行政事业单位内部控制问题研究

谢春涛

（中国合格评定国家认可中心，北京，100062）



行政事业单位内部控制问题研究

谢春涛

（中国合格评定国家认可中心，北京，100062）

【摘要】行政事业单位内部控制是全面推进依法治国的基础，也是提升单位管理水平的重要举措，其重要性不容忽视。但随着社会经济的发展，行政事业单位内部控制所暴露出来的问题却愈益突出，诸如内部控制责任主体意识不清、风险意识缺乏、内部控制工作目标不清晰、财务内部控制制度不健全等。针对存在问题，需采取完善制度建设、树立全员风险意识、强化预算管理等措施。

【关键词】内部控制；预算管理；制度建设；行政事业单位

随着社会经济的不断发展，我国近期出现了不少违规违纪贪污腐败等现象，暴露出政府部门和行政事业单位的管理者对内部控制重要性认识不足、制度建设不完善、会计基础工作不扎实、固定资产管理薄弱、岗位设置不合理等问题。虽然《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》、《行政事业单位内部控制规范（试行）》等一系列相关法律法规对行政事业单位内部控制有总体指导和条文约束，但在实践层面行政事业单位内部控制还缺乏一个统一的标准和准则［1］，一些行政事业单位对内部控制不够重视，有时甚至出现用旧的规章制度来进行管理，内部控制与时代脱节，导致单位内部控制流于形式。本文在分析行政事业单位内部控制的重要性及存在的问题的基础上，提出相应的对策建议，从而使行政事业单位内部控制机制更完善，有效防范风险的发生，避免给国家和人民带来不应该有的损失。

一、行政事业单位内部控制的内涵及意义

（一）行政事业单位内部控制的内涵

行政事业单位内部控制从实施范围可分为部分控制论和全面控制论。部分控制论认为内部控制只限于会计层面，而全面控制论则认为内部控制不仅仅只涉及会计层面，还应包括管理等层面的控制。本文倾向于全面控制论，即内部控制包括内部管理控制与内部会计控制，这就要求内控规范渗透到单位经济活动的全过程，涵盖单位预算收支业务、政府采购业务、建设项目管理以及资产管理等各项经济业务活动［2］。

要进一步界定清楚行政事业单位内部控制的涵义还必须了解政府内部控制的发展进程。美国《联邦政府内部控制准则》如此定义政府内部控制：政府为了实现运行的有效性和效率、财务报告的可靠性和符合适用的法律和法规而进行管理的组成部分。国内学者在此方面的研究因角度不同表述也不尽一致，较有代表性的有：王光远（2009）、樊行健和刘光忠（ 2011）等人的研究。总体而言，政府内部控制通常是立足于宏观的政府部门体系，以各级政府作为一个整体来进行研究。而与政府内部控制相比，行政事业单位内部控制更加关注政府系统中各个部门和相关单位，将内部控制任务分解到承担职能的各个类型和业务的行政单位和事业单位。

综上，本文认为行政事业单位内部控制是指由单位领导组织实施，本单位全体成员共同执行，为实现单位预期控制目标，通过制定一系列制度、相关措施和程序，对经济活动的风险进行防范和控制的动态过程［3］。

（二）行政事业单位内部控制的意义

1.实施内部控制是全面推进依法治国的重要基础

党的十八届四中全会提出了依法治国的战略部署，行政事业单位作为各项基本政策的实施主体和国家权力机关的执行机构，其一切经济社会活动都必须符合法律法规的相关要求。实施内部控制能健全有效的内部制度，确保行政事业单位在法律法规允许的基本框架下行使职能，提高依法行政的能力，实现控制目标起到积极推动作用，从而为全面推进依法治国奠定坚实的基础［4］。

2.实施内部控制是提升单位管理水平的有效举措

通过实施内控规范，将业务管理、财务管理和信息化建设高度融合，实现业务管理和财务管理的程序化、标准化和信息化。将制衡机制嵌入单位制度建设中，使各项制度有机衔接，形成完整体系，满足单位防范业务风险、全面管控经济活动的需要，保障单位业务稳健高效运行，并提供及时、可靠、完整的财务记录、财务报告信息和其他管理信息，有助于提升单位管理水平和服务能力，促进单位健康、规范、可持续发展［5］。

3.实施内部控制是促进党风廉政建设的重要手段

行政事业单位违法违纪的案例多与单位的经济活动密切相关。实施内控规范，利用完善的内部控制制度限制滥用权力，规范权力行使。运用制衡机制堵塞单位经济活动管理中存在的漏洞，把权力关进制度的笼子，减少自由裁量权的空间，消除隐患，有助于建立健全权力运行的制约和监督体系，推动建设廉洁高效的服务性政府［6］。

二、行政事业单位内部控制现状及存在问题

我国行政事业单位内部控制主要是从2000年前后开始的，陆续出台了一系列针对行政事业单位内部控制的法律法规及规范性文件，涉及到财务、组织、人事、信息等环节的控制和监督要求。相关的法律法规有《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》、《行政事业单位内部控制规范（试行）》、《政府采购法》、《事业单位会计准则》、《事业单位财务规则》、《行政单位国有资产管理暂行办法》、《行政事业单位资产清查暂行办法》等等，初步形成了我国行政事业单位内部控制规范体系，这些法律法规及规范性文件对各级行政事业单位进一步加强内控建设，建立健全相关制度，贯彻执行内控规范，不断提升财务管理水平，保障各项经济活动稳健高效运行作用重大。但随着社会经济的发展，我国行政事业单位的规模和结构也在发生变化，相应的职责呈现多元化趋势。在这样的背景下，一些单位对内控建设重视不够，风险防范意识薄弱，内控制度有待进一步完善。一些单位虽建立了相对完善的内控制度，但缺乏有效的执行手段和措施，相关规定要求不能落到实处。还有一些行政事业单位受到利益驱使有意无意选择性执行相关法律法规，甚至出现编造虚假财务信息以实现其目的，其结果是出现一些违规违纪贪污腐败等现象，造成国有资产流失。具体而言，存在的问题主要表现在以下几个方面：

（一）主体意识淡薄，形式主义突出

由于受长期以来传统观念和单位性质的影响，行政事业单位工作人员内部控制责任主体意识淡薄，感觉跟谁都有关系又都没有关系，说得多行动得少，一些行政事业单位领导认为本单位资金来源渠道相对单一，是否建立内部控制制度无关紧要，甚至认为建立内部控制制度反而影响本单位正常工作的开展与运行［7］。有的单位能按照上级要求积极建立内部控制制度，但制度出台之后就成了摆设，更谈不上按制度执行了。有的单位甚至认为内部控制是财务部门的事情，跟单位领导、纪检部门、业务部门都没有关系，因而将财务制度等同为内部控制制度，导致单位内控出现漏洞。

（二）风险意识缺乏，主观危害加大

长期以来行政事业单位内部控制工作难度大的一个重要原因是行政单位上至领导下至一般工作人员风险意识缺乏，认为内部控制跟自己关系不大。在领导心目中，国家有法律法规，单位有规章制度，按制度执行就是了，没有把内部控制提高到应有的高度重视。而一般的工作人员则认为内部控制就是防止腐败的制度，自己作为一般的工作人员，腐败离自己很远，因而对制度没有敬畏。而事实证明很多事故的发生，都是与这种主观风险意识不强有很大关系。这种主观意识的忽视在工作中会导致人们对内部控制没有深入了解，自然就会对单位健全内控体系的重要性和意义认识不足；此外，其危害还在于对内部控制制度的建立只停留在表面，不会花大力气针对实际情况进行制度设计，导致内部控制成为应付检查的虚招［8］，不能真正发挥预期作用；再次是因为觉得内部控制与自己无关，在工作过程中就放松对自身要求，制度在眼中形同虚设，内部控制无法实现有效的监督和管控。

（三）预算编制方法滞后，预算管理控制不到位

当前，行政事业单位预算编制不科学、约束力较弱，导致预算管理流于形式。主要存在以下几个问题：其一，预算编制方法滞后。预算编制仅依照各部门上年度收支情况进行增量预算，以“基数+增长”的预算分配方法确定本年度财务收支规模，对所要分配给各部门的经费指标缺乏量化分析与科学论证［9］，预算编制基本上是财务部门的事，加上预算编制时间不充裕，财务人员也只能“闭门造车”［10］，预算的科学性可想而知。近几年提倡的“零基预算”也只能是嘴上说说而已，预算与决算两张皮也就不难理解了；其二，编制预算的依据缺乏真实性、严肃性。各部门为了多争取资金，总是虚报项目，夸大资金需求额度，编制预算的财务部门与其他部门由于信息不对称等原因，无法判断各部门的真实需求。在预算缺乏真实性、严肃性情况下，个别基建、采购等办事人员就会在金额够大的物资采购过程中利用职务之便收受“回扣”，牟取不当利益［11］；其三，未能将绩效评价机制落到实处。虽然这几年对预算项目建立了绩效评价机制，但在实际工作中发挥的作用有限，由于相应的预测、跟踪、分析、评价制度等不尽完善，很难合理和科学地评价各部门各项预算经费和资金使用效益等。

（四）内部控制工作目标不清晰，工作步骤不规范

任何一项工作都必须有明确的目标，否则只能是流于形式，行政事业单位内部控制也不例外。行政事业单位实行内部控制主要需要实现以下目标：一是确保经济活动合法合规，保证单位的经济活动在法律法规的范围内进行；二是确保资产安全和有效使用；三是确保财务信息完整真实；四是有效防止弄虚作假和贪腐；五是提高公共服务效率和效果［12］。但是在实际工作中不少单位很少有目标意识，由于内部控制工作目标不清晰，内部控制工作的步骤也无从谈起，使得内部控制工作落不到实处。

（五）国有资产管理存在漏洞，资产流失较多

一些行政事业单位国有资产管理相对松散混乱，规章制度不健全，部门职责不清，相互扯皮，导致资产管理不科学，资产配置不合理，资产使用存在违规现象，资产账目不清，账实不符，存量资产与增量资产关系处理不当，盲目购买、重复购置现象严重。以上种种漏洞造成国有资产流失严重。

（六）财务内部控制制度不健全，会计基础工作薄弱

财务内部控制是单位内部控制的重要组成部分，直接关系到内部控制的成效性，事实上不少行政事业单位财务内部控制问题众多，诸如财务内控制度不健全，财务内控意识淡薄，缺乏科学的预算管理，会计基础工作薄弱等。这些问题直接导致财务监督职能失效，从而使单位很多经济活动失去监督，加大了风险发生的可能性。

三、完善行政事业单位内部控制对策研究

（一）完善制度建设，明确责任主体

制度建设直接决定行政事业单位内部控制的效果，虽然《行政事业单位内部控制规范（试行）》、《内部会计控制规范》等在总体上为行政事业单位内部控制体系的设计提供了基本理念、原则和方法，但由于不同单位业务性质不同，其针对性和适用性相对较弱。因此行政事业单位必须克服设计的内控制度体系涉及范围不全面，未能囊括所有人员和业务环节，多数仅局限于财务管理制定、会计核算管理制定、以及资金管理制度等情况。结合自身业务特点设计一整套系统、完整的内控制度体系［13］，通过这个体系明确从单位负责人、所有部门及所有人员的主体责任，从而把内部控制工作落到实处。

（二）树立全员风险意识，防止风险发生

行政事业单位对内部控制风险意识不强的一个重要原因是很多单位负责人自身意识缺乏，使得单位内部普通员工对内部控制的重要程度认识不够。要改变这种状况，单位负责人必须按照国家的相关规范对本单位内部控制规章的建立健全和有效实施负责，承担内部控制的风险责任。并积极组织培训学习，让单位内部每位员工都能熟练掌握内部控制的有关理论和实施方法，从而积极投入到本单位内部控制制度的建立和施行过程中来，发挥主体作用，从而有效抵御各种不确定风险［14］。

（三）规范预算管理，强化预算执行的刚性力度

预算环节是行政事业单位管理的核心，也是实行内部控制的重要抓手。因此编制预算不能再用“上年基数+本年增长”简单粗放的思路，要采用更加科学的编制方法，如“零基预算”等。同时编制预算的时间不能太短，构建论证充分、编制合理、调研细致的预算制度，应保证负责编制预算的财务部门与业务部门进行有效沟通，针对可能出现的不确定风险进行充分分析，尽量细化各项财务收支项目，使得预算的编制更合理和科学，并强化对所涉部门的预算执行控制，围绕预算指标，落实组织收入、控制支出权利及责任。会计及审计人员应及时了解预算支出情况，针对预算执行中出现的各种问题，第一时间做出信息反馈，及时指出并讨论提出合理化改进措施［15］。

（四）明确内部控制工作目标，细化工作步骤

内部控制只有在目标明确、工作步骤操作性强的基础上才能取得良好效果，因此各行政事业单位在明确前文中阐述的五个目标的前提下，认真梳理本单位的业务流程，按照时间顺序和逻辑顺序逐级分解业务实现的各环节，对各项经济活动进行识别、评估和控制，明确风险点。在此基础上制定应对策略，健全各项制度、督促执行落实，只有这样，才能达到内部控制的预期效果。

（五）完善国有资产管理，提高资产安全与效能

完善国有资产管理相关制度，加强国有资产控制和管理，将资产管理和预算管理、政府采购管理等相结合，优化资源配置，充分发挥资产效能［16］，定期盘点相关资产，确保资产安全。

（六）完善财务内部控制制度，强化会计基础工作

行政事业单位也要与时俱进，遵循新法规的要求，完善单位财务内部控制制度；加强预算管理，注重财务信息公开，及时公开预算、决算、“三公经费”等情况；加强专项资金的使用和管理；加强会计核算，保证财务信息的真实性和准确性；进一步提高财务人员的素质，强化财务人员对新准则新规范的培训；加强会计核算，发挥会计监督作用，提高会计信息质量。

【参考文献】

［1］熊妍芯.中国乡镇企业会计［J］.浅谈行政事业单位财务内控制度存在的问题及对策分析，2014，04.

［2］［4］［5］［6］［12］［16］广东省财政厅.关于进一步推进《行政事业单位内部控制规范（试行）》实施工作意见［R］.2015.

［3］刘永泽，唐大鹏.关于行政事业单位内部控制的几个问题［J］.会计研究，2013，01.

［7］［10］［14］于丹丹，孙莉.论行政事业单位内部控制［J］.才智，2014，28.

［8］［13］殷羽.关于加强行政事业单位内部控制的思考［J］.金融经济，2012，10.

［9］［11］［15］吕蔚琼.试论高校财务内部控制中存在的问题及解决对策［J］.会计师，2015，05.

（责任编辑：楚和）

A Study on Internal Control Issues of Administrative Institutions

XIE Chun-tao
（China National Accreditation Service for Conformity Assessment，Beijing，China，100062）

Abstract：Internal control for administrative institutions is a problem that cannot be neglected，because it is not only the basis of comprehensively implementing the rule of law，but also an important measure to further improve the management level. However，with the development of society and economy，more and more problems and issues exist in the internal control for administrative institutions，which includes the unclear awareness of responsibilities，the lack of risk awareness，the inaccurate task goals，the fawed state-owned property management，the imperfect fnancial internal control system，and so on. This essay puts forward some effective measurements such as improving the system building，establishing consciousness of risks and strengthening budget management to tackle these problems.

Key words：internal control；budget management；system building；administrative institutions；

【作者简介】谢春涛（1978－），女，四川重庆人，中国合格评定国家认可中心会计师。

【收稿日期】2016－03－15

【中图分类号】F832.35

【文献标识码】A

【文章编号】2095－932x（2016）02－0108－04