新常态下精准扶贫的选择困境与支持对策——以安徽省太湖县为例

许　君，陈维新，毛　姝

(1.安徽大学　社会与政治学院，安徽　合肥　230601；2.太湖县扶贫开发办公室，安徽　太湖　246400;3.中共安徽省委党校，安徽　合肥　230600)



新常态下精准扶贫的选择困境与支持对策
——以安徽省太湖县为例

许君1，陈维新2，毛姝3

(1.安徽大学社会与政治学院，安徽合肥230601；2.太湖县扶贫开发办公室，安徽太湖246400;3.中共安徽省委党校，安徽合肥230600)

[摘要]新常态下精准扶贫政策在具体操作与执行中出现了申请贫困对象的资格认定与筛选工作繁重；扶贫项目的审批、运行及资金监管权责不明；各贫困村未制定长期、科学、合理的脱贫计划，村民缺乏致富脱贫的行动理性等问题。应通过重构乡村利益共同体、助扶代际传递贫困户、搭建社会融资平台、构筑社会支持体系等措施来调动国家、组织、个人等力量，为精准化扶贫、理性化致富、系统化脱贫，以及为实现全面建成小康社会的战略目标提供主体支持。

[关键词]新常态；精准扶贫；精准脱贫；项目减贫

“新常态”概念首见于习近平总书记2014年5月在河南考察时的讲话。习总书记指出：“我国发展仍处于重要战略机遇期，我们要增强信心，从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。”[1]新常态是对我国在新时期所遇到的新挑战、新机遇、新特点和新动力的概括与总结。从2014年中央经济工作会议和2015年的《政府工作报告》对“新常态”内容的解读看，“新常态”涵盖政治、经济和社会三大领域，涉及法治体系、反腐机制、经济增长、产业结构、创新创业、社会治理、城乡建设等诸多内容。

“新常态”所涵盖的内容及面临的挑战与机遇对当前扶贫工作尤其是精准扶贫提出了新的要求。刘解龙认为经济新常态对精准扶贫的影响主要表现在三个层次：宏观层面，扶贫工作在相当程度上就是一项“经济工作”，经济新常态引起的这些宏观上的改革与变化，对于扶贫工作的影响广泛而持久；中观层面，对所在区域、分布对象的战略、布局、重点、方式等进行调整、规划；微观层面，贫困地区的过度开发利用，会产生另一种破坏资源平衡的危险[2]。事实上，新常态不仅局限于经济领域，也涵盖了政治与社会等诸多领域，其表征为政府治理体制改革、经济下行压力增大。当前，民众的心态复杂多样。这种新的态势，对传统扶贫的工作思路及新时期精准脱贫的措施、方法都提出了挑战。

一、“新常态”释义

习近平总书记在2014年11月的APEC会议上首次系统阐述“新常态”，他进一步指出新常态将给中国带来新的发展机遇。这包括：经济增速虽然放缓，实际增量依然可观；经济增长更趋平稳，增长动力更为多元；经济结构优化升级，发展前景更加稳定；政府大力简政放权，市场活力进一步释放[3]。可见，“新常态”所涉内容涵盖政治、经济和社会三大领域，对其概念的界定也同样应从政治学、经济学和社会学角度予以阐述。

(一)政治学角度

政治学角度的“新常态”是在政府体制机制、党员干部队伍、行政效能等方面所进行的建设和改革。许耀桐认为“习式政治新常态”涵盖政治根本理念、政治发展、政治清廉、政治民主、治国理政、党的建设等六个方面的内容[4]。武湖则将政治新常态分为道德维度、组织维度、纪律维度、机制维度四个维度[5]。而打击腐败人员，强化党风廉政建设将成为常态化政治战略。任何国家都不可能依靠腐败促使经济长期发展，反腐行动在短期内会使某些行业出现低迷，但从长期来看，反腐对我国的经济增长起着催化剂作用[6]；而促使政府机构改革、简政放权成为另一项政治常态战略，其目的在于进一步发挥政府在市场经济中的服务角色，最大限度激发市场活力。政治新常态还表现在完善体制建设，规范审批程序，监督行政人员滥用权力的行为。随着依法治国理念的不断深化，法治将成为常态化国家治理方式。

(二)经济学角度

经济学角度的“新常态”主要侧重于为应对经济增速放缓而采取的产业结构优化升级，商业运行模式继续创新，新的产业组织不断产生，质量型、差异化成为市场竞争的转型方向等改革和发展举措。白长虹等从经济学的角度将其特点概括为：一是速度，“从高速增长转为中高速增长”；二是结构，“经济结构不断优化升级”；三是动力，“从要素驱动、投资驱动转向创新驱动”[7]。 李建波认为，“以适宜的速度、适当的方式、更高的效率、更好的质量，继续保持健康、平稳的发展状态，是谓新常态”[8]。李向阳、李瑞晴将经济“新常态”解读为是外部经济压力的“一场危机”“一大转移”“一场革命”和国内经济发展形势的经济增速“换挡期”、结构调整“阵痛期”、刺激政策“消化期”[9]。事实上，只有促进企业结构升级、提高成品附加值、进一步激发民众的创业激情、激发市场活力，才能更好地迎接“新常态”下经济发展的瓶颈与挑战，才能将其转化为改革契机，不断解放和发展社会生产力。

(三)社会学角度

社会学角度的“新常态”则是指转型社会所产生的新问题、新现象，其测量维度包括社会治理、社会关系、社会结构、社会质量和社会心态等。李培林等认为“新常态”的内容涉及中国社会的新成长所面临的城镇化发展、劳动力供求关系、收入分配变化、居民生活消费、职业结构变动、社会发展质量等六大阶段转折[10]。魏益华等从人口学的角度分析，认为习近平总书记提出的新常态下中国经济的发展与人口密切相关[6]，无论是大力扶持第三产业，增加国内消费需求，还是依靠人力资本和技术进步来保障经济在稳定中高速发展，人都是关键要素。此外，“新常态”也从社会心态的角度强调民众在应对新时期、新特点下的心理适应性与平衡性，构建他们对新闻媒体宣传、身边事例以及流行时尚文化等的理性认识，而对民众心态的研究的目的在于对群体性事件的预防、降低虚假信息对社会造成的影响，以维护社会稳定。

二、新常态下扶贫工作的现实困境

太湖县地处安徽省西部，大别山南麓，是皖南革命老区贫困县之一。为带领全县人民致富创收、实现脱贫梦想，当地县委、县政府及扶贫部门采取多种措施、多元途径和多维机制，精准、高效向脱贫目标逐步推进。据统计，2014年将67个贫困村和12.41万贫困人口分解、落实到乡镇，并安排扶贫项目179个，其中到户扶贫项目71个。2015年整村推进扶贫项目400个，投资总需求0.24亿元，自筹0.76亿元。其中，基础设施类80个、产业发展类160个、雨露计划类80个，包村单位落实帮扶项目133个，包村单位干部职工包扶的贫困户数达40219户。然而，“新常态”下，政府治理体制改革、经济下行压力增大，民众心态复杂多样，这对县域扶贫工作尤其是新政策环境下精准扶贫工作的方式、方法及工作成效带来一定挑战，主要表现为：

(一)精准扶贫对象筛选任务繁重

统计贫困人口真实数据、摸清贫困家庭实际收入情况、建立从审核到公示一整套透明机制是精准扶贫的前期准备工作，其中对贫困对象科学、严谨、规范的筛选则是精准扶贫得以顺利展开的前提和基础。为积极应对扶贫新常态、脱贫新任务，扶贫方式必须从“大水漫灌”转向“精确滴灌”，从实际出发，尊重群众意愿，才能避免“花架子”，找到脱贫致富的“金点子”[7]。“精确滴灌”首要工作是对贫困资格的认真筛选，包括帮扶对象、贫困区域、扶贫方式等的精准选择，其目的是为了不造成资源浪费、资金滥用、成效难显。对于绝对贫困户，只要严格按照国家制定的贫困标准去认定资格，就能够有序、高效地筛选出对象。随着经济持续发展、农民致富创收能力的不断提高，近年来扶贫成效逐渐彰显，绝对贫困数在不断下降。但是，相对贫困户的资格认定存在选择困境，表现在有关部门对相对贫困村民的家庭成员收入调查取证失准，村级材料上报、单位调查走访等工作容易受到外界因素的干扰，加上村民素质不高，给调查工作带来难度；基层政府有关部门在上报帮扶对象时存在材料失真情况，部分乡镇随意决定贫困户资格的名额分配，对所上报的材料也只是简单取证；上级主管部门对上报贫困户的资格复审以及甄别工作存在量大、人少、管理不到位的现象，存在依赖下级部门上报而不去花时间和精力复查的情况；基层审核单位对所申报的样本筛选容易被自己的主观意向所左右，而这种主观意向既含有个人好恶，同时也存在唯关系远近进行选择的问题，对标准的执行度差。“精准识别”主要是指对贫困村和贫困户的识别，这是实现精准扶贫最为重要的一步[8]。事实上，精准扶贫不仅要严格按照国家规定的贫困标准筛选扶贫对象，而且还需针对贫困户不同的致贫原因、贫困等级进行划分归类，以便于进行专业化治理。

(二)产业减贫项目监管机制重叠

采用开发扶贫项目的方式帮助贫困户创收致富是偏远农村脱贫的有效治理机制。当前对项目的申请、审核、验收出现多部门机构职能重叠、权责模糊的现象，造成国家支持资源浪费，影响扶贫工程的进度和效益。在诸多开发式扶贫工程中，项目扶贫尤其是产业化扶贫所取得的经济效益和社会价值较为明显，使净脱贫人口数量呈现明显的上升态势，贫困家庭均通过产业帮扶获得较高的收入，脱贫效果显著。但由于对产业发展进度、效益及阶段性资金的使用情况尚未形成实时的监督与指导机制，加上对扶贫工作短期效益的过高期待，以及对专项扶贫资金投入的严苛要求，都有可能增加瞄准的偏离。而扶贫信息动态管理又面临着现实需求与高昂成本的矛盾。这些制度缺陷为精准扶贫机制的实施带来了挑战[9]。精准扶贫很大一部分是依托于针对性的产业化扶贫来带动地方经济发展，引导农村贫困地区探求发家致富的路径。而之所以将资金发放转为项目申请，不仅是为了高效、合理、透明地使用资金，防止资金截流，同时也意在通过针对性的项目促进农村贫困地区基础设施、乡村宜居环境、农村基础产业的建设与发展，既为扶贫又防返贫。然而，国家、省、市对贫困县发展经济的支持项目种类多、资金量大、涉及诸多单位，由于各单位所获得的审批项目有着一定的重叠、反复性，因此，对贫困村的项目扶持存在监管部门责任不明和互相推诿的现象，这严重阻碍项目发挥经济效益。产业减贫项目监管机制重叠，既不利于前期立项产业与贫困村地理环境的适宜程度的考评，中期项目运行与支持资金的配套的有效追踪及实时监管，也不利于后期对成品销售盈利或者乡村基础工程的社会价值的系统、科学统计、评估及经验推广。

(三)全面脱贫计划调整进度缓慢

全面脱贫不仅是建成小康社会的重要目标，也是扶贫工程的价值所在。当前扶贫工作主要聚焦于精准化、针对性地减少贫困人口数量，提高人均年收入水平，整合多方资源集中支持贫困地区，以最终完成脱贫任务。然而，致贫因素复杂多样，返贫现象依旧存在，这就必然要求县域治理将扶贫作为一项长期工作来抓，对扶贫也需制定持久性的目标规划。从现实调研情况来看，部分贫困村所制定的脱贫计划主要侧重于短期任务和片面效果，忽视贫困村的环境保护和可持续性发展，在利用多种方式促进贫困地区产业经济快速发展的同时，也给当地生态环境造成了一定的破坏。此外，各贫困村的扶贫计划都存在一定的相似性和雷同性，各种脱贫方式如产业扶贫、“雨露计划”、组织直扶、公益助扶等并未针对各贫困村的具体特点而制定，很难厘清扶贫规划中既专项又全面的工作思路，造成各机制功能重叠、工作重复、资源浪费、扶贫效率低下。作为扶贫协助单位、当地村委会及相关职能部门，对有关扶贫工作所制定的计划并不具有系统性、长期性和完整性，未形成针对贫困村制定运行的长效机制。与扶贫工作密切相关的单位，所制定的脱贫任务及目标往往概念化和机械化，所制定的脱贫规划仅停留于纸面上，在计划的具体运作过程中缺少针对性和灵活的工作方法。部分乡镇在承接国家政策、发展规划的同时，未全面地与地方特殊情况进行结合，在具体执行国家、县域扶贫规划、任务、目标过程中，未全面调动镇主管部门和驻村扶贫工作队的积极性和创造性。所有这些，都在不同程度上影响了全面脱贫计划的实施。

三、精准扶贫的对策支持

(一)重构乡村利益共同体，发挥集体力量

致贫致困的原因复杂多样，涉及区域的地理环境与经济发展情况、家庭成员劳动的社会价值与年均收入、个人的勤劳品格与致富意识等多个方面。作为县区扶贫工作，其对象主要针对贫困农民，而扶贫方式除国家针对贫困县的专项扶贫资金、措施、方案、规划支持外，农村地区的社会福利、社会保障及农业补贴等国家整体政策待遇，对其贫困现状也能起到一定的改善作用。而仅依靠国家、企业、组织等外围社会力量的帮扶型脱贫，并非是贫困家庭、贫困村实现致富梦的最优选择。提高扶贫质效，需发掘乡村社会的内生力量和发展动力，重构乡村利益共同体，激发村民的致富动力和致富愿望。要通过集体组织、集约化经营、产业化致富等自身“造血”的形式，逐步改变贫困乡村依赖“输血”的现实。重构乡村利益共同体，既需要基层党组织承担起协调包括宗族利益集团、农村精英群体、驻村投资企业三方在资源利用方面的整合与调配，同时也需要进一步放权于民，同步扩大弱势村民包括贫困家庭、留守群体在集体决策与施行中的决定权及否决权，引导村民自觉维护集体利益。要重塑乡村社会的文化传统，丰富基层群众的精神生活，增强民众的向心力和凝聚力，以最大限度地发挥乡村集体行动的力量。

(二)助扶代际传递贫困户，强化人才培养

是否出现贫困的代际传递是衡量扶贫成果的标准之一。而预防或化解代际贫困，需要政府与社会双向配合，支持贫困家庭子女求学受教，培育出高素质人才，使其能够在参与生产劳动的过程中获得相应的工薪报酬，以自身能力带领全家脱贫。一方面需要政府部门加大教育资金的投入和贫困生生活费用补助的力度，并为特困家庭子女争取“雨露计划”名额；另一方面也要将社会捐款与银行贷款合理搭配，针对绝对贫困和相对贫困家庭分类配置捐款与贷款，以确保贫困生不会出现因贫辍学问题。

(三)搭建社会融资平台，支持片区发展

扶贫机制的运行及扶贫项目的建设，离不开庞大的资金支持。现有的扶贫资金主要依赖于政府财政拨款，面对7017万现行标准下的贫困人口以及众多的扶贫项目，政府所拨付的专项资金仍然有限。另外，政府、社会长期的过度“包养”式扶贫也会滋生一些村民的“等、靠、要”思想。克服资金障碍，关键在于发挥基层政府在扶贫攻坚中的重要作用。第一，精准化扶贫。要将整村推进和片区发展作为扶贫攻坚的主要阵地，调动村民的脱贫积极性，严格按照贫困户标准进行资格认定，做好已落户的扶贫项目的审核和后期运行工作，降低不必要的扶贫资金支出；第二，搭建融资平台。通过村级担保为乡村精英从银行信贷，鼓励其创业，带领村民发展产业。利用项目扶贫实施资金立项，引导贫困村民投身工程建设，提高村民收入水平。联系定点帮扶单位、定向帮扶企业申请定额扶贫资金，作为重点扶持产业的储备资金，填补资金缺漏。第三，支持企业发展。无论是招商引资企业还是所扶持的本地企业，基层政府都应做好服务工作，简化企业的审批程序，为企业搭建合作平台和融资平台，帮助企业宣传产品、招纳人才。

(四)构筑社会支持体系，建设美好乡村

转型期的传统乡村正经历着前所未有的裂变，劳动力外流现象严重，村庄“空心化”危机加剧，人口老龄化问题凸显，呈现出未富先老的窘境，传统农村致力维护的宗族秩序、伦理关系遭到城市文化的挑战和冲击。乡村社会无论是精神层面还是物质层面都处在不同程度的匮乏与紧张状态之下。这种匮乏与紧张的境遇，在贫困村表现得尤为明显。重拾乡村记忆，建设美丽乡村，妥善解决落后村庄文化贫瘠和物质缺乏的现实问题，是精准扶贫的当务之急。为此，需要国家、组织、个人三大主体整合资源，密切配合，支持贫困村的长期建设及持久发展。政府宏观掌控支持系统，掌握扶贫工作的主动性，应科学制定支持制度，敦促职能部门认真规划和落实责任，让政策能够切实惠及民众；社会组织尤其是公益性组织要利用好所募资金，充分发挥公益基金的社会价值，可以尝试设立专门化及公益性的扶贫组织(NGO)，鼓励群众组织参与进来，募集专项扶贫资金，有针对性地对贫困村脱贫提供公益支持；作为公民，应当积极去实现自己的人生价值，响应国家“先富帮后富”的政策号召，投身支持偏远农村脱贫致富的宏伟大业之中。

四、结语

“新常态”是对我国在新时期所遇到新挑战、新机遇、新特点和新动力的概括与总结。面对政府治理体制改革、经济下行压力增大、民众心态复杂多样等社会环境对县域扶贫尤其是精准扶贫工作带来的挑战，应制定科学、高效的应对措施，激发贫困区、贫困村、贫困户的致富热情，以带领全县人民由扶贫、减贫到去贫，最终实现2020年全面建成小康社会的战略目标。参考文献：

[1]习近平.深化改革发挥优势创新思路统筹兼顾确保经济持续健康发展社会和谐稳定[N].人民日报,2014-05-11(1).

[2]刘解龙.经济新常态中的精准扶贫理论与机制创新[J].湖南社会科学,2015，(4).

[3]顾钱江，等.当习近平谈论“新常态”时他在说什么[N].新华网，2014-11-09.

[4]许耀桐.习式政治新常态六大鲜明特征[J].人民论坛,2015，(4).

[5]武湖.政治新常态建设的四个维度[J].思想政治工作研究,2015，(2).

[6]叶青,杨晨光.新常态下企业发展的新机遇[J].会计之友,2015，(3).

[7]白长虹,温婧.新常态下国内旅游创业的智慧取向及多种模式[J].旅游学刊,2015，(2).

[8]李建波.怎样看中国经济新常态[N].学习时报,2014-10-20.

[9]李向阳,李瑞晴.刍议中国经济新常态[J].发展研究,2015，(1).

[10]李培林，等.社会蓝皮书:2015年中国社会形势分析与预测[M].北京:社会科学文献出版社,2014.

[11]魏益华,迟明.人口新常态下中国人口生育政策调整研究[J].人口学刊,2015，(2).

[12]闻涛.扶贫开发成败在于精准[N].人民日报,2015-06-25.

[13]邓维杰.精准扶贫的难点、对策与路径选择[J].农村经济,2014，(6).

[14]唐丽霞，等.精准扶贫机制实施的政策和实践困境[J].贵州社会科学,2015，(5).

责任编辑魏佐国

[收稿日期]2015-10-01

[基金项目]安徽大学与太湖县政府联合培养研究生创新基地扶持项目“太湖县扶贫工作的现状及新政策环境下做好扶贫工作的对策建议”(YFC01024)。

[作者简介]许君(1988-)，安徽庐江人，安徽大学社会与政治学院硕士研究生，主要从事社会治理研究；陈维新(1963-)，安徽太湖人，太湖县扶贫开发办公室主任；毛姝(1990-)，安徽太湖人，中共安徽省委党校在职硕士研究生，主要从事县域经济研究。

[中图分类号]F304.8

[文献标识码]A

[文章编号]2096-1243(2016)02-0034-05