城市社区服务型党组织建设中存在的问题及对策研究

班婷

【摘 要】党的十八大报告首次将“加强基层服务型党组织建设”纳入到党建具体目标，在全国掀起了创建服务型党组织建设的浪潮。城市社区党组织是党在城市全部工作和战斗力的基础。城市社区服务型党组织建设不仅直接关系到基层服务型党组织的建设，还关系到整个城市的发展。本文分析了城市社区服务型党组织建设过程中存在的问题并提出相应的对策建议。

【关键词】城市社区;服务型党组织;建设

一、城市社区服务型党组织概念界定

按照《中国共产党章程》的规定，社区党组织是指在社区之中成立的、以全体社党员为组织对象的中国共产党的基层组织。有的学者认为服务型党组织是以贯彻党的根本宗旨，以服务为载体的党组织。目前学术界对基层服务型党组织或社区服务型党组织并没有统一的概念，但基本上都包含服务理念、组织模式等一些元素或从从服务大局、服务基层、服务群众三个方面来阐述如何创建服务型党组织。因此综合各位学者的观点，城市社区服务型党组织就是指突出服务理念，将服务作为基本价值取向和功能定位的社区党组织模式和工作形态。

二、城市社区服务型党组织建设中存在的问题

（一）服务力量分散，难以形成合力

传统城市基层社会一般由单位制组织和社区构成。执政党往往通过组织嵌入的方式实现对单位组织和社区的领导，并通过这种条块关系来实现对基层社会的整合。由于条块分割，单位党组织和社区党组织之间的联系很少。单位组织的封闭性特点决定了其成员能够获得单位组织的资源。在这种情况下，党政机关、事业单位、国营企业等单位党组织的服务主体是单位人，服务对象也是单位人。其服务对象一般不会外溢至单位组织所在的社区居民。单位人的工作基本上是“铁饭碗”，单位不仅可以确保个人生活，而且个人事业发展也能搭上单位发展的便车。单位党组织建设有行政权力作为支撑，建设基层服务型党组织也相对比较容易。相对而言，在以社区为代表的社会领域建设基层服务型党组织则较为困难。因为社区基本上是一个“陌生人社会”，成员流动性较大，其成员相对独立于组织，社区成员之间的关系较为松散，服务对象是社会人，他们的生存和发展面临激烈竞争，服务主体大多也是无多少组织资源的社会人，他们大多为年龄偏大、学历不高的党务工作者，待遇不高，服务能力也相对较弱。

（二）服务对象有限，服务内容不够丰富

当前，城市社区的党组织提供服务，在政治层面一般是在党和政府的重要会议之后，通过比较刻板的集中理论学习和讨论等途径来实现。同时其生活关怀主要是针对下岗、年迈、贫困等弱势群体党员。服务内容大多是送点大米、食用油之类的慰问品。这种关怀一般在年底通过党员领导干部的慰问等方式来实现，这也是领导干部关怀普通党员的老套路，有时这种慰问式服务成了“作秀”或者面子工程。无论是从服务对象来看还是从服务内容来看，这都与新形势建设服务型基层党组织的要求相差太远。这些做法之所以不能适应当前城市社区服务型党组织建设的需要，主要是因为其服务对象非常有限，服务内容不能满足普通党员和广大群众的需求。作为社会人的普通党员和群众对社区的归属感远不如单位人对单位组织那般强烈。相对单位人而言，社会人不仅生存发展压力要大些，而且心态也较为焦虑，因而简单而枯燥的政治上的引导根本无法满足其内在的需求。

（三）服务方式简单，服务模式趋于行政化

一般来讲，城市社区基层党组织的服务往往是出于应付上级组织的要求，并受上级组织的监督。这样，基层党组织为党员和群众提供的就是一种被动式的服务，即上级党组织要求服务什么就服务什么，既不去考虑服务对象的感受，也不去了解服务对象的个性化需求。这种行政化的服务源于单位制党建工作的经验，因为单位组织大致上是一个同质组织。同一单位的成员虽然层级不同，工作性质有别，但他们的服务需求大致相同。因此，这种行政化服务方式常常是有效的。然而，由于当前社区的异质化程度较高，利益主体相对较多，服务需求各异，这种行政化服务带来的服务模式自然就满足不了党员和群众的多样化需求。由于有的社区党组织建设跟不上形势发展的需要，难以较快地适应其角色的转变，简单老套的方式方法和低劣的服务水平决定了其服务质量不可能达到理想效果。

三、完善城市社区服务型党组织建设的对策建议

（一）创新组织设置，整合服务资源

城市社区与城市基层社会的密切联系要求城市社区党建不能按照单位组织的方式来设置党组织。如何创新社区党组织设置，使之真正成为社区各项工作的领导核心是建设服务型党组织的首要工作。根据当前一些地方的探索可以从纵向和横向两个方面进行重构。纵向方面，主要是撤销街道党工委，组建“大社区”党工委，建立网格化服务组织体系。2014年颁布的《关于加强基层服务型党组织建设的意见》（下称“意见”）中指出：“推行区域化党建，可以由街道、社区党组织与辖区内单位党组织共同组建区域性党组织”。全国不少地方打破条块分割，灵活设置区域党组织，积极推行社区“大工委制”。在组织关系、单位身份不变的前提下，社区大工委吸纳社区内有一定影响的辖区行政事业单位和企业、社会组织的党员负责人、社区派出所主要负责人担任兼职委员。同时，社区也要建立与非公有制经济组织、社会组织、学校、医院等基层党组织共同参与的社区党建共建联席会议，并将这种会议制度化，建立社区党组织与辖区其他党组织的互通、互商、互助制度，及时了解辖区党组织的需求和意见，共同探讨共同商讨解决区域内社会性、群众性、公益性工作以及社区建设和管理中的重点、难点问题，调动辖区党组织参与区域党建、综合治理、城市管理、社区建设等社会管理工作。实际上，无论是设立社区党工委还是建立“大工委制”，其根本目的都是为了最大程度整合服务资源，建设坚强有力的服务组织。

（二）构建以服务对象需求为导向的服务机制，实现社会化服务

要实现社区党组织服务模式由行政化向社会化转换，就必须转变固有的观念，从服务主体的主观意志转变为服务对象需求，做到服务内容和形式的高度统一。一是健全社区居民与社区党组织交流互动机制，充分了解服务对象的实际需求。可以建立社情民意互动恳谈会机制，这种机制突出“定期”与“双向”。同时通过不定期走访、问询、组织社区事务议事会等多种形式了解社区居民的实际需求。在此基础上，社区可以创建服务平台。比如建立“民情民意直通车”工作机制。对于群众反映的难题和诉求，依托社区平台，协调市区部门联动，邀请媒体网络介入，列入效能督查，推动难题和诉求在一线发现，及时了解和解决群众的合理诉求，满足群众的实际需求。二是健全社区居民参与服务、自我服务机制。社区要积极组建关爱空巢老人、治安巡逻、环境卫生、心理关怀、健康讲座、法律咨询、矛盾调解等多个类别的区域性志愿者服务队。积极探索志愿者队伍星级管理、会员注册制度等办法，建立志愿服务日、服务周等制度，引导居民广泛参与社会化的志愿服务，真正做到“参与服务、自我服务、相互服务”。

（三）转变服务方式，实现协调式服务

随着市场经济发展与城市化的推进，社区空间不仅有传统的单位制组织，而且涌现了一些非公经济组织和社会组织，此外还有业主委员会、物业管理公司等。这就要求社区党组织必须运用协调方式来发挥服务功能。社区党组织服务的首要任务就是协调各方。因为服务社区建设、服务社区居民“所必需的基础性资源不是由某单一组织掌握，而是在多个组织手中，就出现了如何‘资源共享的问题。”党组织不能通过行政命令的方式实现“资源共享”，只能通过协调各方来实现。所谓“协调各方，主要指党组织在社会中发挥领导作用，不是靠自己单打独斗、包办代替，也不是高高在上、颐指气使，而是整合党政机关、市场机构、群团组织等各类资金、项目、人员，向基层倾斜、向党政服务的最后一公里聚合。”“协调各方”凸显了中国共产党基层组织在基层社会的独特地位。按照西方学者的观点，“政党是民众与政府联系的桥梁、将国家机构与公民社会机构联系起来的机制”。当代中国以政党为中心的政治发展道路，决定了执政党不仅是政府与社会的桥梁，也是社会领域内不同类型社会组织的纽带，因此在社区建设中，基层党组织不仅是社区居民与政府之间的联系中介，而且是社区各种类型组织的中介;不仅需要协调政府与社区居民的利益，而且需要协调社区各个利益主体之间的利益。

（四）培养社区社会资本，建立长效服务机制

培育社区社会资本包括加强服务主体之间的联系和信任、服务主体与服务对象之间的联系和信任、服务对象即社区居民间的联系和信任。为培育上述三个方面的社会资本，一是要通过党组织的带头作用，加强服务主体之间的联系和信任。正如《意见》指出的那样：“基层党组织要带动群众组织、自治组织和社会组织开展服务，协调面向基层的公共服务、市场服务和社会服务。”二是要通过服务民生、服务群众，加强服务主体与服务对象之间的联系与信任。“民生，主要是指民众的基本生存和生活状态，以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况，等等。”服务民生不应仅仅是为居民提供最基本的生存服务，还包括提高居民基本发展机会、发展能力以及保护基本权利的服务。具体讲就是维护良好的社区治安;保障一些弱势群体的基本权利;为居民提供就业培训，提高居民就业能力，拓宽就业渠道等等。同时党组织（包括党员干部）要服务群众。“服务民生说到底是服务群众，服务群众很大程度上是为了改善民生。二者有相同之处，但也不尽相同。服务民生侧重生产生活层面和社会管理;服务群众，侧重坚持党的群众路线，尊重群众主体地位”。比如全国不少城市社区开展的“在职党员进社区”活动，要求在职党员在规定的时间内到其所居住的社区就近为群众服务。三是要通过培育社区服务类社会组织，增进基层党组织与社区居民之间的联系和信任。社会组织的社会性，不仅有利于增强服务组织之间的信任，也有利于促进服务组织与社区居民之间的信任。在当前的各大服务组织中，社会组织的力量最为薄弱。为此，要进一步激活社会组织的活力，重点培育和优先发展城乡社区服务类社会组织。四是要通过开展社区居民喜闻乐见的各种活动，促进服务机制的有效运行。“建立一种自我组织、自我管理、自我发展的可持续机制。”并以此促进社区居民交往和相互了解，使社区真正由“陌生人社会”转变为“熟人社会”。只有这样，才能使城市社区党组织的服务机制长期有效地运行并发挥出应有的作用。

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