全面深化改革视域下的农地三权分置研究

祝天智 王亚星

？眼摘 要？演随着市场经济的深入发展和城市化的加速推进，原有的农地两权分置体制已成为新形势下全面深化改革的一大掣肘。通过三权分置改革将经营权从承包权中分离出来，既通过土地更加灵活的配置有效激活农村生产要素，又充分保障农民的土地财产权维护农村稳定，还为新型城市化提供坚强支撑，无疑将对全面深化改革起到巨大的推动作用。但与此同时，由于三权分置改革涉及因素极其复杂，对改革的科学性和系统性要求极高，必须加强顶层设计，有效预防威胁土地公有、损害粮食安全和农民土地权益等系列风险。

？眼关键词？演全面深化改革；三权分置；新型城镇化；土地财产权

[中图分类号]F321.1 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2016）05-0025-05

自中央提出农地三权分置改革试点以来，学界已从法律、政治学和经济学等各方面对其进行了一些初步研究，对改革的背景、意义从多个方面进行了阐释，并对改革操作路径提出不少政策建议。这些研究对改革的实施具有重要的参考价值，但由于上述研究的视角都只是针对三权分置问题本身，或者仅研究三权分置改革与户籍制度、城市化、金融体系等单个因素的关系，缺少将三权分置改革放到全面深化改革的宏观背景下进行深入的考察，因此研究结论要么不够深入，要么失之片面。本文尝试从全面深化改革视域考察三权分置改革的重大意义，前瞻三权分置改革可能给全面深化改革带来的风险并提出预防风险的政策建议，以期推动三权分置改革顺利推进。

一、两权分置对全面深化改革的掣肘与三权分置改革的背景

随着全面深化改革的展开，传统的两权分置（所有权与承包经营权）已不能适应社会发展的要求。传统的两权分置诞生于计划经济末期，是在市场极不发达的背景下建立的。它虽在突破计划经济桎梏和开辟改革开放新局面的过程中起到了极其重要的作用，但“并非出于深思熟虑的精心设计，或经过几千年磨合与演进能够与市场经济的其他部分高度相恰，而是在仓促之间，折中多方利益的权宜之计”[1]。随着市场经济的深入发展，它已与劳动力高度流动、城市化加速推进的现实，以及市场对资源配置起决定性作用的要求格格不入，进而成为了我国进一步全面深化改革的障碍。

第一，两权分置一定程度上阻碍了农村生产要素的科学配置。首先，不够完备的土地权能一定程度上阻碍了土地的有效配置。一方面，在两权分置的产权结构下，由于经营权的权能不清晰，尤其缺少明确的抵押、担保权利，使得土地经营权流转市场难以充分发育，种植大户、家庭农场、工商企业等有实力的经营主体很难通过土地市场，以便捷的方式和合理的价格获得土地经营权，一定程度上阻碍了土地的流转。另一方面，由于经营权被涵盖于承包权之内，承包权与经营权之间的边界模糊不清，甚至被笼统地称为承包经营权，经营权的权能内涵更加模糊不清，在国家出台多项政策支持和鼓励土地流转的背景下，出现了诸多涉及土地经营权的纠纷，导致土地经营权难以有效保护的尴尬。因此，从制度经济学的角度看，缺少独立的土地经营权导致土地市场化配置的交易成本高昂，不利于土地资源的优化配置。其次，两权分置的结构也不利于劳动力的优化配置。在两权分置结构中，农民的承包权与经营权合二为一，都基于集体成员的身份而产生，属于身份性权利，难以实现市场化流转，这使得许多进城务工的农民很难将其土地权益变现，从而更加从容地融入到工业生产和城市生活之中。

第二，两权分置的设置阻碍了诸多改革措施的顺利推进。首先，阻碍了土地管理的全面改革。两权分置的结构既不利于统一的土地市场的建立，也不利于土地流转改革的顺利推进，更使得征地制度改革无法顺利展开，国家曾多次明确提出要推进征地制度改革，早在2011年的时候，时任总理温家宝就明确表示，“要精心设计征地制度改革方案，加快开展相关工作，明年一定要出台相应法规。”[2]此后，党的十八大和十八届三中全会，也都明确规定了要尽快推进征地制度改革。然而，到目前为止，征地制度改革尚未有实质性进展。阻碍征地制度改革的原因固然是多方面，而其中最重要的原因之一在于，现有的两权分置的产权设置，既无法反映现有的土地利益关系，尤其是无法有效保护大量新出现的非基于成员身份而产生的经营权，也无法满足市场经济深入发展对土地权能细分的需要，因而无法为建立适应市场经济发展需要的征地制度提供产权支撑。其次，两权分置的产权结构极不利于新形势下农业现代化的实现。当前，在资金、技术、机械等各个方面，我国已基本具备通过适度规模经营加速实现农业现代化的条件，但由于两权分置结构的限制，不仅规模经营面临极大困难，而且严重的土地细碎化导致现代机械和农业科研都难以施展，严重阻碍农业现代化。最后，两权分置的地权结构不利于新型城镇化的实现。此种结构既不利于农民土地权利的实现和农民的城镇化，也难以使土地顺利从闲置或低效利用状态中解放出来，用于城市建设；既不利于人的城市化，也不利于地的城市化。

总而言之，两权分置虽曾极大地推动改革的开展，但当前已不适应市场经济的发展，而且成为了进一步深化改革的桎梏。这既是三权分置改革的社会背景，也是三权分置改革所要突破的重点。

二、三权分置对全面深化改革的意义

三权分置改革是全面深化改革的重要枢纽，不仅具有经济方面的意义，而且将对促进我国农业现代化、新型城镇化和工业化的深入发展起到重要推动作用。

第一，三权分置改革有利于更好地发挥市场的决定性作用，促进各种生产要素的优化配置。市场对资源配置起决定性作用，既是市场经济深入发展和不断完善的要求，也是我国市场经济走向成熟的标准，而农地三权分置改革则为市场在土地资源配置中起决定性作用奠定了基础。首先，通过三权分置改革，有利于促进土地的优化配置。既可以促进统一的土地流转市场的发展完善，又可以通过对农民土地权益更加充分的保障，促进他们对外流转土地，同时还可以为工商企业、种田大户、家庭农场等各类经营主体通过市场获取土地经营权提供便利。从而促进土地顺利向效益高的主体和产业优化配置。其次，三权分置还有利于资金的优化配置。通过对土地经营权的流转，尤其通过赋予土地经营权以抵押权、担保权，既可以促进金融企业为各类新型农业经营主体提供资金支持，又可以更好地防范金融风险，实现资金的优化配置。最后，有利于劳动力的优化配置。人力资本是最宝贵的资本。通过三权分置，一方面，可以使数以亿计的农民工彻底摆脱土地的羁绊，更加放心地把土地流转出去，免去每年农忙季节多次地来回奔波，既省去交通成本，又可以更好地投入到务工中去。另一方面，三权分置改革还可以将更多的当前留守农村人口解放出来，配置到生产效率更高的生产环节中去。如果通过土地经营权的规范流转，能够保障农民的土地权益，更多的农村人口将可以通过进城务工，或者到家庭农场、农业企业等生产效率更高的地方去务工，从而优化劳动力的配置。

第二，将极大促进新型城镇化的进程，促进城乡一体化发展。首先，三权分置有利促进农民的城市化。三权分置改革为农民提供了通过市场化手段实现其土地权益的机会，他们将不必亲自耕种土地，从而为顺利城镇化提供了坚实基础。一方面，数以亿计的农村妇女、老人和儿童将不必留守农村，务工农民将不必煎熬妻子离散之苦，妇女、老人和儿童也将免于凄苦留守之难，将极大提高农民的幸福指数，促进社会稳定；另一方面，农民将有机会一次性实现未来多年的土地权利收入，从而为其城市化提高资金支持，从而促进农民的城市化。其次，三权分置改革也将有利于城市建设和发展。一方面，大量携带土地收益进城的农民的到来将为城市房地产、基础设施的发展注入大量资金和持续动力，从而促进城市硬件的发展；另一方面，大量农民的城市化将极大提高他们的消费能力，为拓展我国市场空间，从而有利于我国经济发展从出口、投资拉动切实转向消费拉动。再次，三权分置改革还将有利于缩小城乡差距，促进城乡一体化发展。“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”[3]改革开放以来，城乡收入差距从1978年的1.16倍扩大到2014年的2.92倍，巨大的收入差距成为了中国公平的掣肘。而三权分置正是解决此种情况的重要途径之一：一方面，在三权分置的背景下，通过建立统一的土地市场，促进土地收益分配的相对均衡化，对于转入土地的农民而言，他们可以通过规模化经营，获取更高的利润，从而提高收益。而对于转出土地的农民通过土地租金的形式，有机会分享现代科技和科学经营带来的收益。最后，三权分置改革将通过减少农民的形式，使农民走向富裕。一方面，一部分农民将从土地上释放出来，自身则作为自由劳动力向收入更高的行业或者地区转移，从而分享工业化带来的收益，更重要的，通过农民的城市化，使其和城市居民一样分享城市的住房、医疗、养老、教育等优质资源，从而促进城乡公共服务的均等化，缩小城乡发展差距。另一方面，随着部分农民流转出土地并实现城市化，农民数量的大幅度下降，剩下的农民平均所占有的土地资源将大幅度增加，为其发家致富提供了更加坚实的物质基础，最终实现通过减少农民使农民走向富裕的目的。

第三，将为多项深化改革措施的推出创造条件。首先，将为土地管理综合改革的推进创造条件。三权分置改革既有利于土地流转的推进和统一土地市场的建构，也有利于减少和预防征地冲突，促进征地制度改革的实现。更重要的，三权分置改革为更好地保障农民土地权益，促进农民增收奠定了基础。其次，三权分置改革有利于新型农业经营主体的培育和农业经营方式的转变。“从长远角度看，要完善我国的农村基本经营制度，就必须实现农业的现代化和集约化经营。”[4]近年来，我国虽然提出要培育家庭农场、新型农业生产合作社的等新型生产经营主体，但由于土地产权结构的制约，始终成效不大，农业现代化与集约化进程发展缓慢，而随着三权分置的实施，为土地逐步向“种植能手”、种植大户、家庭农场集中提供了条件，这将为国家扶植新型经营主体的政策实施提供极大帮助。更重要的，三权分置还为农村金融改革创造了条件，随着作为农民最主要财产权的土地经营权从承包权中独立出来，“土地经营权就可作为农民融资的担保，充分发挥土地的资本功效”[5]，使其可以凭借土地经营权获得融资的机会，无疑将为新型农业经营主体的形成提供最坚实的物质基础。最后，三权分置改革还以住房、户籍、社会保障等系列改革为内容的农民城镇化政策改革创造条件。可以预计，随着农民经营权权能的不断完善，从理论上看，在不远的将来，农民的土地经营权应该会被赋予购房贷款抵押的权能，从而为农民进城购房改革创造条件；另外，随着农民与土地适度分离得到实现，为城市户籍制度改革奠定了初步基础。而随着农民在城市购房制度和户籍制度的改革，在城市中解决农民的社会保障问题也就成了水到渠成之事。

三、三权分置改革的风险透析

三权分置改革是我国综合改革中的中枢性环节，涉及方面广，牵扯主体多，敏感性强，与城乡经济金融体系、社会保障体系、城乡一体化等改革密切相关，牵一发而动全身。因此，此项改革在预计取得巨大红利的同时，也潜伏着不少风险。其主要体现在以下几个方面。

第一，政治风险。首先，可能会威胁农村社会稳定，甚至威胁作为重要经济基础的土地集体所有制。这主要表现在：一是可能威胁城乡社会政治稳定。一方面，土地实行三权分置后，降低了土地流转的门槛，也为某些主体通过土地流转谋求利益提供了可能。尤其要警惕的是，地方政府为了追求政绩而强迫农民进行土地流转，或者少数部分企业或个人，与地方政府或村级组织相互勾结，强迫农民或故意压低价格迫使农民进行土地流转，侵害农民土地权利，这些都会诱发农民与地方政府及企业之间的冲突，滋生更多群体性事件，威胁社会和政治稳定。另一方面，还可能会出现部分农民虽然不具备成熟的进城定居条件，盲目将土地经营权长时间流转出去，最终成为既不能进城又无法返乡的流民，从而威胁城乡政治和社会稳定。二是可能威胁作为重要经济基础的土地公有制。经营权独立之后，可能会出现个别企业无限期或者以极长的时间流转土地经营权，借土地流转之名，行土地私有之实，从而威胁我国的土地集体所有制，从而威胁我国政治制度的经济基础。其次，可能会威胁粮食安全和国家安全。民以食为天，国以粮为安。作为人口最多的发展中大国，粮食具有特殊重要的意义。正如陈锡文所说，如果中国出现大的粮食缺口，哪怕世界粮食市场的所有可交易粮食都流到中国，也难以满足中国的需求。因此，始终把饭碗端在自己手上，是保证我国国家安全的基本前提之一。而随着经营权的独立，可能会出现大量工商企业涌入农村，大量囤积土地，用于非粮生产，甚至单纯囤积土地而造成土地变相荒芜的情况，这必然会对粮食生产造成不利影响，甚至会威胁我国粮食和国家安全。

第二，经济风险。这主要体现在：首先，可能会造成农业结构不合理，威胁农业安全。农业关系人们衣食等基本产品的供给和工业原料的供应，始终处于国民经济的基础地位。然而，随着大量资本涌入农业，一方面，土地流转的便捷性可能导致农村土地过度集中，种植大户追求个人利益最大化时忽视土地单位面积产出率，在提高劳动产出率的同时却降低了土地产出率，从而威胁农业安全，造成农产品供给短缺。另一方面，也可能会出现经营主体盲目投资，造成种植结构失调，造成农产品的结构性过剩和结构性短缺同时共存的局面，最终造成严重的浪费，并威胁农业安全。其次，可能会影响农产品价格。应当看到，在当前农地产权严重不完备的状态下，农地流转价格也相应偏低，可以预见，三权分置改革后土地价格可能会相应提高，尤其应当警惕资本对农地经营权的炒作造成农地价格畸形偏高，以及工商企业大量控制土地，形成对土地和农产品的垄断地位，进而依靠其垄断地位控制或者操纵农产品价格，造成农产品价格的不正常波动。

第三，社会风险。首先，存在拉大收入差距，甚至有使我国掉入“拉美城市化陷阱”的风险。拉美城市化陷阱的表现是社会贫富差距极大，城市中出现大量贫民窟现象。一方面，在我国城乡二元体制尚未根本破除的背景下，如果大量农民盲目流转土地涌入城市，他们既难以在城市找到合适工作以便取得稳定收入，同时又无法享有必要的失业、医疗、住房等社会保险，必然会产生一大批赤贫的城市贫民，从而拉大贫富差距。另一方面，在当前城市承载能力有限、商品房价格高企的情况下，如果大量农民涌入城市，必然有许多农民无法真正在城市买房定居，而只能栖身于贫民窟，从而使中国出现大批贫民窟现象。因此，如果不能妥善进行农地三权分置后配套改革，并科学掌握三权分置后土地流转的节奏，我国有可能会面临陷入“拉美城市化陷阱”的风险。其次，存在经营者过度开发等短期性行为的风险。三权分置改革之后，经营权的流转将更加便捷，但应当指出的是，基于土地流转而产生的土地经营权，与农民基于自身的身份而产生的经营权在行为逻辑上存在差异：农民是无偿获取且长久拥有的土地承包经营权，因此会注重土地的长期利用，而不会产生过度开发等短期性行为。相反，基于土地流转而获取经营权的经营者，一则由于是有偿获取，必然会考虑投资与收益之间的关系，并尽可能在经营期内获取最大化的利益；二则一般都是固定期限的，甚至是相对短期的，因此，他们一般不会注重水土保持、基础设施建设和肥力涵养等长期投资，相反，容易出现过度开发等短期性行为。最后，可能诱发社会问题。随着大规模土地流转的进行，维系数千年的家庭经营方式将不可避免地式微，极具中国农村特点的家族、村落式生活和居住方式也将随之发生变化，融于家庭经营的勤劳简朴民风和守望相助的乡土精神，将无以寄托，中国农村的优良传统道德和风俗习惯也将失去延续的土壤。

第四，生态风险。首先，农地的破坏。涌入农村的城市资本或者工业资本出于利益导向，获得远较城市土地低廉的农村土地，可能会违规开发农村土地，或者进行非农化的开发，搭建厂房、构筑住宅等威胁农业生态。其次，农村的污染。土地流转入农村外部种植大户手中，仅仅以提高收益水平为目的，缺乏对农村舆论的畏惧，加上村集体对其作为外村人身份约束不够，致使其大肆使用化肥农药，污染农村生态环境。

四、全面深化改革视域下对三权分置的政策建议

第一，建全三权分置的配套机制。三权分置改革是全面深化改革的重要环节和枢纽，既可以带来巨大红利，也潜藏着不少风险，要推动三权分置改革的顺利进行，仅仅依靠三权分置机制即一种“农地农用前提下农村土地自由流转”的机制是远远不够的，必须从全面深化改革宏观视野，健全包括农村金融机制、补偿机制、户籍制度、社会保障机制在内的三权分置配套机制。这包括：一是资金投入与支持机制。土地经营权的转入需要资金支持，土地经营权的转出需要资本承接。这就要求从政府、社会、农民等各个层面，建立相互衔接的资金筹措与投入机制。二是要建立评估、信息提供、咨询、抵押等服务机制。从而使农民能够对土地的经营权进行抵押或购买，也可以使农户间对土地经营权进行自由流转。三是尽快推进户籍、住房、教育、医疗、保险等配套改革。户籍制度为流转出土地的农民进城打通通道，使其免于工作歧视，住房制度改革使其更容易地在城市安居，教育改革使农民能够真正扎根城市和融入城市，医疗和社会保障改革使其在城市生活更要保障。

第二，设计严密政策实施和监控流程，正确引导各方行为沿着国家预定方向发展，严防三权分置实施过程中各类“擦边球”之类的机会主义行为对政策造成扭曲。三权分置中允许农地经营权入市流转，具有鲜明的市场经济特征。如何充分发挥这一改革政策的效力，推动包括农村经济、城市化在内的全面深化改革的发展将是三权分置改革的重中之重。首先，科学设计所有权、承包权和经营权之间的权能边界，真正做到落实所有权，稳定承包权和放活经营权，确保农民集体、个人和各类经营者的合法权益。其次，科学设置各类土地流转的门槛和监督机制，既要严防各类胁迫、欺骗等违法违规形式迫使农民流转土地，也要防止农民在条件不成熟的情况下盲目流转土地，更要严防土地流转过程中拖欠流转费、破坏基础设施和生态环境的情况发生。再次，合理设计土地经营权的抵押、担保机制，既允许农民通过农地经营权抵押获得相应资本，促进农民创业、创收，激发农村经济活力；又保障农业安全和金融稳定。最后，设置新的土地矛盾监控和化解机制，及时发现和解决三权分置后可能出现的各类新型土地利益矛盾，确保农村政治和社会稳定。

第三，严格管控，严防非耕地化，确保粮食和生态安全。“保障农产品有效供给，始终是发展现代农业必须坚守的一条底线”[6]，发挥三权分置的积极作用，同样必须以“更加注重以保障粮食安全和农业生产能力为前提”[7]。首先，更加严格地执行耕地保护和用途管制政策，保证农地农用，严守18亿亩耕地的红线。土地一直是地方政府和企业渴求的对象，而以租代征是以往他们惯用的获取工商业用地的手段。三权分置的推行显然更利于他们通过土地流转等手段，掩盖其占用耕地的事实。因此，在三权分置推行的过程中，一定更加严格地执行基本农田保护、土地监测、用途管制等政策，严防地方政府和工商企业借三权分置改革之机，乱占耕地。其次，通过各种手段鼓励和推动三权分置改革后的土地使用人从事粮食生产，确保粮食安全。三权分置改革的推行，既为农民流转出土地并进城安居提供了保障和便利，但也为城市资本下乡逐利打开了方便之门。与农民对土地的珍惜不一样，城市资本更看重的是收益。因此，必须综合运用经济、法律和行政等各种手段，确保用地单位有足够的土地用于粮食生产，确保粮食种植总面积和粮食总产量不下降。再次，建立耕地质量检测监督机制，确保耕地质量不下降。国家应通过定期和不定期的土地质量检测机制，确保各种用地单位能够合理利用土地，严防各类过度开发的短期性行为；督促他们不断进行基础设施和土壤改良投资，不断提高土地肥力和土壤质量，确保土地的可持续利用。最后，加大农地三权分置后的生态建设。一方面，要保证三权分置改革后农村合理的植被结构和种植结构，确保各类生态功能区的合理分布，防止过度开发威胁森林、沼泽、湿地等生态屏障；另一方面，也是更重要的，防止三权分置后下乡的各类农业企业为追逐利益而过度使用化肥、农药，造成水源、土壤、空气等生态破坏。