我国农村土地整治权属管理存在的问题及对策研究

王军强 胡晓光 岳颖 别雪艳

摘要：土地权属管理工作是农村土地整治的重要组成部分，通过对比分析指出我国农村土地整治过程中土地权属管理存在的问题，并借鉴他国的优秀经验，提出对策，以期为我国农村不动产登记、土地整治等工作的开展提供理论支持。

关键词：农村；土地整治权属管理；对策；不动产登记

一、内涵及内在关系界定

农村土地整治工作涉及集体土地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权等众多权利主体，是实现土地资源优化配置、促进土地集约利用的重要手段，在挖掘土地生产潜力，保障粮食生产安全，协调城乡统筹发展等层面发挥着重要作用。而土地权属管理是指土地整治过程中涉及到的土地所有权、土地使用权调整以及在其上设定的他项权利的调整、确认以及变更登记的行为，是国家用以确立、调整和处理土地权属关系的一系列法律、行政和技术的措施。土地权属管理是农村土地整治的基础性工作，贯穿始终。我国农村集体土地的权属关系受社会、历史影响显得尤为复杂，客观上增加了土地整治权属管理的工作难度。本文基于文献资料法和对比分析法，指出我国农村土地整治过程中土地权属管理存在的问题并提出建议，对实现土地产权明晰、促进土地规模化经营、保障农户权益具有重要意义。

二、土地整治权属管理中存在的问题

当前我国农村土地整治及权属管理工作的开展主要由政府及相关部门主导并组织推进，整治资金来源也多依赖于政府投入。因此在相关法律制度、政策环境尚未健全的情况下，我国农村土地整治权属管理中涉及的地籍测量与调查、资源评价、权属调整、土地登记、权属争议调处等工作仍存在诸多问题，主要集中于以下几个层面。

（一）相关法律体系不完善

从世界范围看，开展土地整治较早的国家和地区对土地权属管理法律体系建设则较为重视。例如：德国作为现代农村土地整治的发源地，在农村土地整理过程中，对土地整理所涉及的规划设计编制、田块权属调整及合并等问题有着明确的规定；日本的《耕地整理法》，我国台湾地区的《土地法》、《土地重划专章》等法律对土地整治及权属管理制度也做出了较细致的说明；美国在调处土地权属争议方面建立了强有力的申诉裁决、审判及执行机制。建国以来，我国农村土地制度经过多次变动，政策法规缺乏连贯性，在土地权属管理方面存在立法模糊，法律适用不统一的现象，使得在遇到具体土地权属争议问题时缺乏强劲的法律支撑。此外，也存在政策约束，权属调整协调难度大的问题，如“我国《农村土地承包法》规定，耕地承包期为30年，期内发包方不得收回和调整承包地”，这一规定在一定程度上制约了农户地块的权属调整。

（二）相关机构设置及工作主体不明确

《中华人民共和国土地管理法》及国土部的相关文件指出，在土地整治工作开展过程中政府的土地行政主管部门仅起指导及行政审批作用，而下设事业单位是土地整治项目的具体实施主体。在具体实践中，土地整治执行机构主要指各省、市国土资源厅（局）负责土地整治工作的直属事业单位（通常为土地整理中心），因两单位是隶属关系，针对于土地整治具体项目，行政主管部门与执行部门之间容易产生工作主体不明、职责不清的现象。土地整治权属管理项目涉及的机构除行政主管部门及下属事业单位以外，还包括项目招投标机构、可行性研究编制机构、设计机构、预算机构、工程施工及监理机构等各从业机构的参与，我国的法律对所涉及相关机构的职责也未做出特别清晰的规定。此外，对于解决土地权属争议机构的设置，我国《农村土地承包法》只是构建了“土地承包仲裁机构”的想法，对其涉及的职责范围、仲裁程序等内容并未做出明确规定，使得在处理农村土地承包经营权争议案件过程中也未能发挥实质性作用。

（三）公众参与不足

土地权属调整方案的产生是一个公开的、民主的过程，因此也需要公众参与的程序来予以保障。当前我国的土地整治权属调整方案公众参与意识淡薄、导致方案的编制缺乏足够的群众基础，导致在具体开展过程中易产生障碍和意见分歧。一方面是由于我国基层土地权属管理制度不健全，基层项目参与人员配套不足且技术素质欠佳，造成对公众的宣传不到位；另一方面，我国现行法律仅对公众参与方案编制做了原则性规定，如土地权属调整方案应征得60%以上土地权利人的同意并进行公示等，然而对方案有异议的土地权利人应如何行使其申诉权利，公众如何行使发言权、方案后续如何修改完善等内容则缺乏全面性的、可操性作的规定。

（四）技术理论体系不健全

土地权属调整工作具有系统性、专业性及综合性的特点，为保障土地整治权属调整工作开展的科学性，需要充足的专业理论知识和规范化的技术标准做后盾。在相关技术理论领域，西方发达国家发挥着较好的示范性作用，如德国对土地权属管理中各关键环节（整治前后的土地现状调查、土地评估、土地分配等）所需的技术手段，构建了科学化的衡量标准；美国则更注重于高科技信息手段（如GIS系统）对土地进行管理。而我国则缺乏相应的技术理论基础，极大程度的限制了土地整治权属管理工作的开展。

三、土地整治权属管理问题的解决对策

（一）建立健全相关法律体系

首先，随着我国农村土地整治项目的不断开展，《土地整治》的相关法规也应适应发展趋势做出合理调整，对涉及的土地产权确认、分配、评估、置换、重划等内容也急需法律来加以规范；此外，立法机关针对一些土地权属立法模糊的现象，也应及时对相关法律进行修订或做出权威解释。其二，完善不动产登记制度，加快推进农村土地确权登记进程，在具体土地确权过程中应坚持遵循历史、注重现实的原则，切实保障人民群众的合法权益，为我国农村集体土地经营权入市创造条件。其三，土地整治权属管理的法律体系应继续坚持以授权性规则为主的立法方式，以激发民众参与的主动性，同时注重完善土地物权体系，加强土地整治工作机制建设。最后，深化农村土地制度改革，充分发挥市场在土地资源优化配置中的杠杆调控作用，努力构建城乡统筹发展的建设用地市场。

（二）规范土地整治相关机构的设置

通过立法规范土地整治相关机构的设置，明确其职能权限、行业规范，同时加强各部门的分工与合作、提高部门间的衔接度，充分发挥土地权属管理的主体作用。此外，通过修订关于土地权属纠纷处理的模糊与矛盾之处的相关法规，加大土地权属争议的调处力度。在具体调处土地权属争议过程中，成立调处领导小组，注重各部门间的协调性；制定土地权属争议应急处理预案，预防土地权属调整中的突发事件；加强各级组织与法律服务机构的权属纠纷的接待咨询工作，建立长效的、合理的调处机制和调处方式，合理引导土地权属调整范围，及时化解矛盾以防治争议升级。

（三）鼓励公众参与

借鉴德国、日本、美国在土地整治中的先进经验，加强公众参与土地权属管理组织机构的设置。为充分发挥农户在土地权属调整过程中的“主人翁”地位，除政府设置的常规机构（如公众随访中心、热线电话等）以外，还应该设置一些非盈利性的民间机构（可由村集体组织、村民组成）。同时加强民意调查制度、信息公开及听证会制度等制度的建设，注重土地权属管理相关知识的科普宣传，切实保障土地整治权属调整中公众的参与性。

（四）加强理论体系建设，并引入市场机制

开展土地权属调整的技术支撑理论的研究，尽快建立适合我国国情的土地现状调查、评估、分配、置换等技术方法和标准体系，并进行土地信息化管理的探索；而且加强相关从业人员的技术培训，为具体工作的开展奠定理论基础。此外，有序推进我国农村市场化进程，建立产权调整要素市场，构建评估机制，充分发挥市场的中介服务作用；同时注重土地股份制改革，因地制宜地探索土地整治权属调整新模式，为我国农村不动产登记等土地权属管理工作的有序推进创造条件。

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（作者单位：河北盛世圆福项目管理集团有限公司）