论中国共产党问责条例中的法治理念

胡利明

摘要：《中国共产党问责条例》是法治主题时代的党建产物，既有广泛的党建规范，又有浓厚的法治理念；既丰富党建内涵，又扩展法治外延；既能成为党内政治范畴，又能升华为党内法治规范，还能显现现代法治理念。

关键词：问责条例；法治理念；法治精神

中图分类号：D261.2文献标志码：A文章编号：1008-2921（2016）06-0030-05

十八大以来强力推行全面从严治党的各项举措，从反腐倡廉着力查处重大案件到逐步完善各项党内规章制度再到重点推出《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》，有导向型的“正面清单”治理，也有反向型的“负面清单”处理；有集中于道德主动促进，也有集中于纪律被动惩罚；有指引型规范，也有救济型规范。在此基础上，新制定了《中国共产党问责条例》（简称条例），与前述党内两大条例共同构建党建法治的“三驾马车”，共同夯实了党建的法治基础，共同散发着党建法治芳香，共同提升了治党管理水平，共同体现诸多现代法治理念。

一、与时俱进：准时法治理念

条例是中国共产党在创新时代的法治产物，有时代烙印并体现时代精神，既能与时俱进紧随法治步伐，又能落实具体的问责规范，还能实现准时的法治目标；既是时代的创新发展，又是时代的价值追求，还是时代紧跟的法治步伐。

1.思想指导。全面从严治党是宏观动力目标，规范和强化党的问责工作是现实微观目标，需要相应的思想支持，与特定文化有密切联系。例如，文化价值实质上是真善美的价值，人类总是用求真、向善和尚美的眼光看待他们自身的存在[1]（P1）。从马列主义到习近平总书记的重要讲话都成为条例的思想指导，形成的文化精髓为法治精神提供了思想支持，为夯实法治基础准备了思想素材。

2.法治公正。公正既是社会的原始诉求，又是法治的“标配”，还是社会正能量的典型代表。例如，“公正”是人类对物质财富、政治权利、发展机会等社会资源进行合理分配所体现的公平合理性，即分配正义[2]（P162-P163）。可以看出，条例的出发点是追求实现公正，追求公平合理分配社会资源，体现分配正义理念，显现法治公正形象，突显法治形象。

3.战略部署。条例总体上协调推进“四个全面”战略布局，既要坚持党的领导，更要加强党的建设，这是条例法治精神的宏观前提。依法治国是“四个全面”的重要核心要素，法治既是依法治国的重要精髓，又是依法治党的重要力量，更是党内问责的法治保障。

4.治党规范。条例既是问责规范，又是治党的重要工具，还是政治治理的重要举措。例如，国家治理现代化的一种理想状态，是实现国家和社会的善治[2]（P77）。据此，治党规范紧跟法治时代步骤，体现时代法治精神，引领准时法治风范，既要坚持党的领导和加强党的建设，又要做到有权必有责、有责要担当、失责必追究，更要落实党管党治党政治责任。

5.准时法治。法治是现代社会主题，逐渐深入老百姓的“脑髓”，快速运用于政府行为，在法治前提下与时间相关的法治观念还没有普及，经常会发生迟到法治现象，实质上是不公正法治。据此，迟到的公正是一种不公正，非迟到的准时到达的公正称为“准时公正” [3]。类比可知，准时（法治）是现代法治的创新发展方向，既要准时型法治，又要追求准时公正，还要准时的法治思维；这既是依法治国的产物，又是依法治党的时代要求，还是全面从严治党的法治时间要求。

由此可見，条例是全面从严治党新时代的产物，既有依法治党的法治思想指导，又有法治公正的目标要求；既有战略部署的宏观定位，又有治党规范的现实支持，在此情况下，与时俱进的主动追求准时法治理念，可以为条例确立时间方面的法治技术标准。

二、问责原则：规则法治理念

条例以“问责”为核心，问责必须主动遵循“章法”，章法必须确立“原则”，“原则”即法治规则，规则法治成为重要的问责原则，原因在于：法治的精髓在于规则，规则的效力主力来源于主动遵守，它的威望在于法的神圣精神[4]。条例的精髓同样在于规则，既要主动遵守规则，又要发挥法治神圣功效，还要体现规则法治精神。

1.坚持问责治党原则。条例以“问责”题名，以“问责”治党，以“问责”反向规范政党行为。“问责”既是治党，又是规则，更是制度权威，这要求既要有“责”必问和问“责”必从严，又要体现问责治党的法治精神，还要坚持问责治党的法治立场，最终落实问责治党的法治责任，所有的都集中于坚持问责治党原则。

2.坚持依法问责原则。“依纪依规”是条例依法问责的核心概括，“纪”和“规”实质上是制度规则，即坚持制度治党是外观表现。例如，制度以普遍性为价值基础，权威性是其突出特征[5]。制度治党是普遍性治党，原因在于制度的权威性。另外，依法行政成为依法治国的重要方面和重要途径，是依法执政的具体措施和依法治理社会的主导方式[6]。条例既坚持问责立场，又坚持严格依法原则，还体现规则的法治理念；既类似于依法行政，又是依法治国在政党社会的创新运用，还是依法执政的微观缩影。

3.坚持真实问责原则。“实事求是”是问责条例的核心灵魂，即问责必须坚持客观真实原则，必须坚持据实问责原则，必须坚持道德真理诚信问责。例如，道德真理逻辑的本质在于反映一定社会发展与进步的客观规律，合规律性是其逻辑力量的根源和真谛所在[7]。据此分析，问责条例既不能违背客观真实问责，又不能根据道德悖论问责，更不能主动造假问责；反过来说，坚持真实情况客观问责，既是重要原则界线，又体现规则法治理念。

4.坚持问责从严原则。全面从严治党的根本在“治党”，治党的根本在于“全面”和“从严”，实质上体现全面从严的法治原则。例如，全：全面的一般法治目标；严：从严的特殊法治目标[8]。据此分析，条例问责坚持有责必问，问责必须从严，在全面的基础上从严，坚持从严夯实全面，逐渐体现规则法治理念。

5.坚持教育与惩罚并重原则。“惩前毖后、治病救人”既是问责治党的重要方针，又是问责的重要行为方式；既要坚持教育失责之成员，又要坚持惩罚处理，还要提供补救措施；既要有预防的教育，又要有惩罚的纪律处分；既要坚持事先防范为主，又要坚持事后惩罚为辅；既要惩罚过错之人，又要保障潜在未错之人；既要治理已病，又要挽救“病”得不重之人。可知，教育与惩罚并重既是问责的重要原则方法，又是问责治理的原则立场，还是显现法治理念的重要工具。

6.坚持责任分级原则。“分级负责、层层落实责任”是条例问责的基本方式，根据不同层级承担不同的问责责任，在分级之后层层落实，保证责任落在实处，避免责任矛盾冲突或扯皮现象，这契合法治理念的基本要求，体现责任分级确定性精神，彰显规则法治理念。

由此可见，条例坚持明确问责原则，实质上是落实法治确定精神，体现规则法治理念。问责治党是宏观抽象原则，依法问责是程序原则，真实问责是客观准确原则，问责从严是标准原则，教育与惩罚并重是方法原则，责任分级是划分原则。

三、问责法定：确定法治理念

问责是依法治党的重要措施，既属于治党管党的法律工具，又属于治党权力的重要表现，还属于法“治”政党的重要保障；既可能消极影响相对方权益，还可能造成诸多的党内“自由裁量”。其实，法治国家的开端是让国家统治本身受制于法律规范[9]。执政党权力极容易任性扩张，问责法定给予权力规制，问责必须依赖于法治明确，必须要求问责法定，必须坚持多方面问责法定。

1.问责对象法定。问责对象法定是问责法定的“当头炮”，属于确定法治理念的重要方面，根据法治提前确立具体对象，包括从党委机构到领导成员（详见条例），重点对象是主要负责人。可知，问责对象法定集中于并且只能问责党组织和领导干部，既保障非上述主体不受问责追究，更有效地避免任性问责行动。

2.问责责任法定。条例将问责责任区分为责任分类法定和分级法定，前者包括：主体责任、监督责任和领导责任，所负的责任类型有所区别；后者包括：全面领导责任、主要领导责任和重要领导责任，将领导责任更加细化、标准化，由不同主体承担不同的问责责任，体现问责责任法定的法治理念精神。

3.问责情形法定。问责法定总前提是在党的建设和党的事业中发生失职失责，具体包括六大情形（详见条例第六条）。可知，提前确定问责情形体现法定原理，除此之外不存在被问责的情形，既要根据此情形问责，又要避免非此情形问责，遵循程序横向原则，体现问责确定的法定精神。

4.问责方式法定。法定标准彰显法治精神，问责法定迫切要求提前确定问责方式的法定标准：一个标准是法律所规定的一种行为尺度，离开这一尺度，人们就要对所造成的损害承担责任，或者使他的行为在法律上无效。[10]标准是问责方式的重要衡量尺度，构建问责方式法定的总体原则。具体言之，问责方式包括对党组织和党员领导干部问责（具体方式略），问责方式既可以单独使用，又可以合并使用，甚至还能交叉使用。据此分析，条例严格按照法定标准严格问责，既有法定要求的严格规范，又有问责方式的形式确定，共同显现法治精神。

由此可见，问责法定的构成要素诸多，限于技术原因只能有选择地重点介绍。问责对象法定是前置要素，问责责任法定是结果要素，问责情形法定是范围要素，问责方式法定是方法要素，共同显现问责法定的法治理念。

四、依法问责：程序法治理念

党内问责在遵循实质规则前提下，既要严格按照程序规则问責，又要程序保障问责落实，还要法治程序控制问责，遵循法治原则体现法治精神。其实，法治原则主要属于一种程序性原则[11]。依法问责属于必须要遵循的客观原则或准则，紧密关联程序，显现程序法治理念。

1.程序：依法的规则。程序紧密关联现代法治，法治不能缺少程序的规则保障，“依法”是程序的重要核心要领，程序属于形式规则。其实，程序是法治的“保障力量”，法治是程序的运行环境[12]。据此分析，问责法定程序实质是遵循“依法”规则，既要成为法治的保障力量，又要提供程序环境，还要在共同协调作用下主动遵循依法程序，共同营造程序法治氛围。

2.法治思维：程序思路。法治既要遵循程序规则，又要使用法治思维，还要运行程序思路，在现代治国治党领域显得特别重要。其实，法治思维是现代法治国家的基本治国思路，在治党领域有可参考的“技术参数” [13]。据此，党内问责遵循法治思维，既是基本治国思路的党内运行，又是治党领域内的“活学活用”，还是程序思路在法治环境中的创新发展，重点集中于程序思维显现法治理念。

3.依法：程序总原则。依法是程序的总体原则，程序首要“依法”，必须保证程序正义的各项参数。例如，程序正义是制度性规则理念设计，是现代法治的重要核心价值之一[14]。可知，程序正义属于重要制度规则，属于现代程序法治的重要核心，必须符合合法“大前提”，否则任何程序都无效。因此，合法和违法的界定标准主要在于：法律法规要求、法定程序、法定目的、法定权限和法定职责等方面，如果完全符合上述标准即合法，否则将是违法。[15]可知，“依法”构成程序的总体原则，程序合法既是底线要求，又是积极价值追求。

4.规则：程序微原则。“依法”成为问责的程序总原则，还要微观“规则”的密切配合，尤其是具体详细性可操作规则，将构成问责程序的微原则。其实，民主是前提基础和目标追求，法律至上是需要遵循的原则界线，依程序推进是法治核心[16]。据此分析，问责以民主为程序基础，法律至上是程序的原则界线，依“程序”问责是法治核心，通过程序制约权力是微观原则，属于现代规则的集中外观，构建程序微原则体系。

5.形式问责：程序落实原则。条例问责遵循形式程序，程序形式是法治的重要外观表现，条例指出由党组织按照职责权限进行问责工作，应当由党中央或者有管理权限的党组织作出问责决定。可知，条例问责遵循基本形式程序，程序是落实法治的重要保障原则，既保障程序落到实处，又保障遵循程序问责。

由此可见，条例主动遵循依法问责，主动体现程序法治理念，既主动遵循程序，又确立合法的“大前提”，还促进依程序问责，最终落实法治目标。程序构成“依法”的规则前提，法治思维确立程序思路，依法构建程序总原则，规则规划程序微原则，形式问责落实程序原则。

五、问责公开：透明法治理念

条例问责坚持公开原则，公开即透明，透明即法治，既是法治的重要要素，又是保证公正的核心要素。问责公开追求透明的法治价值，透明公正必须要求问责公开，两者相互促进协调发展，确保公开问责，追求公开、公正法治价值。

1.公开：问责法治根据。条例公开问责或问责公开并非立法史上的首例，目前影响最大的事项是立法公开。例如，立法法修正坚持开门立法的科学理念，彻底改变封闭立法的传统，全面向社会公众公开整个立法过程，将“后台立法”彻底质变为“前台立法” [17]。据此分析，条例坚持公开问责的条款，有必要借鉴立法公开事项，实质上公开成为问责的法治根据，问责必须要求公开，否则将成为问责合法性的否决事项。

2.公开目标：问责道德监督。问责公开是法治事项，还必须依托于道德监督，提升公开问责的法治质量。例如，道德原则只能是普遍的和公开的[18]。道德既是社会的路标，又是社会的行为规则，通过道德行为追求善良价值[19]。可知，道德监督党内问责，既是普遍性监督，又是公开性监督，共同提升监督质量。另外，道德判断必须基于充足的理由，道德要求公平地考虑个体利益[20]。可知，条例问责公开的目的在于保证每个被问责的（潜在）对象的合法权益，问责不是最终目的，既要保证准确问责，又要避免发生不合法、不正（准）确问责，切实保障被问责对象的合法权益，提供道德理由问责，形成道德监督体制机制，发挥道德监督效用，显现透明的公开法治价值。

3.外观公开：问责阳光监督。条例指出，问责决定作出以后“一般应当向社会公开”，这是问责外观公开的总体概括，而落实之必须“建立健全问责典型问题通报曝光制度”，落实问责的阳光公开监督，公开透明是法治精神的直接体现，既是阳光监督的重要措施，又显现法治理念精神。

4.责任公开：治党法治创新。全面从严治党要求严格党内问责，问责必须落实到实处，落实问责必须要求公开问责责任，尤其在机构内部公开问责决定。例如：受到问责的党的领导干部应当向问责决定机关写出书面检讨，并在民主生活会或者其他党的会议上作出深刻检查。可知，问责责任结果公开既是治党的重要举措，又是治党法治的重大创新，起核心效用的是“责任公开”，属于治党法治创新精神。

5.问责公开：透明法治理念。责任公开必须依赖于“问责公开”，即表明问责程序过程完全公开，实质上是规则的本质、本意公开，保证规则公开透明。例如，规则的法治本意是“清澈透明”，即必须保证清晰不模糊、明确不抽象和可操作性强不难办，有相对可操作的标准[21]。据此分析，问责公开是落实规则“清澈透明”的重要措施，必须保证规则清晰、明确和可操作，核心在于通过问责公开体现透明的法治价值。

由此可见，条例问责坚持公开立场，体现公开透明的法治理念，彰显问责的法治精神。公开构建问责法治根据，公开目标成为道德监督的基本动力，外观公开保持问责阳光监督，责任公开属于治党法治创新，问责公开表现透明法治理念。

六、终身问责：完整法治理念

条例的重要创新变化在于全过程的终身问责，即任何时候发现有可能被问责的情形时，党内都能够启动问责程序，追究当事人的问责责任。只要当事人没有死亡，必须问责到底，永远不能终结问责程序，根本原因在于完整法治理念發挥核心效用，既在于完整，又在于全面，总体上体现完整法治理念。

1.全面问责：整体法治理念。法治与全面紧密相连，相互依赖、相互渗透和相互促进。据此，在法治中夯实全面，在全面推进下铸就法治理念[22]。可知，法治夯实全面，全面促进法治完善。另外，“全面从严”是在追求“严”和“实”的过程中落实现代法治理念，在不知不觉的过程中完成全面从严和法治理念的有机融合[23]。据此类比借鉴，条例全面问责坚持“全面”的法治原则，依托“从严”的密切配套，将“全面”和“问责”统一起来，统一于法治理念，实质上体现的是整体法治理念。

2.民主问责：平等法治理念。民主既是构建法治的原始基础，又是法治的原始基因，还是平等的前提要素。因此，只有统治国家的政治制度——合法性和它的制度来源于政治平等的理想——是民主的，政治平等才能实现[24]。据此分析，条例基于民主基础问责，基于平等理念问责，基于法治问责，基于政治平等问责，基于问责体现民主理念，最终显现平等法治理念，平等法治又是构筑完整法治的基础要素，夯实了完整法治的平等根基。

3.问责终身：过程法治理念。条例问责追究全过程化，只要出现问责的客观事实，只要没有被问责处理，只要当事人没有死亡，永远都有被问责的可能性，即表明党内没有“诉讼时效”的问责终身。可知，问责终身制既表明重视责任的重要性，又表明问责的过程性，更表明问责的法治精神，体现法治问责的基本理念。

4.终身问责：完整法治理念。笔者曾经多次提出整体公正、整体法治观点，不完整的公正（法治）实质上是不公正（法治），同样能够运用于党内问责条例。终身体现完整，对应完整法治理念，有必要实行终身问责。据此，终身问责情形是“失职失责”，问责程度是“性质恶劣、后果严重”，问责对象是发生过失职失责的当事人，问责情形是只要当事人没有死亡（例如，转岗、提拔和退休等都不是“不可抗力”的免责事由）。可知，条例的全过程、整体性问责，既是追求完整公正价值，又是追逐完整法治目标，显现出了鲜明中国法治特色。

由此可见，中国共产党要永续保持生命活力，必须加强自身组织建设，这要求问责既作为依法治党的机制保障，又作为全面从严治党的重要抓手；既迫切要求当事人终身负责，又要求执政党终身追究责任，共同表明法治问责是重要核心要领。全面问责提前确立整体法治理念，民主问责构建平等法治理念的基础，问责终身要求全程问责，提供完整法治理念的程序材料，终身问责构筑完整法治理念的制度保障。

综上所述，条例既能够成为党内政治范畴，又能够升华为党内法治规范，还能够显现现代法治理念，更能够营造无穷无尽的法治氛围；既丰富充实了党内规范，又升华了现代法治精神，更提升了在党内的“法律地位”；既属于“政治任务”问责，更属于“法治任务”问责；既属于党内行政问责，又属于党内法治纪律追责；既属于规则理念问责，又属于思维方法问责。因此，条例与时俱进紧随准时法治理念，紧跟时代法治步伐；问责原则确立规则法治理念，提前确定法治标准；问责法定确定法治理念，有效避免权力任性扩张；依法问责夯实程序法治基础，确保运行于法治轨道；问责公开促进透明法治，保证公正、公平问责；终身问责构筑完整法治理念，全面丰富问责法治精神。条例不仅仅是党内政治规范，而且是党内法治范畴，更是法治问责的思想武器和载体工具；既是全面从严治党的法律工具，又是法治治党的有效规范，还是依法治党的重要保障机制；既是依法治国的继续发展，又是依法治党的理念创新，还是自律治党的法治保障体制；既是法治在党建范围的创新拓展，又是党建向法治方向的升华，更是法治理念在全面从严治党领域的制度理念和思维创新。

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