社区治理现代化中社会组织合作治理策略研究——以上海市C社区为例

张　良，刘　蓉

(华东理工大学　社会与公共管理学院，上海　200237)



社区治理现代化中社会组织合作治理策略研究
——以上海市C社区为例

张良，刘蓉

(华东理工大学社会与公共管理学院，上海200237)

[摘要]社区治理是社区内相关主体间合作和互动的过程或机制，通过建立共同协商和广泛参与机制，促进政府与社区、政府与社会的互动。在社区治理现代化的框架中强调合作治理具有现实的基础，但是，作为社区合作治理重要主体的社会组织存在着行动意识缺失、行动能力不足、管理规范缺乏等问题。上海市C社区的社会组织在参与社区合作治理中探索了四大策略，对于社会组织合作伙伴的角色定位、社会组织作用空间的有效拓展、社会组织规范运作的制度健全等提供了有益的经验，有助于提高社区治理的现代化水平。

[关键词]社区治理；社会组织；合作治理

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出了“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。在现阶段我国的社会治理体系中，基层社区治理具有基础性地位和作用，是国家治理能力的集中体现[1](P14)，因此，推进社区治理体系与治理能力现代化理所当然地被视为推进国家治理现代化的基础之一[2](P99)，其中，社区治理多主体间的合作治理是重点所在。社区社会组织是社区治理的重要主体，有助于在政府、居民等治理主体之间搭建有效合作的桥梁，对于推进社区治理现代化具有重要的意义。

一、社区治理现代化：多元主体的合作治理

(一)社区治理现代化框架中的合作治理取向

社会学意义上的“社区”是指生活在一定地域范围内、具有共同意识和共同利益的社会群体，一般具备四个基本要素：稳定独立的地域；一定关系纽带组织起来的人群；地缘心理上的归属与认同；共同的利益和管理组织[3](P60-62)。20世纪50年代中期后，国际社会提出了“社区发展”的概念和目标，其内涵是指居民、政府和有关的社会组织整合社区资源、发现和解决社区问题、改善社区环境、提高社区生活质量的过程，是塑造居民社区归属感(认同感)和共同体意识、加强社区参与、培育互助与自治精神的过程，是增强社区成员凝聚力、确立新型和谐人际关系的过程，也是推动社会全面进步的过程[4](P5)。因此，“社区发展”的概念本身就蕴含着“强调居民的参与以推动社区发展”的要求，即鼓励“社会成员参与”而非“政府和社会工作者‘代替’”，这是社区在成长过程中层次不断提升的客观要求和重要体现。

随着社会现代化的快速发展，社会公众对公共服务的需求呈现高标准、多样化与针对性的趋势。实践证明，无论是政府还是市场，都不具备充足的资源和能力可以独自治理社会公共事务和解决所有的公共问题[5](P15)。20世纪90年代，治理理论与“善治”理论所倡导的公共事务合作治理模式得到了普遍的认可，也被引入了社区发展的实践中，并进一步延展出“社区治理”的概念。学界普遍认为，社区治理是指政府、社区组织、居民及辖区单位、赢利组织、非赢利组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区居民需求，优化社区秩序的过程与机制[6](P20-21)，通过建立共同协商和广泛参与的机制，促进政府与社区居民、政府与社会组织之间的互动。换言之，社区治理现代化内涵着合作治理的必然要求。

就现实状况而言，在社区治理现代化框架中强调社会组织参与合作治理具有现实的基础。在我国社会转型过程中，政府职能的转变和市场体制的成长共同推动着社会组织的大量涌现，社会组织在承接政府转移职能的同时，更重要的是在政府、市场与社会公众之间起到沟通桥梁的作用，体现出“合作”的价值取向。许多社会组织进入或下沉到社区开展活动、提供服务，体现其合作治理的作用，有效地增进了居民间的沟通互动与利益维护，促进了居民的自我管理与生活品质提升[7](P32)。

(二)社会组织参与社区合作治理面临的困境

社区作为一定地域范围的社会生活实体，是现实社会的重要组成部分。在我国社会转型过程中，社区既是社会管理方式转变的重要载体，也是公共服务有效供给的主要场域。在社区治理现代化框架中的社区治理体现多元主体合作治理的趋向，要求多元主体具备参与社区公共事务、解决社区公共问题的能力，同时，要求多元主体能够主动行动，自主地“进入”社区参与社区的各项活动。

社区社会组织是社会组织在社区层面上的一种具体化组织形式，是伴随社区功能的逐步完善和发展起来的新型群众组织[8](P207)。按照是否登记注册可以把社区社会组织分为正式组织与非正式组织；按照主办者是否为政府部门可以把社区社会组织分为官办组织和民间组织。此外，上海的一些社区在实践中出现一些创新形式，例如，“准社会团体”性质的行业联谊会，即没有在登记管理部门正式登记注册，但得到街道办事处支持并实际起到作用的社区范围内的行业性组织。因此，上海现实中的社区社会组织可以分为社会团体、民非单位、群文团队、行业联谊会等四个大类。

由于我国社会组织发展存在“政府选择”的渊源[9](P64)与“行政锁定”的特点[10](P23)，社区社会组织参与社区合作治理面临着先天不足的困境，在相当程度上制约其社区合作治理主体作用的充分发挥。

第一，行动意识先天缺失。20世纪90年代以来，我国许多城市以“社区建设”“社区管理”为名，以地方政府为主导力量，依托行政体系、借助行政之手，分配社区资源、掌控社区组织，实现“管理”社区的目的。这一路径下形成的“社区”与社会学意义上的生活共同体性质的“社区”存在很大不同，可称之为行政型社区。在行政型社区中，社区社会组织难以摆脱“行政化”的社会认知[11](P124)，造成其自主行动的意识先天缺失。

第二，行动动力先天不足。由于缺乏有效的资源供给，社区社会组织自主行动动力明显不足，造成资源供给匮乏的原因来自于政府、社会、社区三个方面。首先，财政资源保障不充足。目前还没有打通社区社会组织获得财政资金保障的稳定通道。其次，社会捐助资源难以获得。由于我国的法律法规对社会捐助的动员和激励不足，在一定程度上对企业家以捐赠方式支持社会(社区)公益事业的积极性造成消极影响，相比较而言，社区社会组织更是难以获得来自企业的捐赠。最后，自身盈利资源难以开发。社区社会组织是非营利性的，但并不意味着不能开展适当的盈利活动，只要社区社会组织的盈利主要用于满足自身生存、发展和活动所需，就应在提供场地、减免税收等方面给予一定的政策支持，但目前在这方面的支持政策基本还是空白。

第三，管理规范先天缺乏。由于社区社会组织的形成具有较强的行政主导性，加之其成长的制度性支持条件还不充分，因此，社区社会组织或多或少存在着运作和管理规范缺失的现象，表现为服务意识不强、专业水平不高，“等靠要”思想作怪、作用发挥消极，民主意识淡薄、官僚习气较重等，削弱了社区社会组织应有的社会性、民间性属性。

二、上海市C社区社会组织参与合作治理的四大策略

(一)上海市C社区的基本情况

C社区地处上海市西北部，是新中国成立后建设的第一个工人新村，始建于1951年，辖区面积2.14平方公里，所辖20个居民委员会、59个居民小区，户籍人口8.9万，常住人口10.6万。近年来，随着改革的不断深化，具有自主性特征的社会空间得到扩展，大量社会组织如雨后春笋迅速发展，C社区的社会组织与社区治理的其他主体展开了多层次、多形式的合作，在“自上而下”的政府推动和“自下而上”的公众参与[12](P149)过程中逐渐确定了自身的地位及与其他主体的关系。

近年来，C社区的社会组织发展表现出一些新的趋势。首先，由数量增加走向质量提升。社区社会组织数量逐年递增，参与社区事务的领域逐渐拓展，服务社区居民的范围不断扩大，参与社区社会组织的居民数量不断增加，社区社会组织的整体影响力也迅速提升。其次，由自我满足走向公益服务。一些社区社会组织在满足自身成员需求和本社区需求的基础上，逐步在整个社区范围内开展各类公益性和服务性活动。最后，由独立分散走向集中联合。社区社会组织相互联合的运作机制已经初步成型，能够以社会组织整体性的力量参与社区公共事务。

随着整个社会对于社会组织地位和作用的认识不断提高，社会组织也有了长足的发展。在此背景下，C社区社会组织的行动意识与行动能力得到增强，运作管理也逐渐规范完善，探索了主动参与社区合作治理的行动策略。

(二)着眼居民需求的响应策略

在加快社会转型的大背景下，社区是社会的基本单元，汇集着多样的社会人群，管理着大量的社会事务，体现着不同的利益需求，担负着社会发展的重任。在社区发展过程中，一方面，由于利益转移、利益分化的存在，社区成为社会矛盾和社会问题的集聚地；另一方面，由于生活水平、文化程度的提高，居民的诉求更加多元化，既要求有整洁的环境、多样的活动，又要求有良好的参与、先进的文化。社区社会组织作为社区合作治理的重要主体之一，其参与治理的合法性与有效性源于社区居民的认同，而社区居民的认同则源于社区社会组织对其现实及潜在需求的响应能力。因此，C社区的社会组织根据社区生活中的突出问题，把化解社区矛盾、改善社区环境作为响应居民需求，发挥治理功效的有效切入点。

1.促进社区矛盾调解

通常而言，社区中存在的问题主要是邻里之间、家庭成员之间的生活矛盾(也称为民间纠纷)，这种矛盾和纠纷并不是对立性，更不是对抗性的。俗话说“清官难断家务事”，对于生活琐事或家庭财产分割而引发的纠纷，司法或行政手段并非是最有效的解决办法。从实际成效来看，更为行之有效的缓解矛盾办法是建立制度化的利益协调机制和沟通对话渠道，而社区社会组织则是建立利益协调机制和沟通对话渠道的主要构成要件。C社区在作为群众性组织的人民调解委员会框架下成立了由本社区离退休干部及专业司法人员组成的人民调解工作室。工作室成员熟悉社区情况，了解当事人性格特征，知晓矛盾和纠纷的历史渊源，矛盾调解更具针对性，效果自然也更加明显。C社区人民调解工作室总结实践经验，提炼出“八诊”工作法，即“预诊”下基层、“门诊”解民忧、“听诊”抓疏导、“急诊”化矛盾、“出诊”重调处、“会诊”破难题、“巡诊”剖个案、“复诊”查反馈，在协调沟通方面形成了特定优势，以更快的速度响应社区居民化解矛盾和纠纷的需要，并有效地化解或缓解了社区内的各类矛盾和纠纷。

2.注重社区环境改善

社区环境状况与居民生活质量密切相关，社区文明蔚然成风、社区环境优美宜人是社区居民普遍的愿望。C社区着眼于社区环境改善的需求，以居民为主体组建“百灵鸟”团队，依靠居民自身的力量解决社区公共问题，体现了社区居民的主人翁意识，调动了社区居民的积极性。“百灵鸟”文明查脏团队结合“爱卫会”百日竞赛活动，在社区开展名为“碧水蓝天工程”的活动，分成小组深入到社区各个楼组和每个角落，查脏清乱，保持社区环境的整洁和优美。“百灵鸟”文明建设团队活跃在社区中指正不文明行为和不文明用语，以正确的舆论引导居民的文明行为，很好地发挥了纠错功能。在C社区“百灵鸟”团队的努力下，居民小区的入室盗窃情况基本绝迹，环境绿化更加优美，乱晾晒、乱扔垃圾等不文明现象明显减少，居民生活的安全感和舒适感不断上升。

(三)挖掘内部资源的织网策略

根据城市社会学理论，一个社会内部存在强大的社会网络，以近缘亲属、邻里同乡为主，相同背景、相同习俗等孕育的相似的思维方式、价值观念、行为习惯使这种社会网络呈现出强大的凝聚力、牢固的团结性和强烈的排他性，人们会基于共同的利益采取统一的行动[13](P211)。在现代社区治理中，这种社会网络成为社区内部的重要资源，对社区居民的行为具有一定的影响力。C社区的社会组织从强化居民间的情感纽带与培养居民中的“群众领袖”这两个方面入手，编织和凝结社区社会网络，成为社区凝聚人心的重要资源要素。

1.挖掘社区内在魅力的情感纽带

在近代上海城市发展中，以籍贯、地域为主的“老乡”往往聚集在一起，逐渐形成了一些带有特定地方色彩的居住区域，延续着我国传统乡村社会关爱互助、彼此照应的“人情味”。20世纪80年代末和90年代初，由于城市旧城改造和住房改革拉开帷幕，原有的“生活圈子”被打破，人们“搬家”而分散至城市的四面八方，从传统的“熟人社区”进入到一个新的“陌生人社区”。但不可否认，传统的“熟人社区”的生活印迹和生活习惯有着强大的生命力，还是会带入到新的“陌生人社区”。

在C社区，传统的生活印迹和生活习惯被带入到新的“陌生人社区”而成为社区社会组织“借用”的资源。随着城市的快速发展，许多农村村民征地后被统一迁入安置房小区，原来的乡里乡亲们还是居住在一起，情感纽带得以维系，邻里情感得以保存，自我管理、自我服务、自我教育的习惯方式得以延续，基于相互熟识而形成的信任关系，帮助他们在社区的公共性问题上更容易进行协商和达成一致，也因此，这些社区的“新居民”更愿意参加社区社会组织的各种活动，并由此途径参与到社区的公共事务。社区社会组织则可以通过了解“新居民”中一些具有代表性人物的想法来掌握这个居民群体的共同诉求，借助感情纽带趋同性功能的特点，通过开展有针对性的活动带动整个群体有序参与社区公共事务，满足和实现他们的共同诉求。而在商品房小区，来自不同地方的“陌生人”塑造了新的“公众社区”，一方面因强调个人的隐私空间而导致邻里之间比较疏远，另一方面又因传统社会中彼此照应的“人情味”的温暖记忆，留存有情感的寄托和睦邻的渴望，对参与社区社会组织活动形成了潜在的需求。C社区的社会组织根据这部分居民的需求，设计特色活动，如“社区亲子活动”“爱心暑期活动”等，使社区居民重温社区“人情味”，愿意跨出家门做社区真正的“自家人”。

2.培养社区精神气质的“群众领袖”

社区社会组织运用社会资源参与社区合作治理，是推进社区治理现代化的重要途径。在现代城市社区中，总是有一些在社区居民中具有较大影响力的人物，被称之为社区中的“群众领袖”。社区社会组织通过动员这些具有广泛群众基础的“群众领袖”，提供各种舞台展示他们的聪明才智，在潜移默化中发挥影响社区居民的积极作用。

C社区是新中国成立后建立的第一个工人新村，第一批入住的居民大多为20世纪50年代的劳动模范等先进人物，具有乐于奉献、艰苦奋斗等优秀特质。C社区的社会组织积极发掘社区文化的优秀基因，十分重视“群众领袖”在社区居民心目中的感情信任和示范效应，发挥老一代“群众领袖”的凝聚力和新一代“群众领袖”的影响力，带动和引导社区居民参与社区公共事务。C社区的社会组织在“群众领袖”的示范和带领下，成立各类社区志愿者团队，如“百灵鸟”团队、慈善爱心物流站等，让奉献社会的慈善爱心、互帮互助的公益服务在社区“流动”；举办社区居民喜闻乐见的各类文娱体育活动，让有共同兴趣爱好的社区居民找到伙伴、增进感情。通过丰富多彩的社区活动，社区“群众领袖”的形象更加深入人心，居民参与社区公共事务的积极性越来越高，社区作为生活共同体的吸引力也越来越大，社区的自治能力得到有效培育和提升。

(四)获取政府支持的吸纳策略

在社区合作治理中，相对于政府行为，社区社会组织的运行方式能够降低社会管理的成本；相对于市场调节，社区社会组织的调节方式能够更好地保证社会的公平正义。然而，由于社区社会组织存在先天的不足，需要政府部门提供必要的支持与帮助。C社区的社会组织主动吸纳和争取外部支持，形成社区社会组织发展的政策合力与政府的资源支持。

1.积极争取政府政策支持

近些年来，许多地方政府出台了一系列社会组织的扶持政策，包括在财政税收方面给予社会组织优惠和补助。C社区按照“以民管民”的原则，建立起民间组织服务中心、群文团体联合会、创业者联合会、行业联谊会等新型的社区社会组织管理枢纽。C社区的社会组织主动争取政府的政策支持，有效地推进了社区服务和社区自治的发展。

C社区的退休职工数量较多，不少还是困难群体，需要政府和社区提供帮助。在当地街道办事处的支持下，C社区由街道老年协会和工会共同筹建公益性的社会组织——企业退休人员公益服务社，按照1+4+20进行人员配置，即由1名专业社工负责日常工作，4名社工负责1个责任块(将全社区20个居委会组合为4个责任块)，20名义工承担本居委会的相关工作。街道办事处对退休人员公益服务社提出明确的工作任务、工作制度和工作方式，同时拨付工作经费、落实办公场地、添置办公经费等。C社区在退休职工社区化管理方面形成了政府(市、区、街道)主动扶持、群众性社会组织(街道老年协会、工会)负责管理、公益性社会组织(退休人员公益服务社)具体运作的合作关系。

2.主动承担政府转移职能

社区社会组织作为连接政府与社区居民的桥梁，主动承担政府不应承担也无力承担的职能，既能够实现党和政府方针政策的上情下达，也能够促进社区居民利益要求的下情上传。C社区的社会组织主动承接政府的转移职能，以积极有为争取获得资源支持。

作为责任政府的重要体现，政府应该发展和提供社区公共服务。但是，由于政府部门行政运作的效率需要标准性和同质性来保证，因而在针对社区居民不同需求提供个性化和差异化服务方面并不具有优势，由政府部门直接组织和实施社区公共服务的具体项目不一定能够达到最佳效果。C社区的社会组织主动承担政府转移职能，直接负责社区公共服务的具体运作和实际操作，在发挥专业化、效率化和个性化优势的同时也获取了政府的资源支持。在C社区，原来由政府直接承担的社区卫生事务及公益卫生服务等从政府中分离出来，通过政府购买社会组织服务，交给社区公益服务类的社会组织——公益卫生保洁服务社来承担。公益卫生保洁服务社以有偿服务方式，通过签订合同明确承担责任、考核标准及收费水平，为社区单位及居民提供卫生除害服务，其稳定性、专业化的除害保洁队伍，极大地促进了整个社区卫生除害总体能力的提升，C社区也被评为上海市第一批生物虫害控制示范街道。

(五)提升社会影响的品牌策略

在社区社会组织快速发展的今天，一个社区社会组织要在社区合作治理中拥有更强的话语权，就必须要有强烈的品牌意识，通过品牌塑造扩大美誉度、提升影响力。品牌作为无形资产附有文化、情感内涵，在品牌塑造中形成了文化积淀，其中包含文化认知、情感归属等，有利于引发社区居民的共鸣和社会的认同。社区社会组织品牌可以符号、文字或者图形等来表达品牌的内涵，更可以社会组织的“人物”“活动”品牌，甚至社会组织本身来彰显品牌的内涵。C社区的社会组织为提升社会影响力和公信力，十分注重“人物品牌”“活动品牌”以及“组织自身品牌”的建设。

在C社区，活跃着一个响当当的社区居民文艺社团——朝阳舞蹈团，其前身是1964年成立的“老妈妈合唱团”，最早的成员都是居住在本社区的工人，其中还包括许多劳动模范等先进人物，在外国友人参观社区时进行表演，展示上海及上海工人的新面貌。2003年，上海市文明办打造“一街一品”，朝阳舞蹈团重振旗鼓，20名平均年龄50岁上下的退休女工组成全新阵容，编排舞蹈“盛开的金达兰”，一举获得上海市比赛的金奖，其后几年编排的舞蹈“鼓韵霞光”“彩墨鼓韵”蝉联金奖，在上海市社区文艺汇演中还获得过“舞动社区”金奖。尤其值得一提的是，在2010年上海世博会闭幕式上，朝阳舞蹈团在全世界面前做了精彩的表演。毫不夸张地说，朝阳舞蹈团已经成为展示C社区居民文化活动亮丽风采的著名“品牌”。

三、主要启示

(一)真正认识社会组织合作伙伴的角色定位

在当今社会中，政府、市场和社会各有其功能范围与能力优势，各就其位、各司其职，通过良性的合作互动，既能发挥各自优势，又能相互补充，形成界面清晰、优势互补的复合体，从而提高全社会公共管理和公共服务的整体能力[14](P167)。从这个意义上说，社会组织绝不是可有可无，也不是扮演政府组织附属的角色而仅仅起“拾遗补缺”的作用。社会组织是现代社会制度结构的主要组成部分，社区社会组织是社区合作治理不可或缺的重要主体，其发育的完善程度及其功能的发挥程度是社区治理现代化发展的重要标志[15](P13)。在社区合作治理中，政府部门要对社区社会组织“关爱有加”，增强信任、适度放权，扩大社区社会组织的作用空间；同时，社区社会组织也要“洁身自好”，更为积极地提高自主和自治水平，不断提升服务社区居民的能力，在社区治理现代化的推进中确立“可信”“有为”的合作伙伴地位。

(二)不断创造社会组织发展的良好环境

政府要从真心实意扶持社区社会组织发展的角度积极创新，为社区社会组织的成长发展提供制度性和资源性支持。通过建立社会组织培育孵化基地，支持社区社会组织的创建，提升社区社会组织的专业水平和综合能力。通过搭建社会组织管理服务平台，为社区社会组织功能建设与能力提升提供良好的服务，加强社区社会组织之间的联系和协调。同时，完善年度检查、重大活动和重要变化报告等基本制度，建立科学的社区社会组织绩效评估指标体系。通过实施购买社会组织服务，为社区社会组织更好地发挥作用提供具有制度保证和稳定的资源支持。

(三)因地制宜整合社区内部的资源优势

要更好地发挥社区社会组织合作治理的功效，很重要的是根据社区社会组织的类型与职能，因地制宜地挖掘社区的内部资源，拓展社区社会组织作用的发挥空间。首先，社区社会组织要明确职能配置。政务类社会组织主要承接社会管理操作性事务，服务类社会组织主要承担公共服务的具体供给事务，自治类社会组织主要落实居民自治事务等。其次，社区社会组织要明晰社区特点，挖掘盘活社区内部蕴藏的资源，因地制宜地转换为优势。如拆迁安置社区保持着“熟人社会”的关系网络，高校周边社区与高校资源联系紧密，国际社区存在共同的慈善愿望等。最后，社区社会组织要吸引居民参与。要视社区社会组织为组织化的运作机制，把居民的个体行为通过社区社会组织的“再组织化”转化为集体行动，如发挥社区议事功能，集中听取不同利益人群的意见和建议；发挥社区协调功能，协调和解决社区居民之间的矛盾纠纷；发挥社区评议功能，使社区居民对社区管理和社区服务的监督走向制度化、规范化。

(四)建立健全科学规范的管理制度

社区社会组织在发展初期，因其组织结构、管理体制、决策程序、财务制度不成熟和不健全，会出现一定程度规范缺失的现象，特别是因受制于资金瓶颈，很难常态性地开展社区公共服务活动，有时还会出现打着社区社会组织牌子谋取不当利益的“社会组织失灵”情况，损害了社区社会组织的形象和声誉。因此，必须要明确这样的理念：社区社会组织参与社区合作治理的成效首先是取决于自身的规范运作，要十分重视社区社会组织的民主建设与监督机制，不断完善制度建设以保障规范发展。要建立健全相应的管理制度，如社区社会组织重大活动报告制度、人员培训制度、信息联络员制度等，这些制度有利于从源头上匡正社区社会组织的公益性和公平性，有利于社区社会组织的优胜劣汰，促进公共服务能力和水平的提高。参考文献：

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责任编辑李业根

[收稿日期]2015-07-22

[作者简介]张良(1960 -)，男，上海人，华东理工大学社会与公共管理学院副教授，主要从事公共管理与公共政策研究；刘蓉(1990 -)，女，山东烟台人，华东理工大学社会与公共管理学院2013级行政管理专业研究生，主要从事社会组织研究。

[中图分类号]C916.2

[文献标识码]A

[文章编号]2096-1243(2016)02-0047-08