关于养老保险并轨的多重视角研究

王黎明

摘要：养老保险双轨制的产生虽然是根据各自的需要和客观的条件进行方案的设计的，解决了当时的社会问题，但是沿用至今，其不合理性已经逐渐凸显，已不能适应社会发展和社会保障的要求，如何解决养老保险并轨制问题已迫在眉睫。

关键词：“双轨制”弊端 考虑视角 方案设想

养老金“双轨制”是建国初期，计划经济向市场经济转型的特殊产物，从建制一开始就没有同步进行，仅仅根据各自的需要和客观的条件进行方案的设计，没有从整体角度出发，缺乏长远考虑。改革开放30多年，随着市场经济体制改革的不断深入，“双轨制”的弊端越来越明显，国家也意识到并轨已经迫在眉睫。2008年初，国务院通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，并且在山西、上海、浙江、广东和重庆5省市开展试点工作；2009年1月，人社部公布了《事业单位养老保险制度改革方案》，加快了养老保险的改革步伐；2012年3月，双轨制度在全国“两会”上引起代表委员们的关注和热议；2013年8月，原人社部副部长胡晓义明确养老保险制度将走向统一，传递出机关事业单位养老金制度改革的信号；2014年3月，国务院总理李克强在政府工作报告“2014年工作总体部署”中提出，“建立统一的城乡居民基本养老保险制度，完善与职工养老保险的衔接办法，改革机关事业单位养老保险制度，鼓励发展企业年金、职业年金和商业保险”；2014年5月，国务院发布《事业单位人事管理条例》，条例自7月1日起实施，明确“事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇”。至此，养老保险并轨已经有了明确的时间表，同时，事业单位分类改革、人事制度改革和分配制度改革已初见成效，事业单位养老保险制度改革势在必行。

一、养老金“双轨制”的介绍

养老金“双轨制”是指企业和机关事业单位采取不同的养老保险制度、享受不同的养老金待遇。两种制度在筹资方式、支付渠道、待遇计发调整机制、管理方式和养老金替代率上均不同，主要表现在：

1.筹资方式和支付渠道不同

企业职工实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度，单位和个人按一定标准缴纳，退休金由自筹帐户支付；机关和事业单位人员不需缴纳养老保险费用，由财政统一筹资，全额负担，退休金由国家财政统一支付。

2.待遇计发办法和调整机制不同

企业退休人员基本养老金与本人历年缴费工资、缴费年限和当地职工平均工资挂钩，有的职工缴费工资低，缴费年限短，退休后养老金也低。机关事业单位基本退休费以退休前基本工资为计发基数，这通常是职业生涯的最高工资水平。

企业基本养老金的调整，与当地经济发展程度或社会平均工资水平挂钩，综合考虑经济发展、物价上涨和养老保险基金承受能力等因素，调整次数多但幅度小；机关事业单位目前调整基本退休费和退休补贴与在职人员调整工资或津补贴同步，频率低但波动较大。

3.管理方式不同

企业职工的养老保险由社会保险经办机构负责，包括从参保开始一直到养老待遇的核定；而事业单位主要还是由单位管理，负责退休工资的发放和退休人员的服务，社会化管理程度低。

4.养老金替代率不同

养老金替代率是职工退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率，它是衡量劳动者退休前后生活保障水平差异的基本指标之一。目前我国机关事业单位职工的养老金替代率达到80%到90%，而企业职工退休后的养老金替代率则在40%到60%，差距较大。

二、养老金“双轨制”的弊端

中国人口老龄化速度加快，60岁以上老人所占比例不断提高，对中国养老要求提出严峻挑战，养老金“双轨制”的弊端也日益突出。

1.公平与效率机制缺失

社会保障主要是通过缩小因初次分配而造成的收入差距过大，弥补市场经济的不足，最终提高社会的宏观效率。机关事业单位与企业之间的养老保险待遇差距较大，同等职称、同等职务、同等学历、同等工作年限、同等贡献的人员因退休时的单位性质不同，退休金待遇却不同，企业比机关事业单位的养老金低两三倍，严重影响了社会就业公平，存在着潜在的社会矛盾，不利于和谐社会的稳定和发展。目前两种养老制度分割存在，也违背了市场经济体制下统一和公平的要求，导致了同一社会制度下资源再分配的差异性，造成保障水平不足和保障待遇失衡。两套制度长期并存也阻碍了养老保险社会化管理进程，加大了经济成本和社会成本，效率机制缺失。

2.缺乏合理的责任分担机制，财政负担加剧

机关事业单位的养老保险费用全部是由国家财政承担的，个人无需缴费，不承担任何的缴费责任，享受的待遇与缴费没有任何关联，这种现收现付的模式不利于减轻财政负担，也不利于增强个人的责任意识，不符合市场经济的规律。近几年来，公务员、事业单位报考十分热门，大量人员进入到国家机关和事业单位工作人员队伍中来，庞大的队伍使国家财政包袱越来越重。

3.碎片化困境

养老保险以身份属性取代其社会属性，执行不同的保险制度，形成分割的养老保险制度体系。随着市场经济的不断完善，人员之间的跨地区、跨行业、跨体制间的流动越来越频繁，相对独立的养老保险制度会阻碍了人员的合理流动，企业和机关事业单位人员之间得不到自由流动和优化配置，劳动者养老关系衔接困难，与市场经济的要求不协调，也妨碍了人力资源市场的规范和发展。两种不同的养老制度的并存，也导致了机构设置重叠，管理成本过高，不利于社会养老保险体系的健康有序发展。

三、养老金并轨的考虑视角

“并轨”并不是简单地把机关事业单位退休制度并入到企业养老保险制度中去，而是两种制度朝着一个共同的方向改革和推进，最终取消“双轨制”，养老从“单位保障”迈向了“社会保障”。

1.立法先行、制度保障，保证改革的成效

从现阶段的情况来看，我国养老保险方面属于法律法规缺失的状况，涉及的法律有宪法和劳动法，2011 年 7 月 1 日起执行的《中华人民共和国社会保险法》中，也没有对机关事业单位的养老保险做出具体的规定。从国外养老保险制度的发展历史和一般规律来看，一般先有养老保险方面的立法，而后才推动养老保险项目的具体实践。我们要推行机关事业单位与企业养老保险制度并轨，就必须解决养老保险的立法问题，只有通过立法，用强制的法律法规和有效的政策指导作为改革的有力保证，借助法律的手段才可以保障社会保障制度的建立、实施和完善，让养老保险工作做到有法可依、有法必依，走向法制化和规范化的道路上来，不断地适应市场经济发展的需要。

2.建立一体化的养老保险管理体制，公平与效率相结合

《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》中明确指出：要坚持社会统筹和个人帐户相结合的基本养老保险制度，完善个人帐户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益，实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则。将机关事业单位养老保险制度纳入到统一的养老保险体系中来，才能建立全覆盖、多层次、社会化的保险制度，走向规范和统一的发展道路。统筹是实现收入再分配和分散风险两个社会保障功能的关键，公平和效率相结合是养老保险制度改革的基本原则，养老保险制度改革，要凸显公平，将权利公平、机会公平和规则公平理念贯彻于退休养老保险制度设计过程中，保证权利与义务对等，将个人帐户做实，由待遇确定型转变成缴费确定型。

3.平稳过渡

机关事业单位养老保险制度的存在已经有了几十年的历史，改革涉及到机关事业单位广大退休职工的切身利益，会使一些人的既得利益受损，所以要循序渐进的进行，分步骤分层次的进行，一步一步的推进，坚持以人为本、科学发展的原则，渐渐进入正轨。

鉴于改革的复杂性，养老保险制度的改革需要渐进式的前进，使用过渡的办法，即实行“老人老办法、新人新办法，中人逐步过渡办法”。“老人老办法”就是对制度改革以前的退休人员，按照以前的退休办法，由社保全额发放养老金，保证退休金水平不降低，让这些老同志能顺利地度过改革的阵痛期；“新人新办法”就是针对新制度实施以后参加工作的职工，一律参照企业养老保险制度，由单位和个人共同缴纳保险费，按社保框架下的标准享受相应的保险待遇；“中人逐步过渡办法”是对新制度实施以前就已工作，目前仍在职的职工，制度变革前的时间可根据工作年限折算为相应的金额，财政负担进入社会统筹帐户和个人养老金账户，变革后的按照新制度参加养老保险，如何解决“中人”因未实行账户积累而形成的庞大债务是改革的关键。

四、养老金并轨方案的设想

世界银行曾提出过“五支柱”的社会养老保障体系：第一，非缴费型养老金或“零支柱”以提供最低水平的保障；第二，政府强制性推行的公共养老金计划为缴费型养老金制度；第三，企业为员工建立企业年金，基本属于个人储蓄帐户，无论是职业计划还是个人计划，完全积累制的私人投资管理；第四，自愿性的个人储蓄养老金计划，为保证一个明确的退休目标而建立；第五，非正规的保障形式，为家底成员之间或代际之间对老年人在经济或非经济方面的援助。这对国内养老保险制体系建设非常有借鉴意义。

1.适当延迟退休或增加缴费年限

受参保人员对净福利损失的认识和对休闲的偏好，人们普通倾向于尽早退休，但目前全球范围内的人口老龄化程度日益严重，老年扶养比也不断上升，国家财政支出面临巨大压力。西方国家的统筹帐户和个人帐户比例结构就非常好，男女的实际退休年龄和领取养老金的年龄都晚，因为缴纳的养老保险大部分进入个人帐户，可以继承，这将鼓励和引导大家愿意延迟退休。增加缴费年限也可以变相解决目前缺口问题，缴费年限是15年，平均支取年限却是25年，十年的差额必然会导致失衡，在人口老龄化和人口长寿的趋势下，未来领取养老金人数的增长速度超过缴费人口，将会使支出超过收入，产生支付缺口。

2.加强运营管理，实现养老金的保值和增值

运营管理主要通过降低管理费用、提高服务水平和改善基金运营，实现保值增值等途径。降低管理费用、提高服务水平可采取减少管理层次、推进政事分开的社会管理模式；提高基金运营效果必须坚持安全性原则、流动性原则和收益性原则，西方国家养老金的投资策略是三分法，三分之一在股票，三分之一在债券和银行保值，三分之一在实业，基金的是否保值增值，与投资效率、投资范围和基金规模密切相关。

3.提高养老金替代率

养老金替代率是一把双刃剑。替代率高，可以提高参保人的满意度，有利于提高参保的积极性、促进社会稳定和制度的贯彻执行；但替代率如果过高，又会降低正常工作人员的积极性，减少社会劳动力的供给。根据国际经验数值，合理的养老金替代率就在70%-80%，针对不同个体，依据国家财政状况采取不同对策，不宜“一刀切”。同时注意公平和效益的结合，通过制度设计缩小不同群体间的差距，也要调动不同群体的积极性，体现待遇差距。机关事业单位退休人员中高学历、高职称的人员比重大，在职时平均工资收入较高，工龄也长于企业一般员工的平均缴费年限，这也是造成企业和机关事业单位待遇差距的重要原因。

4.从待遇确定型模式（DB）走向缴费确定型模式（DC），实现社会化管理

机关事业单位养老保险制度应统一且服从于我国养老保险体系建设的大局。养老保险的实质是养老风险的社会化分散，把待遇确定型模式转变成缴费确定型模式，引入积累因素，强调个人缴费积累，才能建立“基金池”、通过统筹的方式来实现资金互济余缺，分散单一个体的养老风险，同时也大大减轻了政府的财政负担。

并轨将使机关事业单位实现社会化管理。目前机关事业单位的离退休人员基本上是由单位管理，这种做法与中国社会保险制度社会化改革的方向违背，社会保障和调剂功能都没有得到发挥，不利于养老金的监管，增加了资金风险，容易出现贪污、挪用现象；也增加了单位的工作量，不利于减轻政府和单位的管理负担，退休金的管理成本越来越高。纳入社会管理后，退休金由社保相应的部门进行统一的管理，可以减少资金的中间管理环节，也让退休人员可以享受社会相应的服务。

5.建立职业年金制度，推进企业年金建设，完善多层次的养老保险制度

职业年金，是指事业单位及其工作人员在依法参加事业单位工作人员基本养老保险的基础上，建立的补充养老保险制度。职业年金是职工收入的延期支付，具有保值增值的特点，以工作时间的长短、贡献的大小为衡量标准，能够吸引和留住高端科技人才，增强内部的凝聚力和外部市场竞争力，同时有利于减轻国家的财政负担，缓解改革后退休人员养老保险待遇下降的压力。职业年金与机关事业单位基本养老保险制度必须同步设计和实施，作为经济补偿性质的职业年金制度将对改革进程的稳定持续起重要作用。企业年金也要加紧建设的步伐，目前已建立企业年金的单位数量依然很少，全国参保人数仅为2000万人，企业年金将促使企业职工养老金的替代率逐步向机关事业单位看齐。

总之，养老保险并轨的核心意义在于消除制度不一所带来的养老金待遇水平的差异，关注养老保险制度的公平性、合理性和财务可持续性，改革中需要勇气、耐心和智慧，更需要公平、尊重和人权，最终实现为全国人民统一设计的不分职业、身份，既平等又保障有力的养老保险制度。

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