基层服务型党组织构建中存在的问题及对策剖析

朱小玲

(河南司法警官职业学院，河南 郑州 450011)

基层服务型党组织构建中存在的问题及对策剖析

朱小玲

(河南司法警官职业学院，河南 郑州 450011)

摘要：构建服务型党组织是创新社会治理加强基层建设，探索新型政府治理和社会治理的体系和实践路径，提升我党对新型社会结构的影响力和引导力的问题中应有之义。基层服务型党组织构建过程中存在突出问题：传统党建模式难以满足社会变化需求，服务理念在党建活动中相对薄弱，自上而下式社区党建强于自下而上式社区党建，社区建设与社区党建的公民参与度较低，社会组织在社区建设与社区党建中发挥的作用较小，社区建设与社区党建的资源比较匮乏。针对这些问题分析原因，提出相应对策。

关键词：服务型党组织；问题；对策

服务型党组织的创建与完善，并不是空穴来风，也不是领导拍脑袋的非科学决策，而是为了达到社会建设提出的新的要求，解决社区居民的需求，甚至人的发展要求而提出的，所以，应该是以问题为导向的。因此，剖析当下服务型党组织创建所遇到的一些问题，或者一般党建中存在的问题，进而提出针对性的对策，是完全有必要的。

一、基层服务型党组织构建中存在的问题概述

笔者在河南省郑州市管城区进行了调研。结合中国社会变迁的大逻辑，以及管城区的本土逻辑，经过调研归纳，郑州市管城区服务型党组织构建中遇到的问题主要有以下几个方面：(1)传统党建模式难以满足社会变化需求；(2)服务理念在党建活动中相对薄弱；(3)自上而下式社区党建强于自下而上式社区党建；(4)社区建设与社区党建的公民参与度较低；(5)社会组织在社区建设与社区党建中发挥的作用较小；(6)社区建设与社区党建的资源比较匮乏。

二、 原因分析

(一)传统党建模式难以满足社会变化需求的原因分析

改革开放30年来的社会和经济发展，使得中国社会出现了与新中国成立后前30年很大不同的社会利益格局和社会群体组织方式，也致使传统的党建模式形成的“组织内”和“组织外”的二元区分的党建结构，出现了社会治理的乏力和被动式的应付局面，这就使得作为执政党的中国共产党，能否在快速变迁的社会结构中保持有效的组织力量存在，成为一个需要严肃审视的问题。

中国共产党在城市里的传统党建模式，建立在城乡二元结构所规制的“人口有序流动”的社会基础上，建立在计划经济为基础的生产单位提供“社会资源”的政治基础上，建立在“党支部建在居委会”的组织基础上，因此，以党组织为核心的整个社会政治经济结构，呈现出一个革命阶层“统治”其他阶级的革命结构，也形成了一个大致封闭性的党建模式，难以满足社会变化需求。

(二) 党建中服务理念淡漠原因分析

首先，高高在上的“执政”“统治”姿态与行为方式，使中国共产党出现基层党组织虚空化，党组织官僚化与资源配置在党内的高层化趋向问题，造成党组织上重下轻的局面。更严重的是造成了党组织与其力量之源——群众的脱节。同时，社会与经济的多元化发展，对党组织的自上而下的单向化运作提出重大挑战，党组织的行政化运作已经不适合现代社会管理的要求。下级或基层党组织成为面对社会管理任务的第一线党组织，然而第一线党组织“唯上”而不“顾下”的惯性中，一方面资源极度短缺；另一方面缺乏自主性，这使其在一线社会管理工作中面临两难困境，并最终导致党组织在社会管理中缺席，导致党组织“边缘化”现象。

(三)自上而下式社区党建强于自下而上式社区党建原因分析

社区在其本源意义上应当具备自治的属性，但是，由于在建设发展过程中，社区居民委员会扮演双重角色，社区运作行政化趋向严重，甚至成为“街道办事处的办事处”。

随着改革开放的深入，政府开始改变角色，不再如计划经济时期那样承包社会事务，同时，人们也越来越关注社区的公共利益和公益事业。由此社区居民对政府的要求开始转移到社区层面，社区不得不承担满足社会和社区居民需求的“政府式行政供给”，就这方面来讲，它是作为居民需求意义上的行政供给单位而存在。

在实际的社会工作开展过程中，作为承接政府各部门任务的“下属”，社区管理体制则注重政府工作下沉社区的落实。加之，社区工作人员都是街道行政人员的下沉，这就使得社区的工作人员与工作任务不再属于自治的范畴，而是属于真正的行政范畴，社区工作人员与社区工作满足的是“眼睛往上看”的“政府式行政需求”，从这方面来讲，它是作为政府需求意义上的行政供给单位而存在。

显而易见，街道办事处在社区的组织结构中起绝对主导作用，街道办事处掌握着社区居委会的要事权，街道办事处与社区居委会的纵向关系为领导与被领导关系，同时，政府运用介入手段把职责下移到社区。这就导致社区的管理职能、管理范围、管理方式和人员结构，虽然在法律意义上属于“自治”的范畴，但是在实际的工作与运行中，却是实实在在的“行政”单位。同时，这种行政化现象，在社区居民的定位中也得到了体现。社区居民并没有将社区定位为居民自我产生、管理的自治组织，而是一种行政组织。

(四)社区建设与社区党建的公民参与度较低的原因分析

社区建设过程中的低公民参与现象、被动参与现象不仅与社区的行政化趋向有关，同时也与居民自身的素质有关。

就社区方面来讲，主要有以下两个方面的原因：首先，居委会与政府职能部门及街道办事处关系没理顺，限制了社区功能的发挥，影响了居民参与社区建设的积极性。居委会在运作过程中存在严重的职能错位，在实际上处于被街道办事处领导的地位，从事着大量本应由政府职能部门承担的事务性工作，而没能为居民提供他们所必需的服务，导致居民对居委会开展的各种社区活动缺乏主动参与的积极性。其次，社区工作的内容、方法老化，涵盖的主体较狭窄，工作人员的专业能力与寻找社区建设议题的能力较低，不能适应现代公民参与的需求。当前社区服务活动的方法、内容较为老套，难以吸引居民参与的兴趣，使居民不愿参与，不利于社区自治的培育。形式主义、做表面文章、讲究声势的社区工作与活动，忽视社区居民实际需求的情况，例如：社区服务的内容虽然丰富，但是大都以“慰问孤寡老人”、“诗歌大赛”、“文艺演出”、“建立图书室”等为主。这是各街道和社区居委会常组织的活动，这些活动一是为了应付检查，走走过场，没有考虑居民个性化、多元化的需求；二是每年的内容、形式都如此，不能满足不断变化的需求，从而导致居民的参与热情不高。

就居民方面来讲，主要有以下两个方面的原因：首先，居民的参政意识不够。社区居委会换届选举，代表性不强。许多社区中的外来务工人员根本不参加社区居委会的选举工作，他们虽然住在社区，却“外”在于社区，是社区的外人。即使是本社区居民，参加居委会选举的人，大多是以老年人与妇女为主，社区青年人因为白天上班的缘故，根本没有时间参加社区选举。通过调查了解到，甚至有相当多居民不知道本社区居委会何时换届，他们甚至认为“居委会换届，谁当居委会主任与自己没有什么关系”。其次，居民对社区的依赖和利益相关程度较低。居民参与社区事务，很大程度上依赖于这些事务与自身利益的相关程度，与社区缺乏直接利益关系的居民，很少关注社区事务，也很少参与社区活动。这就严重导致了居民对社区事务的低参与性。

(五)社会组织在社区建设与社区党建中发挥的作用较小原因分析

社会组织是发展社区自治的重要力量。在发展城市社区自治的过程中，各级部门与社区虽然大力提倡社区社会组织的建立，实际上社区社会组织在社区建设中的作用较小，并未能起到促进社区自治的作用。

具体表现为以下几点：

首先，社区社会组织的依附性强，很多社区社会组织是政府运用行政手段自上而下建立的，紧紧挂靠在政府有关部门或附属于行政机关。尽管这些社会组织从形式上被赋予了相对独立性，但在实践上，为了社会组织的顺利运转，其工作人员的工资，组织运转的资金、费用仍全部由基层政府出资，社会组织重大问题的决策如主要人事任免等都由其所属的主管部门决定。这与真正的社区社会组织还相去甚远。

其次，社区社会组织的结构欠合理。资源使用类组织缺乏营运资金，而资源筹集类组织却自搞项目，自行使用资金。结果由于筹资机构不可能有多方面的技术人才和过大的组织机构，导致项目选择成功率不高且规模小、效率低，而服务机构又由于不得不分散很多精力筹款，也影响了营运效果和效率。

再次，社区社会组织的服务质量差。社区社会组织是不以赢利为目的，其创办目标是为社区居民服务从而发挥社会效益。但是，很多社区社会组织对社区居民服务质量较差，业务水平低，没有能力有效地承接政府及单位组织剥离的大量社会职能。这主要是由于社会组织的从业人员职业能力差，服务观念淡薄而引起。人才对于社区社会组织的建设与成长常常起着关键性作用，由于社区社会组织领域十分广泛，大都属于劳动密集型或知识密集型，而且全都直接面对被服务的群众，对于人才的综合素质要求较高。然而，目前社区社会组织缺少专业骨干和具有专业训练的工作人员，许多从事社区服务的人员没有经过严格的资格审查和认定。另外，现在的社区社会组织很少对其从业者进行在职培训和继续教育。这种状况导致目前社区社会组织专业技术水平低下，职业道德和自律意识淡薄，难以适应社会主义市场经济发展的要求。

最后，社区内志愿者组织的发展仍十分缺乏。具体表现为志愿者人数偏少，已有的志愿者队伍年龄偏大，文化水平较低。

(六)社区建设与社区党建的资源比较匮乏的原因分析

社区建设是一个系统性工程，需要方方面面的资源支撑。政府对社区的需求与居民对社区的需求，构成社区建设所需资源的最为重要的组成部分。一方面政府“社区建设实体化,社区管理网格化,社区党建全覆盖”的需求，要求社区不仅要借助行政资源，而且自身还需要筹措资源支撑来自政府的需求与要求；另一方面居民的安居乐业的需求，需要社区依托其自治性，动员居民，整合资源，打造共享平台，实现对居民需求的供给。

社区作为自治性组织与事务性部门的双重属性，决定了它必须实现上述两个方面的需求，否则社区本身的合法性就不复存在。所以社区建设在满足两个方面的需求的时候，如何在资源方面“开源节流”成为重中之重。同时，社区双重属性的不健全特质，也决定了社区在满足两种需求的建设过程中，面临着无力筹措足够资源的困境，由此社区建设遇到极大障碍。

在社区建设中,政府基于网格化管理的需要，在原来居委会的基础上，对社区进行了规模合并,压缩了居委会的数量,扩大了单个社区的规模。对于社区的合理规模、居民属性、资源供给能力，以及社区的现代化程度的考虑欠缺，使社区建构的机械性凸显，反而极大地损伤了自然社区或者居委会的有机性，导致相对于社区数量而言社区资源是增多了,但是老旧社区内的资源并没有得到充分改善,其社区建设只能依赖少量的社区党建费用，实质上社区资源质量与数量并没有发生变化,这样容易导致老旧社区的资源无人问津,新社区的资源利用率过高,反而造成资源使用上的压力。

居民性质的参差不齐，也导致了社区建设的资源匮乏状态。在城市建设和发展的过程中，市民的搬迁和流动加剧，居住在新的陌生社区中的流动人群无法融入社区；同时，在同一个社区中，住宅区有高、中、低档之分，居民异质化程度高，价值观念、生活方式有很大差异；这种异质性对于社区建设的自治性资源的获取十分不利，因为居民不能产生认同感，无法提供社区的自治性供给。

单位与社区共存，社区建设资源难以有效整合。大多数生活在社区内的单位居民，由于他们更多的是从单位获取资源、地位、身份与福利等，对所在单位有强烈的依附与归属感，而对所居住社区则缺乏认同与参与的意识。这就导致社区建设只能整合动员无单位社区居民，有单位社区居民的自治性却无法发动，例如党组织活动便是一例。这样就导致社区建设资源整合的断裂性，以及社区建设成功的共享性之间的矛盾。基于“搭便车”的心理，最终社区建设成为“公地悲剧”。

三、对策和建议

(一) 构建党建新格局，重新动员全社会

为执政党的政党建设，需要准确把握当前我国所处的发展阶段，深刻分析在工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化进程不断加快，以及经济体制深刻变革、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的新形势，真正面对我国社会治理面临的新挑战新任务，重新动员社会。

(二) 改变服务理念，建设服务型政党

公民的政治态度、政治思想以及价值观决定公民的政治行为。无论个体还是组织的行为都是由态度、思想以及价值观引发的，态度、思想以及价值观支配并决定着个体与组织的行为。态度、思想以及价值观是行为的先导，只有改变个体与组织的态度、思想以及价值观，才能达到影响或改变个体或组织的行为模式的目的。具体到政治领域，要求任何意在影响或改变政党组织政治行为模式的政治活动，必须从影响或改变政党组织的理念入手。对于中国共产党来讲，这也概莫能外。

因此针对服务理念薄弱的问题,中国共产党必须改变理念，建构向服务型政党转变的政党建设行为。首先转换理念，即从统治、领导理念到服务理念。理念转换涉及两个方面：一方面涉及中国共产党与社会的关系，另一方面涉及中国共产党与自身各层级党组织的关系，前者，中国共产党由“革命党”、“统治党”、“执政党”向“服务型政党”转变，即各级党组织和党员为群众服务；后者，中国共产党由“自下而上的服从性”向“自上而下的服务性”转变，即上级党组织为基层党组织服务、各级党组织为党员服务。

(三) 淡化社区行政性质，强化其他功能

在构建服务型党组织的过程中,社区的政治功能得到强调和重视,弱化了其本质:社区本是居民自我产生、管理的自治组织,因此,应该重视和还原其原有的功能:经济功能、服务功能、娱乐功能、社会参与的功能、社会控制的功能、社会互助的功能。

(四)完善社区网格化组织体系

将社区建设和基层“四项基础制度”建设纳入网格并有机结合。以网格化管理为载体，深化拓展社区网格化管理、社会化服务，建立健全社区综合服务管理平台，完善社区服务功能，提升社区服务水平。实行“一征三议两公开”工作法，完善基层民主科学决策制度；推行信访网格化管理，建立基层矛盾调解化解机制；以群众需求为导向，完善便民服务制度；强化网格人员作用发挥，严格基层党风政风监督。通过三级网格长积极发现问题、下沉人员主动履职尽责、群众工作队蹲点连片带面，深化条块融合、差异化履职，充分发挥“三支队伍”在社区建设中的作用，打通联系服务群众“最后一公里”。

(五)加强社区工作者队伍建设

扩大社区工作人员来源渠道，鼓励支持高校毕业生、复转军人等优秀人才，通过公开竞争、选聘的方式到社区担任专职工作者。区、街道每年要组织社区成员业务培训、交流学习，扩大社区工作人员培训覆盖面，培训对象包括社区“三委”全体成员，使社区工作者队伍思想观念不断更新，业务能力和素质不断增强。逐步改善社区工作者队伍结构，推进队伍的相对年轻化；在文化结构上和职业资格上，要不断增大具有大专以上学历和专业资格的社区工作者比例。力争到2017年，全区社区工作者队伍在年龄梯次结构上更趋合理，具有大专以上学历者达到80%以上，取得社会工作者职业证书的达到10%以上。

(六)规范社区志愿者队伍

由宣传部门牵头，联合团委、教育、社区建设等部门，整合全区企事业单位、学校、社团等志愿者组织，共同创立区志愿者联合会，统筹指导全区志愿者服务活动，推动志愿服务活动常态化、规范化发展。通过申报、考核、建档、组织活动、评分、爱心积分管理等系统化管理方式进行运行，在全区有计划、有针对性地开展社区公益服务。要以壮大志愿者队伍、推行志愿者注册管理制度、建设专业化志愿者队伍为重点，构建规模适宜、结构优化、管理有序、素质过硬的志愿者队伍体系。要大力实施志愿者注册制度，最大限度地发掘志愿者资源，整合志愿服务力量，吸引越来越多的公民加入社区志愿服务行列。力争到2017年，实现社区志愿者注册率达到城市建成区常住人口总数的8%以上的目标。

(责任编辑关峥)

Problems, Causes and Countermeasures of the Construction of Service Oriented Party Organizations

ZHU Xiao-ling

(Henan Judicial Police Vocational College, Zhengzhou, Henan 450011 )

Abstract:In order to put thoroughly into practice the deepening reform spirit made by the Party’s third; fourth, and fifth plenary session of the 18th national meeting, innovative social governance strengthen grass-roots construction, explore the new forms of government, governance and social governance system and a practical way to tube, enhance our party to the new social structure influence and guiding force, the canal city service type party organization construction process in the presence of problems in the research and find service type party organization construction exists in the course of the following problems: the traditional party building model is difficult to meet the demand of social change, in the service concept of Party building activity is relatively weak, from top to bottom, community party building in the bottom-up community party building, the community built Design and community party building of citizens participation is low, the role of social organizations in community construction and community party construction play a smaller, community construction and community party building resources relatively scarce. The reasons for these problems are analyzed, and the corresponding countermeasures are put forward.

Key words：service oriented party organizations; problems; countermeasures

收稿日期：2016-01-06

作者简介：朱小玲(1979-)，女，河南开封人，法学硕士，河南司法警官职业学院法律系副教授，主要从事刑事法学研究。

中图分类号：D26

文献标识码：A

文章编号：1672-2663(2016)01-0119-04

本文为河南省人民政府决策招标课题“河南省创新社会治理加强基层建设跟踪研究”(2015B354)的调研成果。