相关的原则基础之上：其一，某些利益——譬如空气与海——对全体国民具有如此重大的意义，以至于将这些利益作为私人所有权的客体是很不明智的，最为典型的例子即为美国水法的一般规则，私人不能像拥有手表或鞋子的所有权一样拥有水的财产权，他只能拥有使用权——这种使用权融合了他人的需要；其二，这些利益蒙受自然如此巨大的恩惠，以至于这些利益应该提供给全体国民平等自由使用，这成为社会是一个公民社会而非农奴社会的标志；其三，政府的主要目的是增进一般公众的利益，而不是按照从广泛的公共用途到有限的私人收益用途重新分配公共物品。〔5〕正如在密尔沃基市诉州府案，威斯康辛州法院对公共信托理论的总结：寄托在州的信托并不是一个消极信托，它是政治的、积极的和行政的。立法机关代表州行使立法能力，完全享有控制和管理的权力。淹没土地在衡平法上的所有权归属于公众，而法律上的所有权归属于州，法律上的所有权仅受信托限制。信托既是积极的又是行政的，它要求法律制定主体在有必要时行为，不仅是保护信托，而且还要促进信托。正如在此之前展示的一样，立法机构面临的情况不是一个理论问题而是事实问题。这种情况需要积极行动，立法机构聪明地排除它的职责。

公共信托理论的核心精神就是保护大自然所馈赠的重要公共信托资源，能够供于公共使用。政府的目的就在于践行公共信托理论的这一核心精神。因此，维护这些重要的信托资源能够保持自然状态，就是践行公共信托理论核心精神的关键。“湖应作为一个湖使用”或“作为湖的特点来使用”来使用，或维持公共信托资源的自然状态，成为司法审查的基本标准，而这恰与我国发展生态经济的核心精神相契合。相应地，公共信托理论要求公共信托资源应当维护其自然未开发状态，以保证公众对这些资源的平等免费使用。因此，公共信托理论一定程度上可以说是我国发展“生态经济”的精神体现。我国走可持续发展的道路中，应当借鉴或移植与“生态经济”相契合的公共信托制度。

三、公共信托理论：我国自然资源和环境保护的新路径

“许多生态环境问题早已越出国界而成为全球性问题，例如酸雨、热带雨林锐减、全球变暖、物种保护、荒漠化、臭氧空洞，等等。我们已生活在同一个生态圈里，任何国家与个人都对生态环境享有权利并负有责任。”〔6〕因此，我国有必要将公共信托理论引为中用，作为自然资源和环境保护的一种新的路径。财产权的传统理念包括了政府强加给私产权人的限制和责任。环境主义及相关法律规则要求抑制私产权人的自由正是财产权传统理论在现代的适用。因此，面对日益加剧的环境污染和日益减少的自然资源这对孪生幽灵，为回应现代的需求，我们应当调用美国公共信托理论的概念。我国构建公共信托理论法律制度的挑战在于发展出既能满足社会需求，又能证明限制私产权人之权利是正当的环境学说。我们很多以现代环境法为基础的政策是非常功利的。它反映了人们逐渐意识到我们的星球是有限的，星球上的自然资源也是有限的，而星球不得不承受数以亿计的人类无限的使用。当然，“公共信托”这一措辞并没有包含一旦念咒语就产生特殊义务的任何魔力。我们只有认真研读美国有关公共信托的先例及经典文献，从中发现思想的种子，并结合自然资源环境保护的现状，才可以有效地推进自然资源和环境保护理论及实践的发展。

参考文献：

〔1〕 Joseph L. Sax. The Public Trust Doctrine in Natural Resource Law: Effective Judicial Intervention 〔J〕. Michigan Law Review, 1970(68).

〔2〕〔5〕 〔美〕约瑟夫·萨克斯.保卫环境:公民诉讼战略〔M〕.王小刚译. 北京:中国政法大学出版社，2011:135.

〔3〕David Takacs. The Public Trust Doctrine, Environmental Human Rights, and the Future of Private Property 〔J〕. New York University Environmental Law Journal, 2008:16.

〔4〕 Joseph L. Sax. Property Rights and the Economy of Nature: Understanding Lucas v. South Carolina Coastal Council 〔J〕. Stanford Law Review, 1993:45.

〔6〕周永坤.全球化与法学思维方式的革命〔J〕.法学, 1999(11).

(责任编辑关峥)

Analysis of the Public Trust Doctrine in the Perspective of Ecological Civilization

WANG Ling-bo1，ZHAN Qiu-guo2

(1.College of Political Science and Law, Jiangxi Normal University, Nanchang, Jiangxi 330022；2.Jiaugxi Sida Law Firm, Nancang, Jiangxi 330022)

Abstract:The public trust doctrine is a pioneer in the protection of citizen’s environment right. Traditionally, “Building Economy” is regarded as the guiding ideology of the economic development in the minority regions, which have severely damaged the natural resources and the environment of minority regions. “Ecological Economy” is an ecological view of property, but also an ecological view of economic development in the minority areas of China, which is in line with the spirit of public trust doctrine in the perspective of ecological civilization. It is necessary to learn from the spirit of the public trust doctrine of United States for China’s minority areas, it is a new path of natural resources and environmental protection in minority regions of China.

Key words：ecological civilization; public trust theory; natural resources; environmental protection

收稿日期：2016-01-15

作者简介：1.王灵波(1984-)，男，江西波阳人，江西师范大学讲师，法学博士，主要从事美国公共信托理论、自然资源环境行政法研究；2.詹秋国(1972-)，男，江西波阳人，江西司达律师事务所主任，主要从事自然环境行政法研究。

中图分类号：D63

文献标识码：A

文章编号：1672-2663(2016)01-0116-03

本文系2015年国家社会科学基金重点项目“国有自然资源使用权配置研究”(项目批准号：15AZD066)的阶段性成果。