从法定犯特征看行政执法与刑事司法衔接机制之完善——以珠海市的实践为视角

谭兆强

从法定犯特征看行政执法与刑事司法衔接机制之完善
——以珠海市的实践为视角

谭兆强*

由于法定犯具有双重违法性，实践中一般是由行政执法机关首先调查处理破坏社会主义市场经济秩序、妨害社会管理秩序等法定犯，然后移送刑事司法机关查处，刑事司法机关对这类犯罪的查处取决于行政执法机关的移送。行政执法与刑事司法的衔接，有必要从程序、证据和立法三方面完善工作机制。

法定犯两法衔接程序证据立法衔接

完善行政执法与刑事司法衔接机制，既是党的十八届三中全会提出的“推进法治中国建设”的重要举措，又是党的十八届四中全会提出的“深入推进依法行政，加快建设法治政府”的重要内容，①党的十八届四中全会提出要“健全行政执法和刑事司法衔接机制，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。”还是落实党的十八届五中全会提出的五大发展理念的内在要求。②党的十八届五中全会把“创新”确定为五大发展理念的核心理念，创新发展要求建立健全知识产权行政执法与刑事司法的衔接机制，保护知识产权中的创新；把“绿色”确定为五大发展理念之一，这就要求建立健全环境资源执法协调机制，完善环境行政执法与刑事司法的衔接机制，保护生态文明；把“共享”确定为五大发展理念之一，这就要求完善食品药品领域行政执法与刑事司法的衔接机制，维护公共安全。可见，作为全面深化改革和全面推进依法治国的重大问题之一，完善行政执法与刑事司法衔接机制，既是中央提出的新要求，又是各地执法司法机关要完成的新任务。2011年以来，珠海市建立健全“两法衔接”工作机制，建设行政执法与刑事司法衔接信息共享平台，在广东全省率先建成并启用市、区两级行政执法机关与刑事司法机关联网的平台；颁行“两法衔接”地方性法规，在全国率先实现立法衔接，有效打击破坏社会主义市场经济秩序犯罪、妨害社会管理秩序犯罪，保障公众切身利益。珠海市“两法衔接”工作一直走在广东全省乃至全国前列，为其他城市和国家立法提供了立法探索和实践经验。

一、法定犯双重违法性等特征引发的“两法衔接”问题

近年来，食品药品、③从前几年披露的染色馒头、回炉面包、瘦肉精猪肉、牛肉膏事件，到近几年曝光的制售问题奶粉、地沟油、病死猪、毒胶囊事件。环境资源、知识产权保护、金融秩序等领域违法犯罪高发多发，直接原因是对表现为法定犯的破坏社会主义市场经济秩序犯罪、妨害社会管理秩序犯罪有案不移、以罚代刑，没有解决好行政执法与刑事司法的衔接问题是更深层次的原因。

（一）法定犯具有双重违法性等特征

19世纪末，意大利刑事人类学派的代表人物加罗法洛站在犯罪学的角度，根据犯罪行为是否违反伦理道德，将法律禁止的犯罪分为“自然犯”与“法定犯”，自然犯是违反了怜悯和正直这两种人类基本道德情感的犯罪行为，法定犯是排除在自然犯之外但是按照特定社会的法律依然是犯罪的行为。④孙洪坤、陶伯进：《检察机关参与环境公益诉讼的双重观察——兼论〈民事诉讼法〉第55条之完善》，载《东方法学》2013年第5期。笔者认为，现代意义上的法定犯与自然犯区分标志是是否具有双重违法性，而不是伦理道德，并且法定犯是专业性比较强的犯罪。⑤王莉：《检察机关提起、参与民事公益诉讼的法理基础》，载《人民检察》2011年第14期。法定犯具有以下特征：

第一，法定犯具有双重违法性特征。首先，与自然犯仅仅违反的是刑法分则规范，并没有违反行政法律规范不同，法定犯是出于行政管理需要设立的犯罪，具有行政违法性；⑥李挚萍：《环境法的新发展——管制与民主之互动》，人民法院出版社2006年版，第298页。其次，法定犯作为刑事犯罪的一种，又违反刑法分则规范，具有刑事违法性。由此可见，具有双重违法性是法定犯的根本特征。例如，《刑法》分则第三章破坏社会主义市场经济秩序犯罪，既违反国家的市场经济管理法规，又违反刑法分则规范。又如，《刑法》分则第六章妨害社会管理秩序犯罪，既违反国家的秩序管理法规，又违反刑法分则规范。这两类犯罪具有双重违法性，是典型的法定犯，前述食品药品、环境资源、知识产权保护、金融秩序等领域犯罪即属于这两类犯罪。正是由于法定犯具有双重违法性特征，决定了它一般是由行政执法机关首先调查处理，然后移送刑事司法机关办理；也决定了它应受双重处罚，即既要受行政处罚，又要受刑事处罚。

第二，法定犯具有较强专业性特征。由于法定犯违反的是行政管理法律，通常人们不能通过道德规则和生活常识来判断和识别，需要通过专业知识来判断和识别，具有较强专业性。例如，金融犯罪、证券期货犯罪，等等。这不同于自然犯具有较强的反道德伦理性，通常人们可以通过道德规则和生活常识来判断和识别。例如，强奸、抢劫、盗窃、故意杀人、故意伤害，等等。

第三，法定犯具有较高隐蔽性特征。由于自然犯仅仅违反的是刑法分则规范，被害人可以直接到刑事司法机关报案追诉。由于法定犯具有双重违法性特征，虽然被害人也可以直接到刑事司法机关报案追诉，但绝大多数法定犯的刑事追诉是以行政执法机关移送刑事司法机关查处为前提，加之法定犯又具有较强专业性特征，被害人对法定犯不象自然犯那样容易判断和识别，刑事司法机关对于法定犯的追诉难度也比自然犯大，导致法定犯具有较高的犯罪黑数。

（二）法定犯双重违法性等特征决定了必须解决行政执法与刑事司法的衔接问题

由于法定犯具有双重违法性、较强专业性、较高隐蔽性等特征，实践中一般是由行政执法机关首先调查处理破坏社会主义市场经济秩序、妨害社会管理秩序等法定犯，然后移送刑事司法机关查处，刑事司法机关对这类犯罪的查处取决于行政执法机关的移送，不同于刑事司法机关对自然犯的追诉。因此，建立健全行政执法与刑事司法相衔接（即“两法衔接”）工作机制，是有效打击和预防法定犯，维护正常的市场经济秩序和社会管理秩序的必然要求。

二、当前“两法衔接”存在的问题

法定犯具有双重违法性的特征要求在法律制度上将行政执法与刑事司法有机地衔接起来。2001年，为解决在整顿和规范市场经济秩序过程中发现的有案不送、以罚代刑、有罪不究的问题，国务院出台相关行政法规，①蔡彦敏：《中国环境民事公益诉讼的检察担当》，载《中外法学》2011年第1期。提出建立行政执法与刑事司法衔接机制。“两法衔接”既要求行政执法机关②参见人民网：《授权发布：全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，http：//politics.people.com.cn/n/2015/0701/c70731-27238865.html，2016年9月20日访问。将行政执法过程中发现的涉嫌犯罪案件依法移送公安机关查处，又要求刑事司法机关③参见人民网：《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法今发布》，http：//legal.people.com.cn/n1/2016/0106/c188502-28019494.html，2016年9月20日访问。在办理刑事案件过程中发现的需要给予行政处罚的案件移送行政执法机关处理。由此可见，“两法衔接”是双向的衔接。自2011年中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》以来，各地“两法衔接”工作得到了很大加强，对解决有案不移、有案难移、以罚代刑等突出问题发挥了积极作用，但实践中有些问题仍需进一步完善。

（一）程序的衔接不够顺畅

党的十八届四中全会指出，“两法衔接”存在的突出问题是有案不移、有案难移、以罚代刑，其实质则是程序的衔接不够顺畅。一方面，行政执法机关移送涉嫌犯罪案件数相对偏少。从近年情况看，食品药品安全、环境资源、金融秩序等领域的问题依然突出，行政执法机关查处的破坏市场经济秩序的违法案件呈上升趋势，但涉嫌犯罪移送进入刑事司法程序的案件数相对而言仍然较少。另一方面，信息平台的运行管理不够到位。作为“两法衔接”工作的有效载体，信息共享平台的登录是推进“两法衔接”的基础性工作。但“大部分行政执法机关并没有将所需要移送的案件进行登录，有些行政执法机关为了完成所谓的考核任务，只是将已经移交并经司法机关立案的案件进行登录。”④练育强：《行政执法与刑事司法衔接困境与出路》，载《政治与法律》2015年第11期。这就影响了平台数据统计的完整性和准确性，背离了信息共享平台设置的功能。

（二）证据的转化不够规范

虽然2012年《刑事诉讼法》第五十二条第二款⑤该款规定：行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。增设了关于“两法衔接”中证据转化使用的规定，但由于受行政执法机关收集证据能力不强、不及时等原因，导致实践中证据转化困难甚至不够规范。

（三）立法的衔接不够具体

一方面，法律规范的不统一。由于法定犯具有双重违法性，分别规范法定犯行政违法和刑事违法的行政法律规范与刑事法律规范之间有时规定不一致。另一方面，“两法衔接”机制立法层面仅有原则性规定。目前国家层面仅有国务院的一部行政法规⑥即国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。对“两法衔接”做了粗线条的原则性规定外，并无专门的“两法衔接”立法规定，具体的衔接工作规定多数是来自于最高人民检察院单独或者会同其它中央有关部门制定的规范性文件。⑦例如《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》《最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》《最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》。由于具体的衔接工作规定未上升到法律法规层面，任意性规范多，强制性规范少，导致刚性不足，约束力不强，制约了“两法衔接”工作的深入开展。

三、完善“两法衔接”工作机制的路径

实现程序衔接、证据衔接和立法的衔接是完善“两法衔接”工作机制的路径所在。

（一）程序的衔接

由于法定犯具有较高隐蔽性，需要有程序实现查处法定犯行政违法与刑事违法的无缝对接，这就涉及“两法衔接”中程序的衔接。党的十八届四中全会要求“建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度”，就是程序的衔接。程序的衔接是顺利推进“两法衔接”工作的前提，“两法衔接”工作需要有职责分工科学合理的程序机制。按照中央的部署和最高检的工作安排，①最高人民检察院提出，“要健全行政执法与刑事司法相衔接机制。加强与行政执法机关沟通联系，推动建立健全信息共享、联网查询、线索移送、案件协查、共同预防、监督配合等工作机制。”参见曹建明：《加大惩治和预防渎职侵权犯罪工作力度，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争》，载《求是》2011年第4期。建立健全信息共享、案件移送、协作配合等工作机制是实现程序衔接的题中之义。

1．信息共享机制

信息共享平台是“两法衔接”工作的重要保证，建立健全信息共享机制要求行政执法机关、公安机关、人民检察院充分利用信息网络，建设“两法衔接”工作信息共享平台，实现行政执法机关、公安机关、人民检察院之间执法、司法信息共享以及网上移送、网上受理、网上咨询、执法动态交流和执法监督。2012年1月1日，珠海市“两法衔接”信息共享平台正式联网运行，检察院负责日常监督和管理，是广东省第一个市区两级联网的平台。平台目前共有联网单位69个，基本覆盖市区行政执法机关和刑事司法机关。2015年下半年，珠海市在全省首次将法院纳入信息共享平台，由法院直接录入判决信息，实现了案件诉讼环节的网上衔接。各联网单位通过信息平台进行案件移送办理、咨询交流、跟踪监控、数据交换、疑难案件研讨、统计分析等，实现了“网上录入、网上移送、网上受理、网上监督”的运行机制，②《广东珠海“两法衔接”查处职务犯罪8件8人》，法制网：http://www.legaldaily.com.cn/locality/content/2015-10/29/content_6329791.htm，2016年7月13日访问。提升了“两法衔接”工作的质量和效率。

2．案件移送机制

虽然案件移送程序是双向的，但实践中突出问题是有案不移、有案难移、以罚代刑，案件移送机制主要是解决涉嫌犯罪的行为如何从行政执法领域移送到刑事司法领域的问题，因此这是程序衔接的关键。完善案件移送机制包括：第一，完善案件交接制度。对案件交接作出统一规定，明确各主体在案件交接中的职责和程序；尽量缩短各机关处理案件的期限，确保移交案件的效果。第二，明确案件移送的标准。行政执法权与侦查权在权力性质和行使力度上都存在差异，要求行政执法机关的取证达到刑事立案标准，既不符合行政执法机关与侦查机关的职责界定，违背权力运行规律，也导致大量应当移送的案件无法进入刑事司法程序。因此，不能完全以刑事立案标准作为行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的标准，行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的标准应当适当低于公安机关的立案标准，实践中，只需有证据证明违法事实涉嫌构成犯罪即可，不能要求行政执法机关对需要追究刑事责任的违法犯罪事实全部查清。③周佑勇、刘艳红：《行政执法与刑事司法相衔接的程序机制研究》，载《东南大学学报》2008年第1期。第三，强化撤案监督工作。由于公安机关对行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件拥有立案和撤销案件的权力，为督促公安机关慎重立案，防止任意立案、随意撤案，检察机关应当全程监督公安机关立案侦查，发现公安机关不应当撤案而撤案时，有权力通知其纠正。同时，检察机关应当拥有案件撤销的最终决定权，防止行政程序随意取代刑事程序。①刘远、赵玮：《行政执法与刑事执法衔接机制改革初探——以检察权的性质为理论基点》，载《法学论坛》2006年第1期。第四，规范案件退回的处理程序。确立相关的责任追究机制，落实行政执法机关应当启动相关救济程序的规定，②国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第九条规定：行政执法机关接到公安机关不予立案的通知书后，认为依法应当由公安机关决定立案的，可以自接到不予立案通知书之日起3日内，提请作出不予立案决定的公安机关复议，也可以建议人民检察院依法进行立案监督。尤其是对公安机关不立案的重大、疑难、复杂案件。③参见广东省珠海市人民检察院课题组：《行政执法与刑事司法衔接问题研究》，载《广东省法学会检察学会研究会第七届年会优秀论文集》。

珠海市建立健全“两法衔接”工作机制以来，实现了案件移送的“三统一”。④《珠海经济特区行政执法与刑事司法衔接工作条例》第五条第二款规定：行政执法机关应当指定专门机构，统一负责移送涉嫌犯罪的案件；公安机关应当指定专门机构，统一负责受理。第九条规定：对行政执法机关移送的案件，公安机关应当自收到案件移送书之日起三日内进行审查，依法作出立案或者不立案的决定，并自作出决定之日起三日内书面通知移送案件的行政执法机关，同时抄送人民检察院。行政执法机关发现查处的违法行为涉嫌犯罪的案件，指定专门机构统一负责移送同级公安机关。公安机关指定专门机构（案审监管支队）统一负责受理，按要求3日内统一进行审查，依法作出是否立案的决定，并自作出决定之日起3日内通知移送案件的行政执法机关，同时抄送检察机关。“三统一”的做法保证了案件移送的顺畅、快捷。检察机关切实履行法律监督职责，综合运用检察建议、立案监督、纠正违法、立案查处等手段，强化检察机关对行政执法活动的监督、加强立案和侦查活动监督、防范和查处职务犯罪，督促涉嫌犯罪案件及时移送、办理。2015年，珠海市检察院依托“两法衔接”信息共享平台，监督公安机关立案5件，发出《纠正违法通知书》2份，督促行政执法机关移送案件159件；发现并立案查处职务犯罪案件8件8人。⑤参见《珠海市人民检察院工作报告（2016年）》。例如，2015年初珠海市检察院在审查食品药品监督管理部门查处的某商贸公司涉嫌无证经营一案时，认为该公司在未取得经营许可证的情况下，经营第三类医疗器械，经营额达800多万，涉嫌非法经营，遂督促食品药品监督管理部门移送案件。⑥《珠海市检察院搭建信息共享平台推进“两法”无缝衔接》，正义网：http://www.jcrb.com/procuratorate/jckx/201511/t20151123_1566894. htm l，2016年6月8日访问。

3．协作配合机制

协作配合机制是指行政执法机关、公安机关、人民检察院等部门定期召开联席会议，通报“两法衔接”工作的新情况，研究解决“两法衔接”工作中存在的新问题，实现“两法衔接”工作协同配合、运行顺畅的工作机制。

联席会议牵头单位，各地做法不一。有的是党委政法委，有的是政府法制部门，有的是检察机关。笔者认为：由党委政法委牵头比较妥当。理由是：“两法衔接”工作既包括刑事司法机关，又包括行政执法机关，还涉及政府法制部门、监察部门，由党委政法委作为牵头单位可以比较好地发挥统筹协调作用。例如，珠海早在2011年7月就成立了由市委政法委牵头的全市“两法衔接”工作联席会议领导小组，负责统筹协调全市相关部门加强“两法衔接”工作。该小组由市委政法委分管执法监督工作的副书记任组长，并下设办公室（设在市检察院），具体负责推进全市“两法衔接”工作信息共享平台建设、制定完善“两法衔接”工作机制、组织召开联席会议。联席会议成员单位包括党委政法委、检察机关、公安机关、监察机关、政府法制部门、全市各行政执法机关共25个单位。成员单位每半年召开一次联席会议，及时研究解决案件移送查处、平台运行使用等方面存在的问题。

珠海市为推进“两法衔接”工作，出台“两法衔接”工作实施意见，建立健全了联席会议、信息共享平台、案件移送、相互监督、相互协作共五项工作机制，为程序衔接提供了制度保障。

（二）证据的衔接

由于法定犯具有双重违法性，如何将行政机关调查处理的行政执法证据转化为刑事司法机关证据使用，这就涉及“两法衔接”中证据的衔接。

1．刑事证据的合法性要求高于行政执法证据

行政机关收集的证据是否达到刑事证据的“三性”即合法性、真实性、关联性，是行政执法证据转化为刑事证据的前提条件。虽然行政执法证据也有“三性”的要求，但刑事证据的合法性要求更高，包括：（1）取证主体合法。即刑事证据只能由审判人员、检察人员、侦查人员收集。（2）证据形式、内容合法。即刑事证据必须符合刑事诉讼法规定的八种形式之一，并且具有合法的来源。（3）取证程序合法。即刑事证据只能由法定取证主体经法定程序收集、出示和查证。①陈光中、徐静村主编：《刑事诉讼法学》，中国政法大学出版社1999年版，第170-171页。证据的合法性关键是解决证据材料的证据资格问题。对于不符合上述合法性要求的证据材料，有的经过补正或者作出合理解释后可作为证据使用，有的则必须排除。②2012年《刑事诉讼法》第五十四条第一款规定：采用刑讯逼供等非法方法收集的犯罪嫌疑人、被告人供述和采用暴力、威胁等非法方法收集的证人证言、被害人陈述，应当予以排除。收集物证、书证不符合法定程序，可能严重影响司法公正的，应当予以补正或者作出合理解释；不能补正或者作出合理解释的，对该证据应当予以排除。

2．行政执法证据转化为刑事证据的方式

对于行政机关在执法过程中获取的证据材料是否具有刑事证据的诉讼效力，是否需要经过程序上的转化，学界存在重大分歧。“一种观点认为，行政执法证据可以直接作为刑事证据使用，但能否作为刑事案件的定案证据，由司法机关审查决定。另一种观点则认为，由于行政执法证据和刑事证据的形式、要求不同，因此，对于行政执法证据，如果作为刑事证据使用，必须经过刑事司法工作人员转化。”③张彩荣、母光栋：《浅析行政执法与刑事司法衔接中的证据转换》，载《中国检察官》2006年第12期。

2012年《刑事诉讼法》第五十二条第二款增设了关于“两法衔接”中证据转化使用的规定，支持了第二种观点，理由是：（1）行政执法证据只有经过刑事司法机关重新调取并加以转换，达到刑事证据“三性”的要求，才能作为刑事证据使用。（2）“行政执法证据要转化成刑事证据使用，是将形式上（如取证主体、取证程序以及证据种类）不符合法定要求因而无证据能力的证据转换为合法证据。”④万毅：《证据“转化”规则批判》，载《法学》2011年第1期。

根据2012年《刑事诉讼法》第五十二条第二款和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》第六十五条⑤该条规定：行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用；经法庭查证属实，且收集程序符合有关法律、行政法规规定的，可以作为定案的根据。根据法律、行政法规规定行使国家行政管理职权的组织，在行政执法和查办案件过程中收集的证据材料，视为行政机关收集的证据材料。、《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第六十四条⑥该条第一款、第二款规定：行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据证据材料，应当以该机关的名义移送,经人民检察院审查符合法定要求的，可以作为证据使用。行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的鉴定意见、勘验、检查笔录,经人民检察院审查符合法定要求的，可以作为证据使用。人民检察院办理直接受理立案侦查的案件，对于有关机关在行政执法和查办案件过程中收集的涉案人员供述或者相关人员的证言、陈述，应当重新收集。以及《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第十一条⑦该条规定：对案件所涉的环境污染专门性问题难以确定的，由司法鉴定机构出具鉴定意见，或者由国务院环境保护部门指定的机构出具检验报告。县级以上环境保护部门及其所属监测机构出具的监测数据，经省级以上环境保护部门认可的，可以作为证据使用。规定，行政执法证据转化为刑事证据的方式包括：

（1）对于行政机关收集的实物证据，例如物证、书证，视听资料、电子数据，只要司法机关形式审查即可。这四种实物证据也是2012年《刑事诉讼法》第五十二条第二款明确列举规定可以在刑事诉讼中使用的，但该款以“等”字兜底，其蕴含勘验笔录、检查笔录等其它实物证据也只要司法机关形式审查即可。理由是“实物证据最突出的特点是客观性、稳定性强，不易失真。”①樊崇义主编：《证据学》，法律出版社2014年版，第252页。

（2）对于行政机关出具的鉴定意见、检验报告等专业性强的言词证据，可以作为刑事证据使用，但必须经司法机关形式审查并且符合法定的要求。换言之，司法机关审查鉴定意见、检验报告，如发现不符合法定要求的，可以排除该证据材料而启动重新鉴定、检验程序。理由是：与证人证言、当事人陈述等言词证据相比，鉴定意见和检验报告是相关领域的专家出具的专门性意见，涉及的只是案件中的专门性问题，其专业性较强。而且行政执法和刑事司法中的鉴定依据和要求都是一样的，只是送检主体的不同。

（3）对于行政机关收集的主观性较强的言词证据（但鉴定意见、检验报告除外），例如行政机关收集的证人证言、被害人陈述以及被追查人供述和辩解等，不能在刑事诉讼中直接作为证据使用，要经过司法机关重新收集。这是因为同实物证据相比，言词证据具有客观性较差的特点。当然，在例外情形下，即如果言词证据不宜或不能再次收集时可以作为刑事诉讼证据使用。②《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》规定了例外情形下言词证据转化规则。第六十四条第三款规定：确有证据证实涉案人员或者相关人员因路途遥远、死亡、失踪或者丧失作证能力，无法重新收集，但供述、证言或者陈述的来源、收集程序合法，并有其他证据相印证，经人民检察院审查符合法定要求的，可以作为证据使用。这也是为了追求案件的客观事实，在相关言词证据无法重新收集，但经司法机关审查符合证据“三性”情况下做出的例外规定。

珠海市准确把握运用上述证据转化规则，同时，针对实践中行政机关不具有侦查权、不具有刑事强制措施决定权，对发现违法行为明显涉嫌犯罪不能及时收集证据、不能及时对违法犯罪嫌疑人采取刑事强制措施的问题，珠海市建立了行政执法机关即时通报公安机关执法的机制，③《珠海经济特区行政执法与刑事司法衔接工作条例》第八条规定：行政执法机关在履行法定职责时，发现违法行为明显涉嫌犯罪的，或者犯罪嫌疑人有可能逃匿、销毁证据、转移或者隐匿涉案财物的，应当立即口头通报公安机关，并可以依法采取必要的处理措施。公安机关应当立即派人进行调查，并依法作出立案或者不立案的决定。确保了刑事证据的及时收集，确保了证据的转化使用。

（三）立法的衔接

由于法定犯具有双重违法性，要实现规范法定犯的行政法律规范与刑事法律规范的衔接协调，并且建立“两法衔接”规范化、法治化工作机制，这就涉及“两法衔接”中立法的衔接。

1．实现相关法律规范的衔接和协调

法定犯的双重违法性特征决定了它既要受行政处罚，又要受刑事处罚。为解决行政处罚标准与刑事处罚标准的衔接协调问题，立法要保证有关行政处罚的行政法律规范和相应的刑事处罚的刑事法律规范必须保持衔接和协调，避免行政法律规范与刑事法律规范之间出现空白和矛盾。

（1）规定行政处罚的上限与刑事处罚的下限相衔接，实现行政法律规范与刑事法律规范法律责任的衔接。例如，2015年12月27日，十二届全国人大常委会第十八次会议通过了《关于修改〈教育法〉的决定》，④根据该《决定》，《教育法》第八十条修改为：任何组织或者个人在国家教育考试中有下列行为之一，有违法所得的，由公安机关没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；情节严重的，处五日以上十五日以下拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任；属于国家机关工作人员的，还应当依法给予处分：(一)组织作弊的；(二)通过提供考试作弊器材等方式为作弊提供帮助或者便利的；(三)代替他人参加考试的；(四)在考试结束前泄露、传播考试试题或者答案的；(五)其他扰乱考试秩序的行为。对《教育法》关于组织作弊、代替他人参加考试等条款进行了修改，主要是为了与《刑法修正案(九)》增设的组织考试作弊罪、代替考试罪的有关规定相衔接。因此，为保证法律体系的科学和统一，制定和修改行政法律时都要通盘考虑与之相关的刑事法律，及时对不一致、不衔接甚至相矛盾的法律规定作出相应修改。

（2）统一法律用语，实现行政执法与刑事司法之间法律用语的对接。例如，2009年2月28日，《刑法修正案（七）》第三条（《刑法》第二百零一条）将“偷税罪”规定修改为“逃税罪”，但相应的行政法律《税收征收管理法》①《税收征收管理法》第六十三条规定：纳税人伪造、变造、隐匿、擅自销毁帐簿、记帐凭证，或者在帐簿上多列支出或者不列、少列收入，或者经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报，不缴或者少缴应纳税款的，是偷税。对纳税人偷税的，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。仍然保留“偷税”的规定，没有及时作出修改，容易导致执法理解的不一致并产生执法不一致。又如，2009年2月28日，全国人大常委会通过了《食品安全法》，同时废止了《食品卫生法》，将“食品卫生标准”统一为“食品安全标准”。为此，2011年2月25日，《刑法修正案（八）》第二十四条（《刑法》第一百四十三条）将“食品卫生标准”修改为“食品安全标准”，统一法律用语，实现了刑法分则规范与前置性行政法律规范之间的衔接。

（3）统一数额计算方式，实现行政执法与刑事司法之间数额标准的衔接。“两法衔接”中的犯罪，特别是破坏社会主义市场经济秩序犯罪，绝大多数是数额犯，相关法律应确定并统一行政处罚和刑事处罚的数额计算方式，实现行政执法与刑事司法之间的衔接。例如，“两高”相关司法解释②最高人民法院、最高人民检察院《关于办理侵犯知识产权刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第十二条规定：本解释所称“非法经营数额”，是指行为人在实施侵犯知识产权行为过程中，制造、储存、运输、销售侵权产品的价值。已销售的侵权产品的价值，按照实际销售的价格计算。制造、储存、运输和未销售的侵权产品的价值，按照标价或者已经查清的侵权产品的实际销售平均价格计算。侵权产品没有标价或者无法查清其实际销售价格的，按照被侵权产品的市场中间价格计算。多次实施侵犯知识产权行为，未经行政处理或者刑事处罚的，非法经营数额、违法所得数额或者销售金额累计计算。明确了知识产权犯罪中非法经营数额的计算方式，但是这方面的内容并没有在相关的行政处罚中规定，导致各地行政执法机关计算非法经营数额的做法不一致。③张智辉、王锐：《行政处罚与刑事处罚的衔接——以知识产权侵权行为处罚标准为视角》，载《人民检察》2010年第9期。为统一法律适用，相关的行政处罚法律应及时增设与刑事处罚标准相一致的非法经营数额计算方式。

2．出台专门的“两法衔接”法规

为推动“两法衔接”工作立法的衔接，2014年11月28日经珠海市人大常委会第二十二次会议第三次审议表决并全票通过的《珠海经济特区行政执法与刑事司法衔接工作条例》，是全国第一部关于“两法衔接”工作的地方性法规，为实现行政处罚与刑事处罚无缝对接提供了立法保障，解决了当前“两法衔接”工作仅有立法层面的原则性规定，具体的规定出自规范性文件刚性不足的问题。《条例》在很多方面体现出了珠海“两法衔接”工作的特点和创新。（1）细化了衔接程序。条例规定行政执法机关应当指定专门机构，统一负责移送涉嫌犯罪的案件；公安机关应当指定专门机构，统一负责受理。解决了实践中多头衔接、案件底数不清、难以跟踪到位等问题。（2）强化了检察机关对移送工作的监督。明确了检察机关对行政执法机关移送的监督权限。（3）设专章规定了信息共享平台的管理。《条例》要求各联网成员单位将所有行政处罚案件（除适用简易程序外）和涉嫌犯罪案件全部信息在作出相应处理决定之日起7日内录入信息共享平台，实现案件的全面监督，更加有效的提高执法透明度。《条例》同时对公安机关、检察机关、审判机关信息录入的时限、内容、要求均作了明确的规定。《条例》自2015年3月1日起施行一年来，行政执法机关向公安机关移送案件166件，同比增长33.87%；公安机关立案132件，同比增长33.33%；珠海市检察院通过信息共享平台抽查行政执法案卷100多宗，审查行政处罚案件5933件，同比上升13.27%，形成审查报告12份。《条例》的颁行，为珠海市有力促进严格执法和公正司法，提高依法治市水平，创新社会治理方式，保障公众切身利益起到了重要的推动作用。

（责任编辑：陈毅坚）

*广东省珠海市委政法委执法监督室主任，法学博士。