关于基础教育“管办评”分离改革的探索

赖双美

【摘 要】自十八届三中全会《决定》提出推进“管办评”分离改革后，全国各地就对“管办评”分离改革的探索方兴未艾。作为基础教育，如何实施“管办评”分离改革，各地更是仁者见仁、智者见智，各表看法。笔者试图从“管办评”分离改革的含义出发，探讨基础教育“管办评”分离改革策略。

【关键词】基础教育 管办评 分离改革 探索

【中图分类号】G521 【文献标识码】A 【文章编号】2095-3089（2016）14-0046-02

我国的教育管理体制，长期以来都存在政府、学校、社会这三者职责定位不清的状态，尤其在基础教育。虽然从表面上看，政府是学校的主办者，参与学校的行政管理；学校是办学的实施者，主管教育教学问题；社会是学校的评判者，评判学校的社会贡献以及影响。但实际上政府、学校、社会三者并未理清自己的职责范围，导致职责界限模糊、教育管理体制水平提升缓慢。“管办评”分离，实际上就是要在具体的教育管理体制上做到教育管理透明清晰，自主办学落实完善，社会评价公正严明的责权关系。

一、管、办、评分离概述

所谓“管办评”分离，不是指将三者从根本上进行分离，而是指三者相对分离，但又彼此保留一定的关联。“管”字面理解为“管理、管教、管辖”。在“管办评”分离改革中可以理解为放权、放手管理，这就要求各级政府机构要转变职能，减去管理过程中不相关的行政干预。“办”字面意义为“办理、举办”，在“管办评”分离改革中指办学，是管办评的核心环节，因为办学质量的好坏直接影响着学生的受教质量，间接影响着学生在社会中的综合竞争力[1]。“评”字面意义是“评价、评判”，在“管办评”分离改革中指社会本着公平、公正、公开原则，对学校办学质量以及政府管理职能进行评判。评价部门是由专门的评价机构或者社会中介机构组成，评价标准是由社会各界共同制定出多元化的教育评判体系。

二、管、办、评分离条件

1.“管”得适得其所。“管理者”是指对于学校的创建和办学职能进行管理的行政部门，主要对于学校的外部行为进行管理，属于国家行政管理职责。学校的创办者和管理者，二者有不同的职能范围。创办者可以是政府、个人、企业、社会团体，倘若政府作为创办者，政府可以对学校的办学方向、办学规模、培养目标等享有权利。政府作为管理者，需要对于办学内容、办学质量、招生对象、学校设施等作出规范，起到规划调控、依法管控、服务保障的作用。作为管理者，政府也要制定出相关的教育管理规范，对于损害公众利益的行为给予约束和处罚。虽然政府是学校的管理者，但管理仅限于行政层面，对于具体的校内事务，还是由学校自己判断处理，如校服款式选择、教学用品选择等。

2.“办”得风生水起。“办学者”也就是学校，在法律规范的范围内，享有各项办学权和办学活动权。要加强学校的自主办学行为，落实学校的办学权利，明确学校的办学责任，实现学校的自我发展、自我管理。首先，要明确学校的各级管理部门以及管理职责，确保各部门间沟通畅快。其次，学校的办学管理分责于其它民间部门，如家长委员会、校委会、理事会等，由多股力量共同治理学校、监督学校，研究和解决学校办学中的各种问题。最后，加强教师职业素养以及教学水平，定期组织制定培训计划。例如，加强校与校之间的交流，开展教学管理交流活动，通过管理团队之间的互相交流，针对自身现状制定更好的管理方案，也可以通过教师教学方法的交流，总结出最佳的教学方案。在基础教育，作为政府管理者，为充分发挥学校办学自主权，起码可以做到“五个允许”：一是允许各学校确立自己的办学理念和办学目标，实施自主办学，树立现代管理理念，创新管理举措和管理机制，构建现代学校制度体系。二是允许片区内教师合理流动，由片区龙头校根据教育教学需求，优化组合片区教师，盘活教师资源。三是允许学校根据教学资源和办学优势，开发校本课程，确定特色教育发展项目，形成本校的办学特色。四是允许学校确定独立的管理章程，实施管理，评优评先和教师职称晋升不再由教育局统包统揽，而是根据学校教师人数和职数以及学校综合考评情况，下达名额比例，由学校组织评选、公示，上报教育局批复。五是允许校舍建设、修缮项目、添置教育教学设施设备和图书资料由学校自主招投标建设和采购。

3.“评”得有理有据。“评价者”属于公众，是社会公众对于学校的一种监督、建议、批评。评价者对于管理者的管理模式作出评价，对于办学者的办学水平做出评判，自然对于评判者也存在一定的标准。首先，评判者需与管理者、办学者分离，因为只有置身于事外，才能更加准确的判断事物的好坏。其次，评判者要多元化，因为人的思维容易受到局限和干扰，多元化的评判者可以从不同的角度对管理者和办学者作出公平、公正、公开的评判[2]。最后，评判者要具备一定的文化素养，具有一定的文化底蕴才能为教育的管理与实施提出忠恳的建议。

三、管、办、评分类策略

1.合作共治中推行管办评。第一，管理中需要平衡主要教育权利，管办评分离的核心部分在于简单政治，简政放权，实施这项措施的核心在于“配置失去平衡的教育权利”。培养教育权利其入手点主要有三方面，一是要求在政府权责内实行教育归属权，避免多头管理，权限交叉的管理体制，明确各项管理责权，要求教育、编制、人事、财政方面都应做到分权，要求这几个方面权利分配清晰，权责明确，开展分权和制衡统一的管理模式和管理体制。二是转变政府教育职能，放权政府和学校，让学校保有自己的独立办学权。三是要求政府以及教育行政部门积极主动的让权，让权主要涉及两方面内容，一方面是要求把决策咨询、质量监控和改革项目等委托的权利转交给中介机构或者行业发展协会；另外一方面是让参与利益相关方的政府履行决策和监督管理的责任。

第二，重视与社会、公众开展合作，社会媒体大众的声音对教育有着重大影响，也能维系公共治理秩序，在社会真实需求以及利益期待的前提下，解决政府失灵或者市场失灵的状况，并且以此为基础创设良好准备条件，建立更好的服务依据。政府在强化与社会工作合作的前提下，构建民主、平等的教学对话平台，让公众参与到教育活动中，监督教学过程，了解教学情况，把教育监督变成与自己切身利益密切联系的政策性决策信息，其中涉及范围包括法律法规、政策措施、教育开支和引导公众的各类有效监督方式[3]。

2.政府元治中的管评分离。政府多元参与教育治理中，政府更多发挥“元治理”的作用，其实“元治理”是在市场、国家和公民社会等相关治理机制的宏观安排，与其他“治理”理论相比较，其中最大的区别在于坚持治理理念，更多强调政府在社会治理中的重要性。政府在这期间的作用是提出相应制度，然后做出愿景规划，在良好运作协调中，确保教育自身组织的完整，也要求发展教育的治理主体，这是为“管办评”改革提供稳定制度环境的基础。

3.掌舵和主导。在教育主体治理前提下，如果政府职能理想而有效，那么其作用就是“掌舵”不是“划船”，教育过程中要求分离“管办评”，但是实际上还是脱离不了主体治理体系，更不能摆脱政府的主导以及控制。换句话就是说要求构建“强政府—大社会”的主体治理机构，强化多元合作参与模式，更突出政府“元治理”角色。

4.平衡和协调。在教育“管办评”中，政府要处理与社会、市场这两者的关系。处理政府和市场关系是，政府应该让市场体系发挥其应有的配置作用，在建立政府和社会关系的过程中，提供更多的公共产品，确保社会的公平和公正，努力构造社会管理以及公共服务职能。政府应该在管理中充当各方利益博弈的“平衡器”，在协调市场以及社会关系是，要求市场经历规避与社会利益的冲突，这样可以增大治理主体的参与合作力度[4]。

5.赋权和约束。政府不但充当“管办评”分离规则的主导者，更是这个规则的制定者，所以担负社会赋权的行政职能，在明确教育互动机制的前提下，要让学校和各方沟通，通过协商的方式评估和检测各方因素，提出规范性要求。政府的赋权让各项规范具有程序性，社会力量要被赋予要构建教育体系的责任。

结语：

综上所述，厘清政府、学校、社会三者的责任关系，也就厘清了管、办、评三者的关系，厘清关系后三者的义务与关联也就清晰了。管办评分离，使政府放手去管、使学校放手去做、使社会大胆去评，只有做到各个层面依照自身的规章制度办事，才能使教育治理体系取得实质成果，才能建设现代化的学校制度管理体系。推进“管办评”分离改革任重道远，尤其在基础教育方面，且行且摸索吧。

参考文献：

[1]杨志刚，基础教育管办评分离的实践探索与理论分析[J]. 中国教育学刊，2014，07：7-9+18；

[2]史华楠，教育管办评分离的条件、目标和策略分析[J]. 中国教育学刊，2015，07：65-72；

[3]王伟铭，关于建构基础教育第三方评价机制的思考[J]. 教育文汇，2015，09：20-22；

[4]史华楠，教育管办评分离的时代价值与改革路向[J]. 国家教育行政学院学报，2016，01：24-29。