生态城市发展的问题及对策探析

汤宗礼 王俊杰

摘要：推进生态城市建设，是我国经济社会发展的内在要求，也是促进扩大内需、转变发展方式、保障改善民生的重要途径。文章通过对当前绿色城市建设的研究，分析当前绿色城市建设中存在的主要问题，并尝试提出对策。

关键词：绿色城市建设；问题；对策

一、发展绿色城市的相关背景

2015年3月，中央政治局审议通过《关于加快推进生态文明建设的意见》，首次明确提出“协同推进新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化”，大力推进绿色城镇化建设，这是我国新时期经济社会发展的内在要求，也是促进扩大内需、转变发展方式、保障改善民生的重要途径。在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中，“绿色发展”被多次强调，在有关城镇化建设的相关表述中，“绿色发展”的理念贯穿始终。2015年11月，李克强在中法气候与绿色经济论坛致辞中表示，走绿色发展之路是转变发展方式、调整经济结构的必然要求，中国将按照十八届五中全会部署，包括遵循绿色发展理念等，继续通过转变发展方式、调整结构和促进经济提质增效，拓宽经济增长与环境改善的双赢之路，开拓生态文明建设新局面。

尽管近年来我国的绿色城市建设取得了较大成绩，但这主要是基于我国绿色城市建设的纵向或历史比较，而在横向比较方面，特别是与发达国家相比，仍表现出发展相对滞后的总体态势，绿色城市建设任务仍然十分艰巨，还需要在政策、制度、技术等多方面进行研究，探索模式，创新机制。

二、绿色城市发展过程中面临的问题

1. 城市化发展评价体系建设进程缓慢

目前我国对于环境保护的理念已有所提高，但是成效还不尽如人意，在全国161个监测城市中，大部分城市的PM2.5年均浓度长期无法达到国家二级指标。推行严格的生态环境保护制度，将是绿色城市建设的重要保障。特别是当前的行政管理体制下，生态文明考核评价机制相对于国土空间开发保护制度、资源有偿使用制度、资源环境产权交易机制等相关制度而言，执行力度还不够到位，需要更加严格执行。在党的十八届三中全会精神和落实 《国家新型城镇化规划》出台之后，已经把资源消耗、环境损害、生态效益纳入城镇化发展评价体系，但在现实中，这一抓手并没有真正有效的利用好。目前很多地方的并没有将城镇化发展评价体系正式纳入各级政府的考评体系，具体的资源消耗、环境损害、生态效益指标就更无从谈起了。另一方面，在传统政绩考评体系中，对于环境损害和资源消耗各项指标的人为操作的弹性和议价性巨大，具体约束数值及其权重可以由当地实际情况而轻易被修改，特别是当地GDP增长目标的实现与当地资源、环境保护发生冲突时，往往是后者为前者让路。

2. 可持续的城市建设与规划体系尚未建立

在目前的基础设施建设与城市规划中，存在市政工程的规划方、设计方、管理方不对位，特别是各个职能管理部门不能有效沟通协调，导致规划设计不能满足多个供给主体的需求，由于在市政与基础设施的建设前没有生态智慧且具有前瞻性的规划，经常会产生一条新修好的马路又被重修或是产生断头路这样的尴尬局面。建筑能耗的标准和建筑节能改造的力度需要进一步加大，当前我国仍有70%左右的城镇民用建筑不具备节能效应。到2015年末，也只是20%的城镇新建建筑能够达到绿色建筑标准要求。“十三五”时期，我们的城镇化率将得到大幅度的提升步，特别是国家稳定房地产与城镇棚户区改造的相关利好政策，将为大幅度提升城镇新建建筑绿色化比重提供了更大的空间。在交通体系的绿色化方面，目前公共交通出行的比例还较低，市民对于公共交通服务的经济性、便利性、安全性等方面的需求得不到满足，轨道交通未成网络，且与传统公交的接驳不便利，公共城市自行车的建设步伐还相对较慢，需要全面推进绿色公共交通的发展。在绿色私人交通上需要打造既得利益强制性破除机制，打破利益垄断，使互联网租车服务有序开展。

3. 城市生态环境的综合整治有待修复提升

当前，许多城市对环境污染的综合防治、生态环境的保护与修复的投入力度还远远不够。很多城市还未放弃粗放型城市化发展模式，造成生态环境严重破坏。对于一些已经废弃或是搬迁的化工及其他污染企业的综合防治，以及其现有生态圈的保护与修复工作进展缓慢，一方面是由于开展这些项目如要投入大量的财力、人力、物力，改造修复成本巨大；另一方面一些地方政府比较短视，在没有进行长时间环境生态评估检测的情况下对原有土地进行房地产开发或是旧城改造项目，很可能造成二次污染，对人们群众的健康造成不可逆的严重后果。同时，针对城市垃圾增长迅速的态势，对垃圾处理设施建设的投入力度远远不够，提升垃圾无害化处理水平也有待改善。目前许多城镇小区已经进行生活垃圾分类和无害化处理，但是在垃圾整体运输的过程中，存在将原来分类的垃圾重新混合的现象，使得垃圾分类的环保理念被无情践踏。另外，城镇的雨水管网改造没有跟上地面建筑的建设速度，经常会产生在城市中“看海”的景观；城镇的排污动态考核机制也有待完善，对污水治理工作的财政投入力度还远远不够。

4. 产业结构调整、产业优化还有待提速

在城镇化的过程中，许多传统工业及制造业企业面临需求增速减缓、劳动力成本上升等压力，在“十三五”期间，生态环境保护被提上新的高度，企业的节能减排与产业结构的优化升级势在必行。作为城市经济组成部分和政府税收大户的企业，特别是一些央企和上市公司，其生产理念和经营策略在很大程度上影响城市的环境质量。但是目前看来，很多企业为获得市场竞争力，倾向于压缩环境投资和环境成本预算，通过不加节制地开采资源和向社会排放未经处理的废水废料等手段将企业内部成本外部化，通过多种方法和手段与环境管理者进行博弈，逃避企业的社会责任，向社会和政府转移环境治理成本。特别是有些大企业直接隶属于中央各部委，地方政府的管理权限有限，造成了管理的真空，而且这些大企业一旦发生事故，往往后果非常严重。另外有些涉及到整体搬迁、产业转移的企业往往因为政府办事效率低下和其他种种原因，补偿安置款项迟迟不能到位，也间接影响了其进行技术改造与产业优化升级。

三、推进绿色城市发展的相关对策

1. “互联网+”夯实“绿色城市”基础设施

第一，加强和完善基础设施建设。针对城镇的供水、供气、供电、防洪、防涝、防灾等公共安全预测设施，以及污水处理、垃圾处理、水质检测、公共交通、电子警察、医疗服务等关系民生和保障的数据信息，要有规划地、统筹协调引入云计算、大数据和社交网络等第三方运营平台，加大建设信息处理和管理系统，构建市政公用服务的大数据服务网络。及时掌握大气（PM2.5）、供暖、供水、供气，垃圾、污水处理监测站点运营情况，连接各政府相关管理服务部门，督促各单位、企业提供更加优质的市政公用服务。第二，利用“互联网+”搞好“海绵城市”建设，增加城市在适应环境变化和应对雨水带来的自然灾害等方面的良好“弹性”，并做好城市“地下”的文章，以复合化推进城市基础设施建设，为城市地面发展腾出更多更好的空间。第三，积极推动住宅产业化。抓住稳定房地产市场、加强棚户区改造的良好机遇，坚持以信息化、工业化生产方式建造住宅。要将新工艺、新材料、新模式推进普通住房和保障性安居工程等项目建设，推动建筑业向现代施工技术转变，推动建筑业科技化、规模化、整体化发展。政府要以保障房等民生投资项目为突破口，对实施住宅产业化项目的保障房项目在补助资金分配方面予以倾斜，多试行货币化分配，通过市场途径消化房地产库存，促进产业结构的调整和优化。

2. 创新投融资体系提升城市集聚承载功能

建立可持续的城市建设投融资体系。形成创新投融资机制，支持加快轨道交通、机场、港口等重要功能性基础设施建设，强化中心城市支撑能力，支撑城镇化快速、健康发展。将城市资源、政府信用、银行资金和市场结合起来，引进PPP等新兴融资模式。通过城市的市级财政筹集资金，并通过与社会资本合作组建PPP基金，并逐步扩大规模，增加社会资本参与公共基础设施建设。同时，要统筹地方政府置换债券资金，优化地方政府债务结构，进行多元化的融资渠道整合，推进公共基础设施项目建设。各城市要积极争取政策性银行的相关定向贷款，加快本市区域的棚户区改造项目，改善市民的居住条件，提升城市的形象和社会保障水平。探索融资租赁建设模式，以片区开发、交通、通信等基础设施建设领域为重点，加快引入社会投资支持城市建设，并做好其他配套设施的建设，调整优化社会公共服务投入。进一步提高区域公共服务水平，增强对人口吸引力、承载力。顺应城市化发展规律，整合教育、医疗、文化、养老、交通等领域专项资金，筹集资金集中用于中心城市基本公共服务，增加优质教育资源，提升医疗服务层次，发展社会养老事业，完善公共文化服务，建设信息基础设施，改善公共交通环境，并以此来带动和促进区域内绿色城市建设。

3. 淘汰落后产能合理优化布局产业园区

第一，要对城市及周边区域的产业进行合理筛选、优化布局，在产业族群的培育上要以循环经济为导向，高效地利用好自然及社会资源。同时在社会导向机制上有淘汰落后产能的理念，有效整合重点行业和重点企业，实现产业的集约化、集中化、基地化，在科技研究上力图创新，提高资源利用效率。要全面建立总量控制制度，减少矿石资源的使用，通过开发利用风能、太阳能等新能源来改变能源使用结构，减少污染物排放，降低污染物和碳减排的社会总成本。第二，建立“飞地经济”模式。在招商引资方面，将行业企业落户市级统筹规划产业园区，在一定时期内，所实现地方税收市级不再分享，通过将税收让渡给县级政府的方式来调动县市区的招商引资积极性，增强中心城区绿色城镇化的产业支撑。建设现代化产业园区，把区域内的土地收入、行政事业性收费用于园区自我发展，加快基础设施体系，为企业入园创造良好的生活和生产环境。在吸引高新技术企业入驻方面，对该类企业在各级规划产业园区建设使用标准化厂房的，市级财政按每平方米一定标准给予补助；对进园企业、项目，达到集约用地和环保排放标准的，若干年内市级财政一定金额的奖励和补贴；积极响应国家大众创业、万众创新的政策导向，对入驻的中小企业和小微企业，每年给予一定的房租减免或物业补贴，以减轻企业运行成本。

4. 以生态视角促进环境资源要素集约利用

第一，提高土地集约利用效率。各级政府在与企业签订投资建设协议时，要将土地单位面积投资强度、单位效益、环境排放等约束条款列入投资协议中，并将用地单位约束条款执行情况与政府兑现各类财政补助和优惠政策挂钩。政府相关部门在保障用地单位合法权益的基础上，要引导用地单位集约节约用地，有条件的企业可以适当进行绿地营造，改善生产和生活环境，提升城市空间和资源利用率。第二，推进绿色建筑使用及推广。将环保指标纳入建筑材料、建筑质量强制标准体系写入环保立法中，促进绿色建筑产业化。鼓励行业企业对现有建筑进行节能改造，加大智能楼宇建设，对暖通、供水、电梯、太阳能面板、地源热泵等用能设备节能职能化改造。降低建筑能源消耗要率先对政府所管理的公共建筑进行节能改造，对达到星级绿色建筑项目给予奖励，对达到一定星级的给予一定金额的环保补贴。第三、要建立生态发展激励机制。环保部门应根据生态功能区域划分和环境约束指标等，科学制定考核指标体系；政府要完善转移支付制度，加大对生态保护、环境治理、节能减排的资金扶持力度，并对水源地、环境保护区等禁止或限制开发的地区和生态保护成效突出的地区，给予转移支付补偿。

参考文献：

靳明伟.PPP五大投融资模式全解析[EB/OL]. http：//www.chinacem.com.cn/ppp-nljs/2015-02/182366.html， 2015-02-05.

*本文系2013年度浙江省哲学社会科学规划立项课题《优化文化发展生态推动创新型城市建设的动力研究》（编号：13NDJC29YBM）的研究成果之一，项目负责人：汤宗礼。

（作者单位：浙江建设职业技术学院）