乡镇“后发赶超”式治理中的“上下共谋”与“被遮蔽的民意”——以L市P镇城乡统筹试点为例

韩舒立，陆道平

(1.上海交通大学　国际与公共事务学院，上海　200030；2.苏州科技学院　人文学院， 江苏　苏州　215009)



乡镇“后发赶超”式治理中的“上下共谋”与“被遮蔽的民意”
——以L市P镇城乡统筹试点为例

韩舒立1，陆道平2

(1.上海交通大学国际与公共事务学院，上海200030；2.苏州科技学院人文学院， 江苏苏州215009)

[摘要]城乡统筹是城乡一体化发展到一定阶段乡镇治理的必然要求。本研究以J省L市P镇为典型案例，详细梳理了近年来P镇在城乡统筹建设方面的成就和不足。从政府治理和民众需求两个角度总结了以P镇为代表的“后发赶超型”乡镇治理的基本特点，即在推动经济发展的目标指引下，地方政府通过书记挂帅、规划先行、资源整合、招商引资等措施实现了体制内“上下共谋”式运作，在短期内取得了卓越的经济和社会绩效。但与此同时，在发展式导向的指引下，基层民众的需求只能被动输入，存在民意表达缺失的状况。在全面深化改革的历史新常态下，“后发赶超型”的乡镇治理模式将会暴露其脱离实际和滋生腐败的潜在弊端，难以具有可持续性。因此，需要从观念、制度和组织三个方面完善基层治理体系，加强基层治理能力。

[关键词]乡镇治理；“后发赶超”；城乡统筹；“上下共谋”；“被遮蔽的民意”

一、引论

纵观新中国成立以来乡镇治理的发展历程，基层治理正逐步由原来的受绝对权力支配，走向资本与权力“共谋”的社会资源分配机制。然而不管是前三十年集权体制下计划经济的政治逻辑，还是后三十年发现市场运行客观规律的改革逻辑，其根源都是“后发国家”的“赶超型”思维方式。十一届三中全会上提出的“以经济建设为中心”正是在有效性中积累合法性的基本策略的贯彻落实，直至今日依旧是左右地方政府行为的“指挥棒”。这个理念在一定历史时期确实发挥了迅速摆脱物质匮乏困境的作用，实现了生产力的解放和发展。但在实践中，许多地方将“以经济建设为中心”理解成“唯经济发展论”，甚至是“唯速度论”，由此形成的粗放型经济发展模式，对社会的长期健康可持续发展埋下了深刻的隐患。因此，通过城乡统筹强化基层政府的公共服务水平，并不只是推动产业升级，拉动消费需求，其本质在于优化资源配置，体现社会公平正义。而这一进程能否取得实质性效果，还有待进一步的实践检验。

二、P镇基本情况：乡镇治理“后发赶超”的理论与现实

“后发”是基于发展视角对发展中国家的理论归纳，而“赶超”则是描述后发国家推动经济的一种战略选择；前者是对发展现状的评估，后者是对发展取向的定位。无论“后发”还是“赶超”，以政府为主导推动经济发展的基本立场是相似的。因此，从治理视角将研究单位从国家转移到地区，其理论内涵对于现实地方政府行为依然具有解释力。

L市是一座历史悠久的东海古城，在经济发展比较发达的J省，省内GDP排名常年靠后，属于典型的后发地区。近年来，随着国家全面深化改革开放战略的逐步推进，L市正面临着前所未有的发展机遇，这为P镇赶超战略的实施提供了良好契机。P镇位于L市西郊，与城区隔河相望，原属于L市D县，2008年3月划给L市X区，是典型的城郊镇。全镇土地面积108平方公里，辖18个行政村、1个社区，总人口5.6万人，耕地面积8.8万亩。工农业基础较好，农业形成花卉苗木、蔬菜、水产三大产业，工业有硅产品、机械、建材等门类，经济开发区、现代服务业集聚区位于境内。

2012年，P镇被列入L市首批城乡统筹试点镇。2013年3月，L市前任市委书记到P镇调研，提出了P镇城乡统筹要以“农村社区化、农业园区化、农民市民化”为发展方向。按照“三化”构想，P镇以规划设计为引领，以项目建设为抓手，以机制创新为动力，建设“一个新镇区、两个新社区、三个农业产业基地、三个特色园区”，计划用3-5年时间，建设成为J省经济强镇、J省现代农业示范区、国家级生态镇。自2013年7月全面开工建设以来，P镇城乡统筹建设29个重点项目已完成总工程量的70%。文体中心、商业中心一期、新社区、基地管理服务中心、环湖道路、道路桥梁等一系列项目竣工。共计520户农民迁入新社区。城市优质公共服务资源逐步向乡村延伸，全镇生态环境持续改善提升。2013年全镇完成财政总收入1.91亿元，一般预算收入完成1.4亿元，规模以上工业总产值14.9亿元，农民人均纯收入15300元。

经过多年的努力与积累，特别是近几年的超常发展，P镇面貌日新月异，已经成为全市第一工业强镇，连续多年综合目标考核居前列，被市委、市政府评为“经济增长优秀乡镇”和“财政十强乡镇”。

三、城乡统筹中的“上下共谋”：乡镇治理“后发赶超”的运行机制

由上至下层层加码，与地方政府官员考核和晋升直接挂钩的压力型体制[1]，是激发后发地区赶超行为的重要因素。对于赶超型地方发展模式而言，下级政府完成任务的情况对于上级政府的绩效考核至关重要，谋求生存和争取更多的资源成为上下级政府的共同目标。因此，地方官员为了取得政治锦标赛的胜利，一方面将考核指标分解下达划片负责，另一方面也会抱团作战，构成分担重任的集体减压阀机制。在这一过程中，那些具备创新思维，具有清晰发展定位和战略，能够强势表达政治诉求并主导治理过程的领导，与其他类型的地方领导者相比，更容易在短时间内迅速落实上级领导政策意图，在地方治理层面打开突破口，获得显著成效。因此，他们能轻松获得上级领导的政策支持，自发激活现有体制空间，积累政策和资源优势。上级政府对于各类“擦边球”行为的默许或旁观，在某种程度上等同于认可，则有助于政策创新的合法化、绩效化，并逐步被效仿和推广。P镇在经济相对落后的L市，凭借早先发展较好的工业基础，与市区毗邻的地理优势，在新一轮城乡统筹中获得了率先发展的特权，成为上级政府落实赶超战略的最佳选择，而上下级领导干部之间的共谋同治则成为战略实施的重要保障。

(一)书记挂帅

试点和授权是具有中国特色的重要政策方法工具，在乡镇基层治理中运用尤为普遍。所谓试点，是面对不熟悉的新情况，在执行不熟悉的新政策时，通过实地调研，先选择恰当的小范围进行尝试，以小规模试验避免大的失败，从而少走弯路。这种一般与个别相结合的工作方法，在改革开放后，随着“实事求是”思想路线的确立，“政策试点”的理论和实践价值得以重新显现[2](P28)。与各种试点相配套的政策支持的落实，在纵向政府间关系中则主要表现为授权，尤其是倾斜授权，即将特定权力有选择地授予某些地方政府或下级政府[3](P138)。在乡镇一级的基层政府中，将试点和授权相结合的管理机制就是所谓“管片和包村”。无论干部负责的是片还是村，通过将特定治理单位划分不同区域，授权给掌握着不同行政权力和资源的干部负责管理，一整套“试点”的治理逻辑得以贯穿其中。在推行城乡一体化建设中，2012年L市通过设立城乡统筹试点工程，采取“以点带面”的基本策略，将试点乡镇划分给L市各级各部门领导负责。P镇凭借工业和地理优势，成为首批城乡统筹乡镇，并由L市前任市委书记直接负责。书记挂帅为P镇的发展带来了各种政策优惠和资源便利。

“离不开上级，这不是说好听话啊。离不开上级领导党委政府的关心。部门的各种支持，这个很重要。”①

与其他乡镇的“部门支持”最大的不同在于，对于P镇的干部来说，他们争取上级支持只能通过常规正式渠道，分别与各行政部门打交道。这种方式在中国的“熟人社会”文化传统中，是相对高成本低效率的。与P镇类似的试点镇，特别是由书记直接挂帅的地方，在争取政策支持方面，通过与上级政府，尤其是直接与“一把手”个人建立亲密无间的合作伙伴关系，无形中拥有了许多便利条件。

“我们这个点，也不瞒你说，是我们L书记挂的，是我们市委书记一把手挂的这个点。他挂了这个点以后呢，相关部门，包括市里各项政策的支撑啊，资金的支持啊，我觉得还是很给力的。”①

“L书记作为一把手，他挂帅，相对来说资源更优质一些。L书记每次来视察，各个部门规办局的一把手都要跟着来，特别是几个强势部门，国土规划建设这些部门都要跟来，L书记在调研过程中遇到什么问题，直接就到现场交代，建筑规划局抓紧把它的什么方案提交，通过以后就可以实施了。这个就可以超常规来实施操作，效率就高了。”②

书记挂帅，使上级政府不再等同于相互割裂、高不可攀、僵化迟滞的各个分管部门，将上级政府的关心和支持直观化为一对一的每周汇报，每月调研，其治理的优势不仅仅体现在效率上，在争取国土指标、应对更上级政府检查的各种事务中，都能形成隐形却关键的支持。

(二)规划先行

2008年，L市经历了一次行政区划调整，P镇原工业开发区上升为区一级开发区，而P镇自己却从东海第一的工业强镇变为弱镇。经过近四年的徘徊和摸索，特别是2012年被列入城乡统筹示范镇后，P镇抓住机遇，规划先行，从镇域居住、产业、生态等多方面进行城乡统筹。2012年，P镇委托南京知名设计院所完成《L市X区P镇总体设计规划(2012-2030)》《P镇新镇区控制性详细规划》等22个规划编制和38个项目设计，形成了覆盖全镇域的规划体系，对镇域居住、产业、生态等从空间上进行总体布局安排。城乡一体化建设过程中，路桥等基础设施是前提和基础。在这方面，P镇以打通交通瓶颈为突破口，建成三座大桥，新修道路23.5公里，提升完善镇域交通网络，实现主城区-新镇区-生态农业交通一体化，从而使P镇历史性地融入城区。从区域功能来看，全镇由东向西渐次为城市拓展区、产业发展区和生态农业区。根据新一轮L市总体规划，将城市建设拓展区与老镇区毗邻，便于基础设施与公共服务互相衔接。在镇村居民点布局规划方面，按照“适度集聚、节约用地、有利农业生产、方便农民生活”的原则，形成三级镇村体系等级结构：即包括1个城镇、2个中心社区和11个新社区在内的新镇区-中心社区-新社区集中居住格局。新社区建有十有基础设施和十有公共服务设施③。目前已建成民居220套。多层楼房户型面积120平方米；阳光排屋面积320平方米，院落式230平方米。

在产业布局规划方面，坚持城镇与产业互动，产城融合，以产业化支持城镇化。合理安排城镇与产业发展空间布局，按照“农业园区化”要求，规划设施蔬菜、花卉苗木、特种水产养殖三个农业产业基地，配建管理服务中心，实现连片开发、道路、水系、电力通达以及信息化和智能化。规划建设农产品加工集中区、中小企业园、休闲观光园等三个特色园区。同步推进发展现代服务业集聚区、农贸市场、物流园。推动实现城镇与一、二、三产业协调发展，产业与城镇良性互动，促进农民在“家门口”充分就业，为“农民市民化”提供载体支撑。

(三)资源整合

如果说产业发展是城乡统筹的支撑点，那么资源整合特别是土地整合则成为实现产业发展、推动规模经济的重要步骤，是科学规划的基本出发点和最终落脚点。前者部分解决了钱的问题，后者则解决了城乡统筹中的土地问题。目前，对于发展较快的乡镇来说，土地整合的任务在城市不断扩张的同时就已经完成，但在大多数乡镇中，一方面是土地分散、抛荒、闲置现象十分普遍，另一方面是国家每年土地指标十分有限。这给基层政府资源整合带来了制度性约束。但是由于“后发赶超型”基层政府拥有上级“一把手”的全力支持，所以，无论是政策和指标都不成为制约经济发展和未来规划的问题。以P镇为例，除了手续上可以非程序化操作，土地指标也可以争取更多，甚至在接受更上级政府部门的检查过程中，都可以轻松解决。

“打个擦边球，土地上都是先斩后奏，先把东西做出来，过后补手续。”①

“国土指标上，我们指标是很紧张的，我们全市一年能转化为建筑性的指标两千亩，两千亩的话一般我们区分到二三百亩就不错了。L书记挂帅的话，他可以优先考虑，因为这个是书记的点嘛。”②

“我们打算几个村集中起来搞一个公墓。现在农民坟墓啊，到处都是，埋在这里，埋在那里。但是说实话，一直没有找到国家政府的一个支撑，地方上呢就想办法打一个擦边球。再者呢，公墓呢，需要国家民政部批的，对吧？但是你不这样搞的话，那很乱啊，老百姓看到哪里空的，就往那里一埋，对吧。农村不可能说还有多少钱去买公墓啊？这样我们集中起来，搞园林式的一片，栽树为主，下面的搞一块碑，(用手比划)挖一块。上面看就是一个园林。但是通过这样一来，把老百姓安葬的事情解决了。”②

“刚开始破土动工以后，没有一个月就停了，省里面就来查，我们就开始诉苦，市里面支持。后来就把土地指标争取过来，解决了。……要市领导关心。”①

(四)招商引资

在当今全球经济一体化的时代，一个国家、地区引进资金和技术等发展性资源的能力越强、数量越多，其经济的发展速度就越快、发展水平就越高[4]。因而招商引资是P镇实现跨越式发展的重要手段(见表1)。Z局长刚刚上任时的P镇市场经济水平较低，企业规模较小，竞争力不强，很难完全通过市场竞争和企业自身的力量树立竞争优势。这需要政府在招商引资方面发挥积极的功能，发挥自身在组织能力以及市场意识方面的优势，积极主动地走出去，依照本地经济社会发展的需要，有意识、有计划和有组织地引入资金、技术和人才，帮助企业搭建平台，提供信息，开辟渠道，给予政策支持。在这个过程中，地方领导的素质能力才是关键因素。那些能主动抓准企业的投资需求、了解企业的投资顾虑、给企业投资信心，在激烈的市场竞争下把企业引到本地的官员便是“能人”。他们一般具有较广的社会关系网、较强的沟通能力以及对市场需求和企业需求的准确把握。相比较个别试点地区或者是享受中央政策特殊照顾的特区，一般地方政府招商引资的成败关键在于地方政府官员的能力。

表1　P镇2014年来招商引资重点项目及进展情况汇总表

P镇历年的政府工作报告显示，招商引资是其中不可或缺的重要内容。在农业方面，提出要进一步加大农业招商引资力度，吸引农业龙头企业入驻，发挥龙头企业的带动作用；通过企业带动、农户入股的形式，逐步推进包青路以西养殖业的发展。同时不断强调要牢固树立大招商、招大商的理念，以招商引资促进经济发展，利用良好的服务，优质的资源，促进高新企业加快入驻园区。对于P镇的干部来说，“白加黑”“五加二”是工作常态，很少有私人闲暇时间。

“现在我们全身心投入这两个项目中，找投产，找就业。不然怎么弄啊，没钱怎么弄啊。还是要大力发展项目。大项目不放过，小项目不错过。”①

“我从到P(镇)，一个地方没去过，没出去过，真的没出去过。到N(省会)还是当天来回的，没办法。现在不好意思开口请假。”①

四、“被遮蔽的民众需求”：“后发赶超”的社会隐痛

(一)基层服务的发展式导向

城乡统筹的基础是可持续的财政体系。自农业税全面取消后，大多数乡镇缺乏财政收入，负债较重，沦为吃饭财政。但对于某些乡镇来说，财政情况也不像想象中那么艰难。一种乡镇在八十年代初，通过乡镇企业的产业积累，在财政收入这一块实现了较为稳定的收入，有的甚至通过招商引资，已经经历了产业转型和升级。另一种乡镇正经历着农业现代化和项目开发、产业积累的初级阶段，尽管还没有建立稳定的财政收入体系，但是在发展过程中的政策支持、专项资金和优惠贷款却是其他乡镇无法比拟的优势。如前对城乡一体化进程的梳理，在追求高速的经济绩效压力下，全国各地的基层政府发展型指向都十分明显。然而，对于处于“后发赶超”阶段的乡镇来说，经济赶超的诉求更加突出和强烈。因此在实践中，往往为了实现某个经济发展目标而采取非常手段。例如，将原本用在直接改善民众生活上的资金投入到基础设施建设，甚至个别情况下，乡镇干部铤而走险，挪用公共资金，不但成为妨碍农民切身利益的重要原因，而且，一旦事发，很可能引起民众对基层政府腐败的控诉和不满，进一步深化对基层政府的不信任。

“道路亮化、墙面美化这一块，咱们投入将近三百万了。这个镇里面肯定不补贴，自己筹资金还得一部分啊。村里资金有限，就利用移民资金有补贴这一块，用一个手腕，搞一点出来。”④

可想而知，在原本公共服务供给的资金投入就不够充分的情况下(见表2)，民众的基本补助还无法得到完全保障。在这些地区，公共服务均等化要真正落实，其道路还十分漫长。

(二)基层需求的被动式输入

尽管乡镇政府是最贴近民众的政权组织，普遍被认为是最了解民心、民意和民声的机构。然而，在现实中，受到体制性强制约束，在上下双重压力之下，普通乡镇往往只能被动地处理来自民众的需求。主要表现为两种情况：一是关于涉及民生社保、医疗、养老、教育等方面的公共服务和资源的，主要依靠上级政府的检查指标和考察压力；二是在特定事件中利益受损的农民采取上访、举报、投诉等有可能危及社会局部稳定和基层干部考核评审情况的抗议行为。面对这两种情况，基层干部为了完成上级任务，或尽快平息不良事件，不得不采取各种措施满足基层需求。这也是近年来大多数乡镇都疲于应付“上访”，将大量精力投放在“维稳”工作中的原因。但这两种情况，在受到政策特殊关照的书记挂帅镇，却有着另一番图景。在这里，基层的需求不再受到自下而上和自上而下的双重输入，而基本只受到自上而下，从政府到民众的单向度输入，民众在确定自身利益和需求方面显得尤为被动，几乎丧失了话语权。

表2　P镇2007年财政预算执行情况(单位：万元)

从目前城乡统筹的两项重点工程来看，村容整洁的相关要求与农民的生活习惯难以对接，而招商引资的前期建设往往以触犯农民的经济利益为代价。所以，如何有效推进城乡统筹，是全国大多数乡镇必须回答的问题。从P镇目前的实践来看，当地农民不了解禁烧秸秆的意义，没有内生自发的对修路或招商的需求。换做其他基层，相关政策通常难以执行，遭遇上访闹事的现象更是屡见不鲜。但是在P镇，乡镇干部通过调动各种资源，采取一系列措施，实现了政府意志在基层的执行和落实，成功地将政府发展需求转化为民众需求。例如对于许多乡镇十分头疼，要花费两个多月精力，以高强度运动治理模式进行的秸秆禁烧，在P镇就能够实现“零火种”。再如对于转变农民长久以来堆积杂物的生活习惯，P镇干部们通过动之以情，晓之以“利”的方式，实现了村庄环境“六化”⑤工程建设，推动了农民生活习性的现代化发展。

从短期看，这种被动式输入在经济不够发达、教育水平比较低、公共领域相对封闭的地区，确实能起到一定作用。但从长期来看，首先，即使是教育程度不高的农民，对于侵犯其切身利益的行为也具有天然的抵触，如果不能正确处理效率与公平的关系，一味依赖行政强制的政策实施成本过高。其次，随着当地社会经济文化发展水平的提高，信息渠道更多元，社会流动性更强，问题矛盾逐渐复杂，能人治理的模式会逐渐失效。最后，“后发赶超”的治理要素分析，已经显示出这种建设模式的制度脆弱性和实践的非可持续性，长期游走在灰色政策地带，注定了“后发赶超”模式在新常态下，面临转型的历史和现实的必然。

五、结语

城乡统筹是涉及政治文明、经济持续、社会和谐、生态友好、文化传承、思想创新的系统工程，直接关系着新型城镇化的推广和全面深化改革的推进。对于原本经济相对落后的乡镇来说，需要在充分借鉴和吸收发达地区成果和经验的基础上，结合自身实际，从观念、制度和组织三个方面，鼓励和保障基层民众的有效有序参与，完善基层治理体系，加强基层治理能力。观念上看，敢想敢为的创新精神要与造福百姓的服务意识紧密结合，深入基层、联系群众，了解群众的所需所想所求；制度上看，坚持依法治国，建立严密的问责机制，加强对地方干部和政府工作人员的监督管理，实现地方治理行为的规范化、程序化和公开化；组织上看，从基层中吸纳和选拔业务能力强、政治素养高的基层干部，建设一支精干、高效、踏实的服务队伍，对于均等化服务建设，深入推进城乡一体化具有重要的现实意义。

注释：

①L市H区P镇镇书记访谈记录，2014年8月29日。

②L市H区工作人员访谈记录，2014年8月30日。

③十有基础设施，包括电视、电力、自来水、互联网、消防、太阳能综合利用、天然气、电子监控、污水处理和垃圾处理；十有公共服务设施，包括两委办公室、党员活动室、文体活动室、矛盾纠纷调解室(警务室)、服务大厅、日用品超市、农资超市、农民健身广场、卫生室、村史室。

④L市H区P镇村干部访谈记录，2014年8月30日。

⑤所谓“六化”，是P镇书记针对乡村不同公共设施，提出的“美化、亮化、硬化、绿化、文化和净化”的具体要求。

参考文献：

[1]杨雪冬.压力型体制：一个概念的简明史[J].社会科学，2012,(11).

[2]周望.中国“政策试点”研究[M].天津：天津人民出版社，2013.

[3]薛立强.授权体制：改革开放时期政府间纵向关系研究[M]. 天津：天津人民出版社，2010.

[4]张晨.“动员—压力—运动治理”体制下后发地区的治理策略与绩效——基于昆明市2008～2011年的发展经验分析[J].领导科学，2012,(11).

责任编辑李业根

[收稿日期]2015-07-26

[基金项目]国家社科基金项目“城乡一体化建设中基层政府均等化服务模型建构研究”(12BZZ033)；教育部人文社会科学重点研究基地苏州大学中国特色城镇化研究中心资助课题(GJ213127)；苏州大学社会发展研究院2013年度重点研究项目。

[作者简介]韩舒立(1989 -)，女，江苏常州人，上海交通大学国际与公共事务学院公共管理学博士生，主要从事公共管理、地方治理研究；陆道平(1963 -)，女，福建屏南人，政治学博士，苏州科技学院人文学院教授，主要从事行政管理、地方治理研究。

[中图分类号]D691.22

[文献标识码]A

[文章编号]2096-1243(2016)02-0073-08