中国财政支农规模与效率的实证分析：1978～2013

韩占兵

？眼摘 要？演财政是国家支持农业发展的重要手段。在经济发展进入新常态，发展现代农业的进程中，如何完善财政支农制度，调整财政支农目标，提高财政支农效率，成为当前迫切需要研究和解决的重大课题。文章采用描述性统计分析方法，系统梳理改革开放以来中国财政支农规模与效率状况。研究得出，导致财政支农水平低下的主要原因是支农规模过低和效率不高以及支农资金分配结构不合理、自筹资金部分所占比重依然过大等问题突出，高效、规范的财政支农机制还未形成。

？眼关键词？演财政支农；规模；效率

[中图分类号]F812.8 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2016）05-0035-08

一、引 言

农业是人类生存和发展的基础产业，它不仅提供粮食和食品等重要的生存物质，而且是支撑工业、服务业等其他产业发展的坚强保障。但是，农业又是弱质性产业，主要表现为农产品生产者众多且比较分散，农产品需求弹性较小但是供给弹性大[1]，差异性小、进入壁垒低，生产周期长、生产不易根据市场需求进行调整，生产条件对自然高度依赖、生产风险大等等。上述特征决定着农业生产需要面对市场、自然、社会等多重风险，投资效益不高，普遍存在着农业资金匮乏的难题。基于此，对农业生产给予保护与补贴就显得尤为重要，当然这也是世界各国的通行做法[2]。改革开放以来，国家依靠财政手段对农业发展的资金支持力度也在日益加大。特别是2004～2015年，中央一号文件连续12年关注农业和农村发展，“三农”问题被作为“重中之重”上升为国家战略定位的制高点。同时，在“支农惠农”和“强农惠农”思想的指导下，国家加大了支农力度，先后出台并实施了以“四减免”和“四补贴”为核心的一系列政策[3]。

目前，中国经济发展进入新常态，加强农业支持制度建设，完善农业支持政策体系，是党的十八大关于新一轮农业农村改革发展部署的重要内容[4]。如何在经济增速放缓、农业面临“双重挤压”和资源环境约束趋紧的背景下创新财政支农政策，强化农业基础地位是必须破解的重大课题。为此，本文将采用描述性统计分析方法，系统梳理改革开放以来中国财政支农规模与效率状况，以进一步调整和优化财政支农的政策体系，提升财政支农效率。

二、财政支农规模分析

当前有关财政支农支出的概念尚未达成一致意见，这是因为财政支农包揽的业务范围广，涉及的部门多，加之相关统计数据不完整①。从数据的可获取性考虑，本文将“财政支农支出”定义为如下计算公式：

财政支农支出=国家财政用于农业的支出+全国农业综合开发财政投入 （1）

在此定义上，对1978年改革开放以来中国财政支农规模进行相关研究。

（一）绝对量的对比分析

1.国家财政状况

从1978年到2013年财政收支状况来看，大部分年份保持一定规模的赤字，且总体处于上升趋势。1978年财政赤字总额为-10.17亿元，1979年则攀升到135.41亿元，随后在个别年份稍有盈余的波动中，上升至2013年的11 002.46亿元。36年间，财政赤字总额年均增幅为13.4%，具体变化详见表1。总体而言，国家财政压力持续处于偏紧状态。

2.财政支农资金规模

从财政支农的资金规模来看，除去1981年以及1999年的环比小幅下跌外，大部分年份都处于持续上升趋势，1981年为110.21亿元，随后增加至1998年的1 237.82亿元，1999年略减为1 179.85亿元，2003年继续增加到1 903.67亿元。在“中央一号文件”连续聚焦“三农”的背景下，财政支农资金总额高速增长， 2013年高达12 732.95亿元。1981年支农规模下降是国家体制性“重工轻农”的结果，这在未来改革中逐渐得到扭转；而1999年的降低则是1998年特大洪灾后的一种自然回调。从1978～2013年全阶段看，年均增幅约为13.68%，如果从2003～2013年分阶段看，年均递增22.44%（见表2）。因此可以说，财政支农资金规模年均增幅在持续增加，但与其他支出项目相比，总体数量还偏小，需要进一步加大财政支农力度。

3.国家财政状况与财政支农资金规模的对比分析

从1978～2013年的发展历程来看，在国家财政总体偏紧的硬约束下，财政支农资金规模持续上升。尤其是2003年以来，在党中央提出的“三农”工作是“重中之重”思想的指导下，国家财政对于农业的支持力度明显增强，支农资金规模快速增加。如表1，尤其是2003～2013年间，快速上升的财政赤字额并没有影响乃至改变财政支农资金额稳定增长的良好态势。

（二）相对量的对比分析

1.财政赤字占比与财政支农资金占比的对比分析

由表1可以看出，1978～2000年财政赤字占财政总支出之比处于上升趋势，从0.91%增至15.68%。其后出现阶段性下跌，减少至2013年的7.85%，36年间共增加了6.94个百分点。而另一方面，财政支农支出占比仅出现细微波动，由1978年的13.43%略微增加到1979年的13.60%，然后持续降低到1995年的9.10%，后又增加到1998年的11.46%，此后上下浮动在8%左右，36年间降低了4.06个百分点（见表1）。1978～2013年间，财政赤字占比呈快速增加趋势，而财政支农支出占比仅出现略微降低，基本保持稳定。这说明，国家对财政支农工作非常重视，只能加强，不能削弱。

2.财政风险的对比分析

用财政赤字占GDP的比重作为衡量财政风险的指标，国际经验以3%②为警戒线。这一指标显示，过去的36年内，仅有1979年财政赤字占GDP之比超过3%，达到3.33%。其余年份中，超过2%的有2000、2001、2002、2003年；超过1%的有1980、1991、1994、1998、1999、2004、2005、2010、2011、2012、2013年，其余14年均低于1%（见表1）。这说明我国财政风险尚处于可控范围。

3.财政支农资金占比与农业GDP占比的对比分析

1978～2013年间，财政支农支出占比处于下降趋势，从1978年的13.43%下降到2013年的9.55%，下降幅度仅为3.88个百分点；而农业GDP占比从1978年的27.94%以较快的速度下降到2013年的10.21%，下降了17.73个百分点，降幅远高于前者。由表3可见，改革以来的36年间，在财政支农资金占比仅出现略微降低的情况下，农业GDP占比出现了显著下降趋势。这说明，尽管国家支农资金规模持续在增加，但依然处于偏小的状态，无力改变农业GDP占比迅速下滑的态势，未来需要进一步加大“三农”投入力度。

本文将财政支农资金占财政总支出的比例与农业产值占GDP的比例之比界定为财政支农系数。该指标能够很好地展现财政支农资金占比与农业GDP占比之间的动态变化关系。该系数值越大，表明国家对农业投入力度越大。如表3所示，从1978～2013的36年间，财政支农系数明显呈现上升趋势，从0.48变化到0.94。所以，整体而言，国家对“三农”工作日益重视，财政投入也逐渐在增强。

4.财政支农资金内部结构的对比分析

如表4所示：①1978年以来，财政支农支出1占比总体上呈现上升趋势，只是在个别年份出现环比下降（如1998年、2000年、2003年）。②农业基本建设支出占比总体呈现出先下降、后增加、再下降、再增加的趋势。第一轮增加是因为1998年特大洪灾的影响，国家大力加强农业基本建设支出。第二轮增加是因为国家提出“新农村建设”的历史任务。这说明农业基本建设支出所占份额的大小常常受制于国家政策的调整变动。③农业科技三项费用在1978～2013年的36年间年均占比仅为0.82%，而且在1991～2013年间，该指标都低于平均水平。这说明，农业科技三项费用占比在相当长的时期内，处于极低的水平上，这是造成我国农业科技发展缓慢的重要原因，同时也反映出我国财政支农资金分配结构不合理。④农村救济费占比尽管有所波动，但一般比较平稳，多处于3%～5%之间。⑤农业综合开发财政投入占比总体呈现出先升高后降低的“倒U型”曲线状态，该项支出还处于不稳定的上下波动之中，不利于稳步提高农业综合生产能力。总体来看，财政支农资金的内部结构比较失衡，财政支农支出占比太大，过高的“财政吃饭供养”份额严重削弱了“生产性支农”部分。严重制约了财政支农效率的提高。

5.农业综合开发各项投入内部结构的对比分析

由表5看出：①农业综合开发投入中，中央财政投入占比呈现逐步增加的趋势，并且日益占据份额第一的位置，这说明国家财政支农的力度在加大；②地方财政投入占比相对比较稳定，这可能与地方财政投入多是配套支出有关；③银行贷款占比在持续降低，这说明逐渐增加的财政投入使得农业综合开发单位不再过多的借助于金融机构的贷款支持；④自筹资金占比呈现日益下降的趋势，并且逐步从份额第一的位置上退居其次，但是该部分比例依然过大，这说明在农业综合开发中，国家财政支农投入依然任重而道远。

三、财政支农效率分析

（一）财政支农资金投入散乱、渠道复杂、项目重复交叉、管理无序等问题突出

首先是资金投入散乱，如表6所示，现阶段，中央层面具有分配、使用和管理涉农资金权限的部门涵盖发改委、农业部、科技部、水利部、林业局等12个国家部委。在基层，多个农口部门和涉农单位同时在管理和分配着支农资金。上述管理机制直接造成大量支农资金在使用上不同程度的存在着小、散、乱等现象[5]，支农资金的利用效率低下，管理成本较高，规模效应无从谈起。其次是渠道复杂。仅中央财政涉农支出项目就包括建设投资（国债资金）、农业科学事业费、农业科技三项费用、支援农村生产支出、农业综合开发支出、农林水气等部门事业费、支援不发达地区支出、水利建设基金、农业税灾歉减免补助、农村税费改革转移支付、农产品政策性补贴支出、农村中小学教育支出、农村卫生支出、农村救济支出、农业生产资料价格补贴等15个大项[6]。这直接导致支农资金下达渠道分散复杂，难以形成有效合力。再次是项目重复交叉。支农资金管理部门繁多的现实在一定程度上造成了涉农部门职能重复交叉的弊端，多个涉农项目重复投入，重叠立项的情况屡见不鲜。如农业水利基础设施项目既在水利部门立项，又归属农业开发部门投资，造成支农资金的浪费和无效使用。最后是管理无序。财政支农资金的管理涉及多个部门，常常出现政出多门、无人负责、相互推诿的情况，造成支农资金使用中的无序，甚至出现涉农资金被挤占、挪用的恶劣情况，导致财政支农资金利用效率和社会引导效应不高。

（二）财政支农资金投入结构不合理

首先是在财政支农资金使用对象上，对于农村基础设施投资过于重视，农田水利基础设施和生态建设投资占据较大比重，农业生产直接投资所占比例较小[7]。其次是涉农部门事业费支出过高，行政人员经费开支较大，影响支农资金规模效应的发挥。再次是财政支农资金对于农村人力资源投入偏少，而且对于农村教育、卫生等社会事业支持力度较弱，影响了财政支农整体效益的显现。最后是财政支农资金对于社会公益性强、战略意义显著的基础性农业项目如农业病虫害防治、土壤与种子改良、配方施肥等投入明显不足，发展较为滞后。

（三）财政支农资金来源不均衡

当前，中央财政与地方财政存在着“事权”和“财权”的不均衡现象。中央财政较为丰盈的财政实力担负着落实中央政府惠农政策的任务，但是较为清贫的地方财政很难进行资金配套，但是却承担着各项支农政策在基层实施的重任。地方政府尤其是基层乡镇财政基本上维持着吃饭财政的窘迫局面[8]，缺乏落实支持农业农村发展各项政策的财力保障。上述现象直接造成中央财政与地方财政在支农资金支出方面的不平衡。

（四）农业科研投入长期不足，农业R&D效率不高

改革开放以来，伴随着农业农村发展，我国构建了较为完备的现代农业科技政策体系，推动了农业科技水平的提高和农业科技资源的优化配置。然而，由于我国现代农业科技投入的实施涉及多个部门，缺乏统一协调，再加上各个区域农业发展水平差异显著，现代农业科技投入产出效率和科技资源的均衡化配置还存在诸多问题。突出表现在现代农业发展与农业科技投入之间缺乏有效支撑、农业科技资源供求失衡、农业科技投入力度偏弱、农业科技推广活力不足等方面。如图1所示，1978～2012年，我国的农业科技三项费用占农业产值的比重长期处于较低水平，普遍低于1%的发展中国家平均水平（FAO标准）[9]。

（五）财政支农资金使用中存在着错位、越位和缺位现象

首先是错位现象。目前，财政支农资金补贴过多地支持了“绿箱”补贴政策，造成了农产品进出口价格体系的紊乱和扭曲，不符合WTO规则的相关要求[10]，需要对上述错位的农业支持政策进行调整和完善。其次是越位现象。WTO《农业协议》对粮食风险基金和购销公司的各种财务挂账行为做出了约束，但是我国的财政支农投入方式却在上述两个方面出现了越位现象。再次是缺位现象。现行WTO规则对农业发展较为支持的科研投入、农产品质量安全、供销信息服务、农民合作等形式的“绿箱”政策在我国财政支农体系中处于弱势地位，支持力度亟待加强。

四、研究结论

从财政支农支出的规模、效率、结构等方面考察，可得出以下5点结论：

第一，规模不高是导致财政支农水平低下的重要因素。改革开放以来，在国家财政总体偏紧的硬约束下，财政支农资金规模持续上升。尤其是2003年以来，在党中央提出“三农”工作是“重中之重”思想的指导下，财政对于农业的支持力度明显增强，支农资金规模快速增加。但支农资金规模绝对数量依然处于偏小的状态，无力改变农业总产值占比迅速下滑的态势，未来需要进一步加大“三农”投入力度。

第二，效率低下是导致财政支农水平不高的重要因素。一方面，我国财政支农重点不突出，“撒胡椒面”式的投入方式致使效率低下；另一方面，资金来源渠道多和投入分散弊端造成资金管理成本高，调度困难，体制转轨的不完善性又使得该问题变得更加复杂。因此，财政支农资金迫切需要大力度进行整合。

第三，财政支农资金结构失衡，严重影响了财政支农的效率。财政支农资金内部结构不合理，其中，支农支出1占比太大，过高的“财政吃饭供养”份额严重削弱了“生产性支农”部分。“生产性”支农资金比重亟待提高，尤其是农业基本建设、农业科技三项费以及农业综合开发等方面。

第四，国家财政支农仍是未来财政支农的主要力量。农业综合开发投入中，中央财政投入占比呈现逐步增加的趋势，并且日益占据份额第一的位置，这说明国家财政支农的力度在加大。但是自筹资金部分所占比重依然过大，这说明在农业综合开发中，国家财政支农投入依然任重而道远。

第五，目前尚未形成高效、健全、规范的财政支农机制。近年来，财政支农资金管理取得了显著优化，但管理中“重分配、轻监管”的现象仍然大量存在。支农资金使用过程中程序长，环节多，成本高，绩效考评和问责机制薄弱的情况仍未得到明显改观。