“五位一体”视角下生态文明制度体系的完善

骆清 李建红

摘要：生态文明制度是我国制度体系的重要组成部分，在生态文明建设中具有基础性的作用。我国目前的生态文明制度还存在一些不足，需要不断完善。要建立科学健全的生态文明制度体系，必须在“五位一体”视角下，完善与经济领域、政治领域、文化领域和社会领域相关的生态文明制度，使它们相衔接、相适应。

关键词：五位一体；生态文明建设；制度体系

党的十八大会议上取得的一个重大突破就是把生态文明建设纳入了中国特色社会主义事业“五位一体”的战略总布局。接着在十八届三中全会上，党中央又提出了要加快建立系统完整的生态文明制度体系，在十八届四中全会上则要求用严格的法律制度来实现对生态环境的保护。为了把生态文明建设的任务落到实处，中共中央、国务院在今年5月公布了《关于加快推进生态文明建设的意见》。中央还认识到，要加快推进我国的生态文明建设，必须增强生态文明体制改革的系统性、整体性和协同性，就必须加快建立系统完整的生态文明制度体系，于是在9月份又印发了《生态文明体制改革总体方案》。希望到2020年，我国能推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，努力走向社会主义生态文明新时代。在刚刚结束的十八届五中全会上，中共中央第一次把加强生态文明建设列入了“国民经济和社会发展五年规划”的建议中。

一、充分认识制度体系在生态文明建设中的基础性作用

推进国家治理体系和治理能力现代化是党中央全面深化改革的一个重要目标。因为制度建设在国家治理过程中更具有基础性的重要作用，所以搞好顶层设计，通过将比较成熟有效的方针、政策提炼成制度，甚至上升为法律，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。专家指出，我国能不能在2020年实现全面建成小康社会的目标，关键就是要看在重要领域的改革上是否能取得决定性的成果，而改革过程中是否能形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系又尤为重要。

生态文明制度是我国制度体系的重要组成部分。毫无疑问，在全面深化改革的过程中，要完善和健全社会主义制度体系，必须不断推进生态文明制度体系的建设。这对于落实科学发展观，推进国家治理体系和治理能力的现代化，全面建成小康社会，全面推进中国特色社会主义事业具有基础性的意义。党的十八届三中全会提出：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度来保护生态环境。”这是因为党中央认识到，我国生态文明的制度水平从基础上决定了我国生态文明的建设水平。如果说我们周围良好的生态环境是生态文明的硬实力，那么我们国家健全的生态制度就是生态文明的软实力。只有在生态文明建设的开始就搞好顶层设计，通过将比较成熟有效的经验和做法提炼成制度，甚至上升为法律，并在生态文明建设的实践中认真落实，才能切实保证这项伟大工程能良性地持续发展，才能切实保证“美丽中国”的远大目标的实现。

二、我国现有生态文明制度存在的问题

生态文明建设作为一个新生事物，在我国提出的时间还不太长，因此生态文明制度体系的建立完善也还处在摸索阶段。就目前的实践来看，虽然我国生态文明制度已经有一些，但还没有形成有机的体系，也没有很好地与“五位一体”中现有的其他制度相衔接，在经济领域、政治领域、文化领域和社会领域的很多制度里也没有充分体现生态文明的理念要求。这些问题主要表现在以下几个方面：

1. 虽然我国已经基本建立并正在完善社会主义市场经济体制，但目前还没有建立起体现生态文明理念和原则的社会主义市场经济体制。比如，市场没能很好发挥在自然资源配置中的决定性作用，许多领域在相当程度上主要还是政府直接配置资源。我国资源及其产品的价格同国际市场相比较总体上还偏低，一方面既没有真实反映产品的供求关系和资源的稀缺程度，另一方面也没有体现开采该资源对生态环境造成的损害成本和补偿的修复效益。重点生态功能区向生态产品消费者提供了生态产品，理应平等交换获得生态补偿，但目前它们的生态价值还没有得到体现。

2. 领导干部作为关键的少数，在生态文明建设中起着至关重要的作用，但是我们不少领导干部的头脑中生态文明的意识还不是很强烈。除了主观原因，客观上我们的政治体制也有不足。在政绩考核方面，以前存在着唯“GDP”的不合理现象，导致许多干部把自己为官一任的经济发展都建立在巨大的环境资源为代价的基础上。以前还广泛存在生态环境损害无人负责的局面，没有相应的责任追究。与此同时，因为领导干部不是很重视，所以以前在环境保护行政管理方面也普遍存在软弱无力的问题。

3. 虽然中国共产党在全球第一个提出了生态文明理念，并得到了国际社会广泛赞誉，联合国环境规划署在2013 年的第 27 次会议上通过决议认可并支持中国生态文明的理念，但是因为我国改革开放以来的主要任务是发展经济，公民的生态文明意识还很薄弱，生态文明理念还没有在广大人民群众的生产生活中牢固树立。把党中央提出的先进的生态文明理念深入广大群众的内心，并转化为他们持久的行为，这正是当前思想政治工作新的重要任务。但就目前情况而言，我国还没有建立系统的生态文明教育制度，在新闻媒体和社会舆论方面也没有相应的配套制度来保障生态文明的广泛宣传。

4. 我国在推进国家治理体系和治理能力现代化的伟大进程中，如何加强社会建设，充分发挥社会组织和公众参与的作用，实现“小政府、大社会”的目标，是深化改革成败的关键。但就目前的生态环境而言，面对空气质量下降、水体污染严重、资源浪费突出等问题，我们除了强调政府的环境治理责任以外，还必须注重发挥社会的作用。参考国外环境保护的有益经验，我们在公众参与、公益诉讼、环境保护民间组织等制度方面都还存在许多不足。

三、建立生态文明制度体系的路径选择

在建立生态文明制度体系的路径选择上，笔者认为，作为制度设计的出发点，关键是要把生态文明建设放在“五位一体”的中国特色社会主义事业总体布局中来考量，既要考虑到生态文明制度在建设美丽中国和促进中华民族永续发展方面提供的保障和支撑作用，也要考虑生态文明制度和其他领域制度的相互衔接、相互适应和相互促进。

1. 完善与经济领域有关的生态文明制度

一是要健全自然资源产权制度。国家首先要使所有自然资源都具有明确的归属人，由他依法享有使用这些自然资源的权益，同时也承担起保护这些自然资源的法律责任。在坚持资源公有、物权法定原则的基础上，政府要通过法律明确自然资源的占有、使用、收益、处分等权责归属关系。二是要健全资源有偿使用和生态补偿制度。政府应该代表较大范围的生态产品受益人通过均衡性财政转移支付方式购买生态产品，完善对重点生态功能区的生态补偿机制。对生态产品受益十分明确的，要按照谁受益、谁补偿原则，推动地区间建立横向生态补偿制度。三是要严格实行生态环境损害赔偿制度。要强化生产者环境保护法律责任，大幅度提高违法成本，健全环境损害赔偿方面的法律制度、评估方法和实施机制。对造成生态环境损害的，以损害程度等因素依法确定赔偿额度。

2. 完善与政治领域有关的生态文明制度

一是完善生态文明绩效评价考核制度。国家要通过制定生态文明建设目标评价考核办法，把资源消耗、环境损害和生态效益纳入到地方的经济社会发展评价体系，进行严格的考核。对领导干部实行自然资源资产离任审计，把它作为领导干部政绩考核的重要指标。二是建立生态环境损害责任终身追究制。在生态文明建设方面，国家也要实行地方党委和政府领导成员的一岗双责制，明确对相关负责人的追责情形和认定程序，并且要实行终身追责。三是完善环境保护行政管理制度。在行政管理改革中，政府要进一步完善监管污染物排放的环境保护管理制度，尤其是要改变目前“九龙治水”、政出多门的不良现状，将分散在众多部门的环境保护职责统一调整到一个行政职能部门，必须实行所有环境保护工作由一个部门统一监管的工作体制。

3. 完善与文化领域有关的生态文明制度

一是建立生态文明教育制度。从思想政治教育的角度来看，生态文明建设的核心落在“文明”上，更多的是体现人类生态行为的进步。公民的生态意识不是自然形成的，必须通过持续系统的生态文明教育来培养。这就要求我们必须从学前教育开始，把生态文明教育贯穿于初等教育、中等教育和高等教育全过程，甚至在日常的职业培训和教育中也要得到体现。二是建立生态文明舆论引导制度。国家意识形态工作部门要对新闻媒体的所有报道进行生态文明的考量，对广告等社会舆论进行绿色审查。通过相关的公益宣传来普及生态文化知识，提高生态文明意识，倡导绿色生活方式，形成人人、事事、处处、时时崇尚生态文明的社会新风尚。

4. 完善与社会领域有关的生态文明制度

一是完善生态文明建设公众参与制度。为了实现公众有序参与，政府要健全环境信息公开制度。通过建立环境保护网络举报平台和举报制度，健全举报、听证、舆论监督等制度，保障人民群众依法有序行使环境监督权。国家还要建立环境公益诉讼制度，通过有效措施支持环保组织对污染环境、破坏生态的行为提起公益诉讼，充分发挥民间组织和环保志愿者的积极作用，构建起生态文明建设大众参与的社会行动体系。二是建立国家公园体制。政府要加强对重要生态系统的保护和永续利用，改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制，对上述保护地进行功能重组，合理界定国家公园范围。对国家公园应实行更严格保护，除不损害生态系统的原住民生活生产设施改造和自然观光科研教育旅游外，禁止其他开发建设，保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性。

由于生态文明建设是一项新的伟大工程，建立我国的生态文明制度体系也肯定是一个循序渐进、不断完善的过程。但毫无疑问，在实现中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的伟大战略过程中，生态文明的建设必须融入到经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的各方面和全过程。同样的道理，我国生态文明制度体系的建立也必须要同经济领域、政治领域、文化领域和社会领域的相关制度相衔接、相适应。只有这样，才有可能真正实现生态文明制度建设的目标，真正构建起一个有利于促进环境保护和资源节约的制度体系，真正形成一个全社会共建生态文明的良好行为模式，真正将尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念落到实处，从而真正实现人与自然的和谐相处。

参考文献：

[1]黄蓉生.我国生态文明制度体系论析[J].改革，2015（01）.

[2]王毅，苏利阳.解决环境问题亟需创建生态文明制度体系[J].环境保护，2014（06）.

[3]廖才茂.“美丽中国”愿景与生态文明制度建设[J].中国井冈山干部学院学报，2013（05）.

[4]邓翠华，林光耀.以制度体系建设推动生态文明建设迈上新台阶[J].福建行政学院学报，2014（01）.

[5]夏光.生态文明与制度创新[J].理论视野，2013（01）.

[6]王金南，蒋洪强等.迈向美丽中国的生态文明建设战略框架设计[J].环境保护，2012（23）.

*本文为湖南省教育科学规划课题《马克思主义生态观教育研究》（课题编号XJK014BDYOO4）的阶段性成果。

（作者单位：湖南商务职业技术学院）