大学生创业扶持政策评价体系构建研究

薛　浩　陈桂香（.盐城工学院，江苏盐城405；.武汉大学，湖北武汉430079）



大学生创业扶持政策评价体系构建研究

薛浩1陈桂香2
（1.盐城工学院，江苏盐城224051；2.武汉大学，湖北武汉430079）

摘要：大学生创业政策评价是及时发现和解决问题、进行政策调整修正偏差的过程，政策评价体系是政策评价的前提和基础，其评价标准应该包括效率性、效益性、公平性、回应性、执行力。在相关研究的基础上，通过文献法确定大学生创业政策绩效评价的共识性指标，再通过专家评价法对指标进行筛选和增补、赋值，提出由3个一级指标（B层），6个二级指标（C层），32个测评点（D层）构成的大学生创业政策评价体系（A层），并运用层次分析法对各指标进行赋值，旨在优化大学生创业政策评价体系，更好地促进大学生创业。

关键词：大学生；创业政策；评价指标

21世纪是一个创新创业的时代，正如创业教育先驱狄蒙斯所言“创业革命对二十一世纪所产生的深远影响将相当于甚至超越工业革命对于十九和二十世纪所产生的影响”。学界与政界基本达成共识：大学生创业是一件“一举多惠”的上上策，对于推进创新型国家建设、促进经济转型发展、促进毕业生就业和社会和谐、提升大学生自我价值发展等都有着重要的意义，甚至是战略价值。近年来国家和地方各级政府纷纷出台促进大学生创业的扶持政策，取得了一定的成效，大学生自主创业率和创业成功率有所提高，但是效果并不明显。各地政策内容、政策力度和实施效果各不相同，呈现较大的地区差异性。国内外学术界侧重于宏观上的创业政策研究，形成了创业政策理论框架（如MOS框架、CEM框架），产生了广泛的影响。我国的创业政策理论框架，建立于引进基础上的创造。南京大学王玉帅的理论框架中，强调机会的把握；浙江大学张钢则突出创业不同阶段政策要素的作用。然而，国内外学术界对于创业评价的研究比较薄弱，评价指标体系、权重以及评价方法也是仁者见仁、意见不一。国家和地方政府出台的这些政策的科学性、有效性如何，是否对公共资源进行公平分配，是否实现预期目标，政策所产生的经济效益、社会效益、发展效益如何等，如何科学评价大学生创业扶持政策绩效成为函待解决的问题。

一、大学生创业政策评估内涵厘定

“政策”在通常情况下与“公共政策”通用。大学生创业政策与一般创业政府本质相同，只是针对大学生这一特定目标确定而言，是指国家为激励和扶持大学生创业、促进毕业生充分就业、促进社会经济发展与和谐稳定而制定的、需要相关部门配合予以保障的系列规定总称。其以激发大学生创业动机、提升创业能力为本质，以支持创业过程为重点，以减少创初企业风险为手段，以创业制度、创业文化为保障，运用政策工具来促进创业成功。大学生创业政策体系主要包括创业培训政策（提供创业培训）、创业促进政策（减少创业障碍、简化创业程序、提供技术和商务支持）、创业融资政策（提供金融支持）和创业环境政策（培育创业文化）等内容。

可以说，2012年党的十八大以来，创新创业特别是大学生创新创业已越来越成为国家政府关注的热点和焦点。这些政策究竟是否有效有行，是否公平科学？大学生创业政策评估应运而生。大学生创业政策评估可以套用政策评估的定义，有广义和狭义区分，广义的大学生创业政策评估包括对政策方案、政策执行和政策后果进行评估，张世贤、林水波认为“政策评估是运用多种评价方法，对政策方案、政策执行是否按预定目标进行，从而评价政策实施效果。”[1]狭义的政策评估仅是对政策效果的评估，安德森认为政策的评价主要指政策的效果估计与鉴定，评价政策是否达到了预期目标或者解决了目标问题。[2]综上所述，政策评估是依据一定的评价标准，通过相关评价程序，对其政策投入、产出进行检测与评价，及时发现和解决问题、进行政策调整修正偏差的过程。

二、大学生创业政策评价的价值取向

对大学生创业政策评价如其他政策的评价一样，具有很大的挑战性与不确定性，这是因为：一是政策的人力、物力和财力难以量化，且人际关系投入、机会成本等不可简单量化；二是政策效果与政策投入不是简单地一一对应关系，一种政策效果是多种政策共同作用的结果，这种“一果多因”导致很难剥离出一对一的关系，很难对一种政策效果进行区分和评价。大学生创业政策评价具有不确定性，政策效果具有多样性、广泛性和滞后性，虽然不易，对大学生创业政策效果进行评估却是非常必要的，没有评价就没有反馈，没有反馈就没有完善，更无法得知是否实现政策目标。对大学生创业政策进行评价首先要建立科学、合理、公正的评价标准，在此基础上，建立一套系统化、相互独立又有机联系、具有可操作性和导向性的评价指标体系。国内外学者提出了不同的政策评价值标准理论：邓恩认为创业政策评估标准包括效率、效果、公平性、回应性、充分性和适当性。在邓恩标准的基础上，陈庆云认为还应包括投入工作量绩效、社会发展总目标以及政策执行力。笔者认为，大学生创业政策评价须按照可比性、全面性、综合性和综观性的原则，评价标准应该包括效率性、效益性、公平性、回应性、执行力。

（一）效率性标准

效率性标准是经济标准，指大学生创业政策投入与产出比较，它通常有两种形式：单位成本上所产生的利益最大化或为达到政策目标所需付出的成本最小化。效率性标准目的在于使大学生创业政策投入产生最大化的利益，操作的困难在于需要对各种政策资源和政策结果进行量化，而很多政策产出是公共产品，很难用市场标准进行估值。其实，1966年美国著名经济学家托马斯·谢林第一次提出了“价值意愿法”的政策量化方法，即用调查问卷的方法调查人们愿意为获得政策机会、机遇、能力而支付的金额大小，这种方法对创业政策对大学生的创业能力、创业机会等带来的价值可以近似衡量。不过，笔者还是按照传统的政策评价方法，主张对大学生创业政策的经济绩效指标主要是政策在财务上的收入和支出，即各级政府经济投入和该期间新增创业企业销售收入或营业收入的比较。

（二）效益性标准

效益性标准，即是通过监测预定政策目标的完成程度、执行过程与结果是否与政策目标方向偏离等内容来评价政策效果。效益性标准要求政府在制定政策的时候就有明确的目标、政策的总体效益和社会问题要解决的程度。如江苏省人社厅《关于印发〈发展众创空间推进大众创新创业带动就业工作实施方案（2015－2020年）〉的通知》，明确提出“新建省级创业示范基地230个、留学回国人员创业园70家，创建以‘互联网+’工作空间、网络空间、社交空间和资源空间为一体的全新创业载体”，“遴选扶持江苏省大学生优秀创业项目3000个，实现公共创业服务机构、平台、网点对各类高校和城乡基层全覆盖”。2014年认定42个省级创业示范基地，2015年又认定59个省级创业示范基地。通过江苏省人社厅创业政策目标的完成程度可以从效益性标准角度上衡量政策的效果。

（三）公平性标准

课堂教学的效果是教师提升教育教学质量的关键环节，更是学生提升学业水平和科考成绩的关键环节。可以这样说，课堂教学效果好不好将直接决定学校教育教学水平和质量。这不只是中小学教育阶段的规律，甚至也是大学教育阶段的规律，因为学生的科考和学分成绩，以及品德修养都来自教师课堂教学的谆谆教导和循循善诱。因此，无论是以网络教学为辅助的课堂教学，还是以网络教学为主体的课堂教学，我们都必须重视课堂教学效果的提升。

公平是公共政策追求的终极目标，是社会和谐的根本所在。公平性标准要求大学生创业政策在制定和执行环节中考虑不同群体的利益，包括政策的受益人、受害人、受影响人、制定者、执行者、评估者等等。公平的价值取向是政府在制定和执行大学生创业政策时的根本标准，不仅要考虑政策的经济效果，更要维护大学生这个特殊群体的根本利益。大学生作为国家发展和民族振兴的脊梁，作为创业者中掌握科技知识、具备良好文化素养的群体，他们在对创业政策的回应和利用方面，有着返乡和失地农民、下岗失业人员等不具备的优势，但是也有着不可回避、不能忽略的劣势：近20年教育成本使其劳动力价值增加，相应失业带来的社会成本增加；他们一穷二白，资金和经验是其软肋。因此，毫无疑问，大学生创业扶持力度应该成为各地、各级政府、各类创业扶持中力度最大的一种。

（四）回应性标准

回应性标准重点考量的是大学生创业政策对大学生群体目标的需求满足程度，通过大学生对创业政策效果的反馈间接了解政策的执行情况，从而为政府完善政策提供依据。回应性标准体现大学生群体对创业政策的态度，是积极还是消极。只要大学生认为创业政策满足了自己的利益，焕发出较高的热情去执行和服务该政策，促进了经济发展和社会进步，就可以说这项创业政策的回应度高。一项政策即使有较高的效益和效率，但是如果回应度不高，同样也不能被认定为是一项成功的政策。显而易见，政策回应度关注的是政策的内容和实际结果。

（五）执行力标准

政策的生命力在于执行。一个政策再好，如果缺乏执行力和对执行程序的监督，就会使政策效果大打折扣。可以说，政策的执行是政策的回应度、公平性、效率、效益的保障，没有执行，政策是一纸空文。如：2010年教育部印发的《关于大力推进高等学校创新创业教育和大学生自主创业工作的意见》，2015年国务院办公厅印发的《关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》《关于深化高等学校创新创业教育改革的实施意见》等，这些文件都对高校创业教育推进和改革中高校、企业、政府的责任和权利作出规定，但是缺乏对政策执行和监督情况的规定。同时，在大学生创业政策执行过程中，有关部门对政策执行情况的检查频度不够、深度不够、形式单一，从而呈现“口惠而实不至”现象。另外，部分大学生创业政策因缺乏配套支持政策，从而可行性不够，使很多大学生创业优惠和扶持政策只是噱头，停留在概念上，甚至出现“画虎类犬”的现象。

三、大学生创业政策评价指标体系

大学生创业政策评价指标体系的设计是影响评价结果的重要因素。因大学生创业政策绩效评价影响因素众多，是一个复杂的系统，不能用单一层次的少数几个指标来衡量，需要按照上述原则建立一个多层次、多指标的有机体系，并且采取科学、合理的方法为各指标赋值，以便保证评价体系的科学性、个性化和合理性。

根据大学生创业政策推进产生的实际效果，在相关研究的基础上，通过文献法确定大学生创业政策绩效评价的共识性指标，再通过专家评价法对指标进行筛选和增补，通过层次分析法对其赋值，提出由3个一级指标（B层），6个二级指标（C层），32个测评点（D层）构成的大学生创业政策评价体系及其权重，最高目的层（A层）就是某一地区大学生创业政策绩效。构造的递阶层次结构模型如下（见表1）。

表1　大学生创业政策绩效评价指标体系及权重

（二）大学生创业政策指标赋值

运用层次分析法，构造不同层次两两比较判断矩阵，并分别计算它们的最大特征根、与此相对应的特征向量、各层次的单排序以及进行一致性检验，确定诸因素的相对重要性。以A-B层次判断矩阵计算为例，构造的A-B层次判断矩阵如下（见表2）。

表2　 A-B层次判断矩阵

按照方根法，将方根向量归一化，得特征向量w的第i个分量，分别为w1=030,w2=0.54, w3=0.16。

计算判断矩阵的最大特征根λmax，记A-B层次判断矩阵为A，则有：

因此，A-B判断矩阵满足一致性检验要求。同理，可以依次计算B1-C，B2-C，B3-C，C1-D，C2-D，C3-D，C4-D，C5-D，C6-D各层次判断矩阵及权重。通过D层次的总排序可知，按照由高到低的顺序，最重要的前七大指标分别为：利润总额比例（D10）、企业发展率（D5）、创造GDP（D9）、税收总额比例（D11）、创业带动就业率（D13）、社会创新能力（D19）、大学生创业企业占地区企业率（D3）。

（三）大学生创业政策指标体系评价分析

1.大学生创业总体竞争力

大学生创业总体竞争力由创业规模和创业质量构成，分别赋值0.33、0.67，体现对创业质量的重视。创业规模是从创业数量上测评大学生创办企业的多少，可以通过创业率、创业成功率、大学生创办企业占地区企业数量3个测评点进行。据相关调查研究显示，我国大学生对创业的关注度较高，但实际创业率并不高，目前仍不足4%，因此，提出创业率是衡量一个地区创业政策的回应度。创业成功率顾名思义指创业学生中成功创业的比例；大学生创办企业占地区企业比例是衡量该地区大学生创业的活跃度。创业质量主要包括企业存活率、企业发展率、非中小企业率、创新成果占有率、企业属国家重点鼓励行业率5个测评点。企业存活率考察存活1年以上或3年以上企业占同时期该地区创业企业的比例；企业发展率（同期比率）可界定为1年或3年内达到一定规模（员工、资产规模）的企业占同时期该地区创业企业的比例；非小微企业率主要考察一个地区创业企业中大学生创办的非小微企业的比例；创新成果比率指一个地区的创新成果中大学生创新成果转化为市场价值的比例；从事国家和地区政府鼓励行业的创业项目比例指大学毕业生新办咨询业、信息业、技术服务业的企业或经营单位占同时期该地区创业企业的比例。这些测评点可以考察一个地区大学生创业项目的质量。这一指标的数据采集可以从相关职能部门获取。

2.大学生创业效益

大学生创业效益由经济效益和社会效益构成，分别各占一半，体现经济效益与社会效益均衡发展的理念，在某种程度上讲，大学生创业的社会效益比经济效益更重要，因为他们作为没有资金和经验的“一介书生”，创业在短时间很难取得明显的经济效益，但是他们作为引领社会创新创业文化的“排头兵”，其创业行为对社会的创新创业文化、就业创业观念等有着重要的战略意义。经济效益是指大学生创办企业、投资项目为地区所创造的总经济收入，包括GDP总量、利润和税收占一地区创业企业中的比例3个测评点，即为社会发展和财政收入所作贡献大小。社会效益即大学生创业所提供的社会贡献净额，是相对经济效益硬性指标的软性指标，包括创业占就业比例、创业带动就业数、创业文化、创业意愿、就业观念、创业环境、人才招留率、社会创新能力、社会和谐稳定9个测评点。创业占就业比例，仍是以地区大学生创业总量与就业总量的比例；创业带动就业数即一定时期、一个地区平均一个人创业带动的就业数，[3]创业对于就业有“倍增效应”，已成为引领就业、促进就业的有效途径。此指标不仅反映一个地区创业规模与质量，还能反映大学生创业带来的社会效益；创业文化指标是指大学生创业政策所带来的社会文化影响，政策本身也是一种制度文化，大学生创业政策对培育社会重视创新创业的心理、文化有着重要影响，这是政策的社会效益的另一形式；创业意愿和创业观念指标均是考察大学生创业政策对于主体观念的影响，可以通过政策前后，主体对于创业的态度变化来衡量；创业环境指大学生创业政策对于大学生成功创业的环境支持度、社会认可度；人才吸留率指大学生成功创业对于吸引和留住作出的贡献，这对促进一个地区劳动者整体素质的提高有着积极而深远的影响；创新创业能力是指大学生创业对于促进一个地区创新创业能力、科技竞争力的影响；最后一个社会效益指标是社会和谐稳定，指的是大学生创业、以创业带动就业对于一个地区和谐稳定作出的贡献，对于治安秩序、文明进步等的影响。这一指标中经济效益的数据采集可以从相关职能部门获取；而社会效益的数据采集和测算，除了从职能部门获取外，还可以通过专家访谈等形式，给予定性评价。

3.创业服务

创业服务指标对前两个指标的补充，从而使整个大学生创业政策评价体系成为一个有机整体。创业服务指标包括创业优惠政策和创业服务2个二级指标，分别各占一半，从赋值上体现对创业服务的强调，再好的创业优惠政策，如果没有好的服务和执行力，仍然是空口理论。创业优惠政策包括进入壁垒、小额贷款、融资渠道、税收减免、社保补贴、创业培训6个测评点，创业服务包括行政效率、政策宣传、基础设施建设、创业政策认知程度、项目跟踪服务、政策监督机制6个测评点，这些具体测评点能在一定程度上反映一个地区大学生创业的活跃度、政策的回应度、政策的执行力。在12个测评点中，对于行政效率、项目跟踪服务、基础设施建设等给予强调，赋值3分。创造性地增加政策监督机制，这是目前国内大学生创业政策执行中普遍存在的弱点，没有监督、没有反馈，政策执行就会走偏、变样。这一指标的数据采集可以通过问卷调查的方式进行。

参考文献：

[1]林水波，张世贤.公共政策[M].台北：台北五南图书出版公司，1984. 499.

[2] Dharles O.An IntroduDtion to the Study of PubliD PoliD [D]. Miss: Duxbery, 197.

[3]崔如梅.明清以来下梅村的空间结构及其发展机制[D].厦门：厦门大学，2008.

（责任编辑朱玉成）

A Study on the Construction of Evaluation System of Support Policy on Business Startups for College Students

Xue hao Chen Guixiang

Abstract:Evaluation of the policy on business startups for college students is the process that aims at adjusting the policy and addressing relevant errors by spotting and solving problems concerned. The evaluation system of the policy is the precondition and basis for policy evaluation and is based on the principles of comparability, all -sidedness, comprehensiveness, and full -perspective, so the evaluation criteria must cover the following factors: efficiency, benefits, fairness, responsiveness and implementation capability. In the light of the effectiveness of business startups and policy concerned as well as the studies that have already been performed, the consensus indexes are established through literature review concerning the evaluation of effectiveness of the policy on business startups for college students, which are then subject to the assessment, addition, and assignment by expert evaluation. Thus the present study puts forward an evaluation system of policy on business startups of college students (Level A), under which there are 3 firstclass indexes (Level B), 6 second-class indexes (Level C), 32 evaluation points (Level D) and values are assigned to individual indexes in various levels and classes so as to optimize the evaluation of policy and policy making in business startups and promote the startups of business for college students as well.

Key words:college students; policy on business startups; evaluation system

作者简介：薛浩，男，盐城工学院副校长，教授，主要从事管理科学与工程、高等教育管理研究；陈桂香，女，武汉大学哲学学院博士研究生，主要从事大学生创新创业教育研究。

基金项目：江苏省社会科学基金资助项目（14JYB003）

收稿日期：2015-11-15

中图分类号：G648

文献标识码：A

文章编号：1672－4038（2016）03－0014－06