住宅土地使用权续期相关问题的宪法解释路径

黄明慧 丘川颖

住宅土地使用权续期相关问题的宪法解释路径

黄明慧 丘川颖*

当前热议的城市住宅土地使用权续期相关法律问题应当属于宪法范畴的问题。由于宪法没有明确这个问题，导致普通法律规定也出现了不统一的情况，具体表现在：住宅土地使用权续期问题之法律适用争议；住宅土地使用权到期后地上房屋所有权归属之法律争议；住宅土地使用权到期之后的续费争议，等等。围绕着住宅土地使用权续期的相关法律问题，解决手段设计为三种宪法解释路径：第一种是由全国人大及其常务委员会主动启动宪法解释的路径；第二种是由最高人民法院以个案形式向全国人大常委会提请法律解释的路径；第三种是由人民政府的法制机关向人大常委会提请法律解释的路径。

住宅土地使用权房屋所有权法律冲突宪法解释路径

引言

2016年3月以来，浙江温州市出现了住宅土地使用权到期续费的案例，经过媒体报道之后，引爆社会各界对住宅土地使用权续期问题的关注。①详见http://news.ifeng.com/a/20160420/48519325_0.shtm l。在此背景下，国土资源部、浙江省国土资源厅组成联合调研组于4月20日赶赴浙江省温州市调研、指导住宅土地使用权20年到期的延长问题。②详见http://news.365jilin.com/html/20160421/2224833.shtml。调查显示，温州市的例子并非个案，以前类似的住宅土地使用权到期的案例，在深圳、重庆与青岛也有出现过。③详见http://economy.china.com/news/11173316/20160420/22476849.html。随着温州住宅土地使用权续期事件的深入，人们在关注八卦之余，也猛然意识到，住宅是每一个公民栖身之所，需要耗费民众的大量资金和投入，而与住宅紧密关联的住宅土地使用权的续期问题，会影响到住宅财产权的实现，因此，社会各界对此案给予了高度关注。此后随着时间推移，70年土地使用权到期的案例将会逐年增多。遗憾的是，迄今为止，我国宪法、法律对这类案件关节点的规定不明确甚至有相互矛盾之处，缺乏可操作性，住宅土地使用权续期问题极有可能演化成一个社会群体性法律问题。各界关于住宅土地使用权的续期和房屋所有权问题的热议，将对消除法律疑惑具有积极导向意义。笔者也尝试从宪法解释视角参与本案例的对话，以求教于学界的前辈与同行。

一、宪法规定缺位之下的住宅土地使用权与房屋所有权冲突的法律性质

依据我国现行1982年《宪法》（以下简称“宪法”）的规定，社会主义中国的经济制度基础确定为——生产资料的社会主义公有制（全民所有制与劳动群众集体所有制），与之对应的我国土地所有权，随即二分为国家所有和集体所有（详见宪法第十条）。④韩大元：《试论我国宪法对土地所有权的调整》，载《法学家》1996年第4期。但是据查宪法并无条款确认城市土地使用权的归属，于是学界在解决此类问题的时候，往往借助于民法（源出罗马法）之物权理论来解释、说理、推导，比如，推导出城市土地使用权之主体亦可二分为国家和国家之外的民事主体（自然人、法人及其它组织，等等）。此后，国家沿着民法物权理论到实践的路线，从1987年之后，我国尝试启动城市土地一级市场交易（以深圳为第一批试点），允许城市住宅土地使用权依法进入商品市场（集体土地使用权不能自由进入交易，必须要先经过土地征收，转变土地性质为国有土地之后才能上市交易），⑤参见前引④，韩大元文，第5页。随之逐步配套规范住宅土地使用权的法律、法规（具体有1990年5月19日《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称“暂行条例”）、1991年1月1日生效的《城市房屋产权产籍管理暂行办法》（以下简称“暂行办法”）、2004年8月28日施行的《土地管理法》、2007年8月30日施行的《城市房地产管理法》、2007年10月1日生效的《物权法》，等等）。至此，住宅土地使用权演进为一项财产权利（民法领域的）。然而，民法视角下有使用期限的住宅土地所有权（居住用地70年）与不动产属性的房屋的物权（无限期）之间的引发的适用法律冲突（以下简称“两种权利冲突”）在同等位阶的民事法律体系是无法得到解决的，因此，必然要引入上位法（即宪法）对两者的法律争议进行解释。倘若适用宪法解释拆解上述两种权利产生的矛盾，应当先界定两者的法律性质。

笔者认为，上述两种权利的冲突属于宪法范畴的问题，具体理由阐发如下：

（一）权利主体之间的法律关系属于宪法范畴

虽然民事主体（自然人、法人及其它组织等）之间的土地使用权法律问题可以适用民事法律调整，但是，国家或代表国家的机关在土地使用权问题与民事主体之间发生的法律争议就超出了民法领域，只能在宪法范畴寻找解决办法。并且，宪法第六条已经划定土地归国家和集体所有（也就是非个人私有）。因此，我国两种权利冲突基本可以归入不平等主体（国家、集体与个人）之间的法律关系，尤其在我国议行合一的政治体制下，国家或代表国家的机关往往处于相对优势，宪法介入两种权利冲突更多是从宪法范畴的消极人权保护的角度入手，也就是说，我们应当在宪法规范的角度来寻求消解两种权利冲突的良方。

（二）物权是宪法财产权的物质基础，但公民财产权的全面保护只能依靠宪法规范的适用

毫无疑问，房屋所有权作为物权的一种（即民法意义的财产权），显然是私权，亦是宪法财产权的物质基础（有别于公权），还是公民个人自由发展的客观基础，正是从这个意义上，许多学者会自然而然的在私法领域寻求解决两种权利冲突的捷径；然而，我们不要忘了，民法的财产权在对抗与个人平等的私主体的侵权行为是有效的，但是，只有宪法规范可以在国家制度设计的层面对公民财产权（公法领域），包括房屋的所有权进行权利资格的界定和分配、保护。也就是说，宪法规范可以通过确定公民财产权获得资格、处分资格和宪法财产权实现的制度保障来确保公民相对于公权力部门（政府）的独立地位，从而创设一个相对于政府公权力的公民权利空间，类似于宪法的防御权。因此，要消除两种权利冲突也要回到宪法规范的范畴。

（三）住宅土地使用权与房屋所有权两种权利的冲突超越了私法调整的范围

从表面上看，两种权利冲突结果（侵权或违约）似乎只是影响了民事主体的财产权（私权），但实际上两者的冲突最严厉的结果可能是国家“（无偿或有偿的）收回”到期的住宅土地使用权。由于房屋与土地在自然属性上不可分，也就意味着国家如果“（无偿或有偿）收回”土地，公民只能把个人的房屋（有偿或无偿的）缴归国家，甚至还不能随意的提出缴付条件。也就是说宪法财产权的分配、设置对于公民来讲，事实上在切分国家公权力与公民私权之间不对等法益，这几乎远远超越了私法领域调整的范围，同时也不可能提供相应的救济手段，必须上溯于宪法范畴来消弭两种权利冲突。可见，住宅土地使用权与房屋所有权的冲突最终必须交给宪法规范来解决。

（四）宪法规范的规制范围也明示了两种权利冲突的开解必须回归宪法范畴

首先，宪法第六、十条包含了我国土地所有权和土地使用权内容的。这可以归纳表述为，我国土地归国家所有（城市的土地）和集体所有（农村和城市郊区的土地、宅基地和自留地、自留山），通常情况下两者不可以转化，但是为了合理安排我国的土地，市场经济条件下通过土地征用、拍卖等方式依法转让土地，但要在我国宪法框架之内。

其次，宪法确立的土地公有制在民法、刑法均已得到体现，甚至连土地行政管理也体现了宪法的精神。比如，民法规范了国家、集体土地所有权及其主体以及国有土地使用者的具体职责，还有《土地管理法》与《城市房地产管理法》也相应地体现和补充了宪法关于土地所有权与城市土地使用权的原则规定；刑法还针对宪法第十二条制定了有关条款，追究侵财、渎职与妨害社会管理秩序行为的刑事责任。此外，在政府土地行政管理方面，宪法的原则规定也得到了体现：（1）土地登记、确权（土地所有权、使用权）；（2）改革土地审批制度，规范土地征用、拍卖；（3）建设市场配置为主的地产交易市场；（4）顶层设计全国土地开发利用；（5）加强地方土地行政立法。

最后，我国土地制度改革必须在宪法框架内展开。宪法是我国土地制度改革的基本法律标尺，依法治国归结到土地制度改革就是要在宪法框架内沿着法治轨道推进土地改革。比如，宪法在1988年宪法修正案出台之后，就调整了原有禁止土地转让的做法，在宪法框架内确认土地所有权与使用权的分离，并以此为起点推动国有土地商品化的改革。综合以上四点分析，要解决两种权利冲突必须圈定在宪法范畴查找应对方法。

二、普通法律规定龃龉之下的住宅土地使用权续期的相关问题

宪法文本确定了中国的社会主义国家目的，并配套了实现国家目的的物质基础——城市的土地厘定为国家所有。也是基于宪法文本的国家目的设定，国家在切割城市土地所有权时，理所当然的优先考虑公民基本生存条件和人权保障的问题，同时也要兼顾中国特色市场经济的实情，既要区分城市土地所有权以及住宅土地使用权的主体，又要在初始分配过程，把社会公平和土地资源效益最大化到都能平衡发展。追溯土地制度发展历史，城市住宅土地使用权经历了“无偿使用”（全民所有背景）到“有偿使用”（市场要素配置手段）的转变。期间，政府为了最大效益的把城市土地资源推向市场助力市场经济发展绞尽脑汁，在集体智慧下，香港的土地使用权批租制的有关做法进入了决策层的考虑范围。⑥许卫凌、廖瑶珠：《中国房地产投资开发经营实用全书》，法律出版社1993年版。中央决策集团考察了香港土地使用权批租制的可取之处与实践误差，⑦李延荣、周珂：《房地产法》，中国人民大学出版社2000年版。拿出方案敲定国家拥有城市土地所有权，推行城市土地使用权（《物权法》把国有土地使用权替代为“住宅建设用地使用权”，俗称“住宅土地使用权”）商业有偿使用制度，⑧王利明：《物权法名家讲坛》，中国人民大学出版社2008年版，第308页。同时，也借鉴了香港批租制设定住宅土地使用权70年期限的做法（详见《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条）。至此，我国城市土地所有者与土地使用者二元化体系建立了——即国家始终是城市土地的所有者，但城市土地使用权可以通过协议、招标、拍卖等市场出让方式，从国家手中取得住宅土地使用权，然后，在二级市场上由房地产企业、公司开发利用，在商业土地上造房屋或其他构筑物，最后，出售给购房者形成地上房屋的所有权。在此过程中，由于宪法文本没有确认住宅土地使用权、房屋所有权的归属，普通法律的规定也各有不同说法，因此，有限期的住宅土地使用权与无限期的房屋所有权不可避免地因为法律规定相互龃龉而引发争议。

（一）住宅土地使用权续期问题之法律适用争议

首先，规范城市住宅土地使用权期限的《土地管理法》《城市房地产管理法》《物权法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的有关法律条款内容存在相互矛盾的情形。比如，《物权法》第一百四十九条规定，“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”据姚红描述，当年在制定《物权法（草案）》时就激烈探讨过一百四十九条涉及的土地使用权期满如何续期的问题，最后，文本规定“自动续期”亦是出于便民、高效考虑，避免成千上万的民众排队办理续期手续。⑨转引王心禾：《土地续期：“自动”等于“免费”吗》，载《检察日报》2016年4月27日第5版。而其他三部法律、法规的内容则与物权法有较大差异。比如，《城市房地产管理法》第二十二条称“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期……”；《土地管理法》第五十八条也规定“土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的”，政府可以收回国有土地使用权。也就说，如果土地使用者如果还想继续使用土地就必须提出申请并经得政府同意；还有《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十一条规定，“土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。”申请续期的方式就是要求土地使用者先和政府签订出让合同。以上对比可见，四部法律、法规涉及住宅土地使用权到期之后如何办理续期的规定是差异较大的，亟需法律解释（尤其是上位法宪法解释）予以厘清。

其次，学界关于选择适用以上哪一部法律、法规关于城市住宅土地使用权期满续期的条款一直存有争议。从法理常识来讲，如果法律条文之间发生冲突则依据其法律效力位阶来选择适用法条。比对上述法律制定的主体（全国人大高于人大常委会）、法律生效的时间（即新法优于旧法的原则）和法律调整内容的重要程度（基本法律高于一般法律），我们先把国务院制定的行政法规《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》排在最下位，而把2007年10月1日生效的由全国人大（位阶最高）制定并且调整民事权利人（私域）依法对“物”拥有直接支配、排他权利之《物权法》作为首选。据此，实操中应适用《物权法》第一百四十九条规定，“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”⑩参见前引⑨，转引王心禾文。但是，这毕竟只是学理解释并非法定解释，所以如果某些地方政府就自我解读、自我授权秉照《城市房地产管理法》第二十二条或《土地管理法》第五十八条来执行，下令房屋所有者缴付住宅土地使用权出让金，也并不违反法律的强制规定。由此可见，两种权利冲突的确事关民众切身利益，难免引发社会争议，因此法定解释（尤其是上位法的宪法解释）刻不容缓。

（二）住宅土地使用权到期后地上房屋所有权归属之法律争议

上位法《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有”，但是没有提及城市土地使用权的归属，因此，没有上位法依据的下位法《民法》也没有明说城市土地与地上的建筑物（房屋）是什么民事关系——主从抑或两个独立物。但是，众所周知房屋是建筑在土地上面的，二者已经切分不了（自然属性的角度），从法的安定性角度考虑，房屋买卖在实践中就把两者合并了从而减少理论纠纷导致的交易烦恼，也就是目前我国采用的“房屋、土地使用权和权利人一致原则”。例如，《暂行办法》第三条就采纳了权利人一致的原则，还有《城市房地产管理法》第三十一条也明确了房屋与土地使用权同时转让的原则，即房屋交易的“房随地走，地随房走”。

但是，按法律的规定城市住宅土地使用权终究是有期限的（居住用地70年），而房屋所有权（物权）则是绝对的、无期限的，住宅土地使用权到期之后还是要确定（地上房屋）归谁所有。①陈耀东：《土地使用权期限届满之权利冲突与地上物归属研究——兼评《物权法（草案）》相关规定》，《中国不动产法研究》，法律出版社2006年版，第370页。关于土地使用权到期之后，土地上的物（房屋、建筑物、其他附着物）究竟以什么形式（有偿抑或无偿）处分给国家，一直存有肯定论与否定论的争论：肯定论认为，依据罗马法（私法）之“土地所有权吸附建筑物”原则导出——国家可以无偿取得地上物（房屋等）的所有权。②陈耀东：《房地产法学》，南开大学出版社1998年版。否定论根据民法基本原理、规定，并借鉴了大陆法系的地上权制度设计理念，认为土地使用权期满之后，国家并不当然可以无偿取得地上物（房屋）的所有权。③参见史尚宽：《物权法论》台湾海宇文化事业有限公司1979年版；孙宪忠：《德国当代物权法》，法律出版社1997年版；姚瑞光：《民法物权论》，台湾海宇文化事业有限公司1995年版。两种说法各执其词，在此，我们不妨先比照我国现行法律、法规做进一步分析。

首先，《物权法》第一百四十九条只规定了住宅土地使用权到期之后“……该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的按约定；无约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”鉴于没有法律对此有厘定，是以无法明确土地上的房屋归属；此外，《城市房地产管理法》第二十二条规定，“……土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或虽申请续期但依照前款规定为获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”也没有指示土地上的房屋所有权的着落。反倒是《暂行条例》第四十条说了，“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得……”，如果从实定法的角度看，我国是规定了国家可以无偿取得地上物（包括房屋）所有权的。

其次，《暂行条例》是法规，《民法通则》是基本法律，下位法《暂行条例》创设了一项国家可以无偿取得到期土地之地上房屋所有权的权项，并且这项权利明显违反上位法的规定（民法之物权），这是有悖基本原理的。即便实务中《暂行条例》可以推行，但是其合法性地位始终遭到《民法通则》之物权规定的挑战（即国家可以取得土地使用权，但是土地上的房屋的所有权是归私人所有的，是一种绝对物权），也就会让司法机关陷入选择《民法通则》与《暂行条例》的两难境地。

再次，《暂行条例》关于到期住宅土地使用权的处分规定有显失公平的情形，也让我们对还在继续有效的《暂行条例》的合法性深表怀疑。例如，《暂行条例》规定国家可以无偿取得（请注意，无偿即不需要补偿房屋所有者）土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权；相反，对于无偿收回划拨土地的使用权，《暂行条例》第四十七条规定政府应当……给予适当补偿。这样的规定既悖反市场经济价值规律又违背法律常识，也会造成司法适用的诸多问题。

最后，否定论从民法的财产权出发，把国家也视为市场交易行为的一个平等主体，即使国家要取得地上物（房屋）也应当遵循市场规则，适当补偿其取得的地上物。这具有一定的合理性，但是，否定论的观点在实践中也会有问题。比如，涉及的“公共利益”与“适当补偿”在宪法与法律均未厘清，这就难以执行有偿收回地上物（房屋）与住宅土地使用权的实务。可见，宪法解释对于解决尚无定论的住宅土地使用权到期后地上物（包括房屋）所有权归属问题，至关重要。

（三）住宅土地使用权到期之后的续费争议

现行法律对住宅土地使用权到期之后的续费问题有两种规定：第一种，土地使用权到期之后需要再次缴纳土地使用权出让金的。比如，《城市房地产管理法》第二十二条和《暂行条例》第四十一条；第二种，没有明确土地使用权到期之后，继续使用住宅土地是否需要再次缴纳税费。比如，《物权法》第一百四十九条只规定了“……期间届满的，自动续期……”，之后就没有再说是否续费的内容。据当年参与《物权法》起草工作的同志描述，在立法过程的确提到“自动续期”是否有偿的问题，由于此事体大，是以在最终意见做了伏笔，……留待今后根据实际情况再研究确定。①参见前引⑨，转引王心禾文。此外，也有文献据称，尽管物权法没有做出规定，但是国务院可以根据实际情况对相关规定进行规范。②全国人大常委会法制工作委员会民法室：《＜中华人民共和国物权法＞条文说明、立法理由及相关规定》，北京大学出版社2007年版，第275页。可是随着时间推移，类似于温州市住宅土地使用权到期续费争议案例还会不断增多，住宅土地使用权自动续期是否要再次支付税费的问题和民众切身利益休戚相关，这个问题已经到了必须解决的关口。

目前学界围绕这个问题有诸多解读。比如，当年参与物权法起草工作的孙宪忠认为，“自动续期”就应当蕴含了土地使用权人在实体上不需要补交费用而自动地继续合法使用土地的意思。中国人民大学张翔教授则认为，如果住宅土地使用权的续期是自动且免费的话，那就是永久的使用权，和所有权是一样的性质并且在实质上把国有土地使用权转变成私人所有，这显然违背《宪法》第十条“城市的土地属于国家所有”的规定。此外，也有学者主张，自动续期不等于不用续费，其从法理分析得出自动续期应当续费的结论，理由是土地使用费不属于行政收费，而是一种民事收益，即国家凭借其对土地的所有权的身份获得的经济收益。还有学者提出土地使用权免费续期是否公平的疑虑和如何设计缴纳续期税费等等实务问题。③参见前引⑨，转引王心禾文。尽管学术界对这个问题纷纷献言献策，但是至今没有一个法定的权威答案，再次把宪法解释推到了消解矛盾的前沿阵地。

三、住宅土地使用权续期相关问题的宪法解释路径

前文就界定了温州市出现的两种权利冲突问题属于宪法范畴，因此在面临诸多两种权利冲突之情形时，我们还是要回到宪法范畴寻找出路。在中国的法律体系里，宪法作为最高法、根本法统率着其他的普通法律（一切法律都不得与宪法的原则、规定相抵触），当出现法律规范没有规定或者法律规范与社会现实相冲突的情况时，我们必须诉诸上位法（宪法），如果宪法也没有明确的规定，这就是需要求助于宪法修改或宪法解释的途径。

由于在通常情况下，宪法修改（实质是制宪权在制度上的一种变形）的启动往往隐藏着制宪主体（全体人民）对现有宪法秩序稳定性的担忧，因此，宪法修改的形式要件应严格受限于制宪权，绝不能轻易启动，它只作为穷尽了宪法解释手段之后，不得已才使用的解决社会冲突的宪法途径；①韩大元：《试论宪法修改权的性质与界限》，载《法学家》2003年第5期。而宪法解释（按照韩大元教授的观点）是依据一定的程序，探求宪法规范内涵并使之与变化着的社会生活相适应的一种活动，其目标在于追求解释的合理性、正当性、宪法秩序的稳定性，以及宪法规范对现实生活的适应性。②韩大元：《“十六大”后须强化宪法解释制度的功能》，载《法学》2003年第1期。由于宪法作为一国法律体系之最高法，更强调法的稳定性，再加上宪法本身的原则性、概括性以及立法天然滞后性的特点，因此宪法规范难免会与社会现实产生分歧。在此情境之下，如果遇到一般的法与现实矛盾采用宪法解释即可消解；只有当冲突超出稳定宪法秩序所能容忍的极限，宪法修改（修宪权）才可以介入。另外，宪法解释途径本身具有三大优势：第一点，宪法解释能调和宪法文本和实施过程所带来的不适应，维持宪法的稳定性和权威性；第二点，宪法解释可以协调与平衡立法机关、行政机关、司法机关内部的以及它们之间的国家权力分配的冲突；第三点，宪法解释以法律语言厘清公民权利（的内涵与外延），规范国家公权力机关的权限，从而落实公民对于宪法实施效果的期待，实现法的安定性状态。③王利明：《论法律解释之必要性》，载《中国法律评论》2014年第2期。这也促使宪法解释成为抚平宪法规范与社会现实之间矛盾的最适宜手段。因此，我们围绕着解决住宅土地使用权续期相关问题，在具体运用宪法解释手段消解权利冲突方面，设计了三种路径并阐发如下。

（一）由全国人大及其常务委员会主动启动宪法解释的路径

宪法解释既是使宪法规范适应社会实际的一种方法，也是保障宪法实施的一种手段和措施。④许崇德主编：《宪法（第五版）》，中国人民大学出版社1998年版，第35页。《宪法》第六十七条赋予全国人民代表大会常务委员会（以下简称“人大常委会”）“解释宪法……”的职权，也就是说人大常委会是适格的宪法解释主体。它应当在其职权范围内，针对上文所提及的“住宅土地使用权相关法律条文适用的争议”“住宅土地使用权到期之后的房屋所有权归属”“住宅土地使用权自动续期之后是否缴费问题”以及备受关注的“公共利益”和“适当补偿”等问题，做出明确界定。虽然我国《宪法》文本除了原则性地规定了人大常委会享有宪法解释宪法权，就没有进一步规定宪法解释启动、运行的规则，这就造成宪法解释难以形成长效机制，也导致宪法解释没有发挥应有的效用，没有及时解决法律与现实产生的冲突，比如，类似温州市住宅土地使用权期满续期的相关问题，这极大地影响了宪法实施的效果。也就难怪学界有的学者认为，我国至今没有启动宪法解释机制。⑤郭道晖：《宪法的演变与修改》，载《宪法比较研究文集》(第2辑)，中国民主法制出版社1993年版，第82页；袁吉亮：《立法解释制度之非》，载《中国法学》1994年第12期。但是，笔者认为以上学者观点过于绝对，在事实上，全国人大常委会针对香港基本法（1990年第七届全国人大第三次会议）和澳门基本法（1993年第八届全国人大第一次会议）的合宪性问题启动过宪法解释机制，⑥许崇德：《论我国的宪法监督》，载《法学》2009年第10期。并且笔者也赞同宪法解释可以有多种表现形式，比如，人大常委会的很多决定、决议，甚至人大法工委的答复都属于宪法解释。⑦王叔文：《论宪法实施的保障》，载《中国法学》1992年第6期。另外，人大常委会还可以依据《宪法》第七十一条，针对住宅土地使用权续期相关问题成立特定问题调查委员会，在充分调查前提下做出解决上述法律与现实冲突的宪法解释决议。

（二）由最高人民法院以个案形式向全国人大常委会提请法律解释的路径

前文提到在解决温州市住宅土地使用权续期相关问题过程中，我们遇到了棘手的法律适用和法律条文、术语不明确的情形，亟需人大常委会依据《宪法》第六十七条第四项“解释法律”的规定启动法律解释。虽然宪法与人民法院组织法均未明确如何启动宪法解释与法律解释的规则，但我们知道，人民法院是以审判具体案件为手段来适用法律的，因此可以结合《宪法》第一百二十八条规定的内容，“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”推导出两种启动法律解释的思路：第一种，基层法院、中级法院以及高级法院在受理以及审理案件过程中，遇到类似温州市住宅土地使用权到期续费等相关法律适用疑难问题时，可以采用书面的形式向同级人民代表大会及其常务委员会提请解释法律，然后由其同级人民代表大会及其常委会逐级上报到全国人民代表大会及其常务委员会，最终启动法律解释给出明确答复。第二种，基层法院、中级法院以及高级法院在受理以及审理上述法律适用存在疑难问题的案件时，在法院系统内以审判工作请示的形式，逐级上报到最高人民法院，然后由最高人民法院向全关人大及其常委会递交法律解释申请，结果还是由全国人大常委会给出明确答复。应当说，这两种法律解释的路径设计是符合我国政治体制的，因为全国人大及其常委会是立法机关也是法律解释机关，而人民法院是审判机关，因此在法律适用过程出现法律解释的问题，应当交给全国人大及其常委会来解释而不再采用人民法院与人民检察院司法解释的做法。

（三）由人民政府的法制机关向人大常委会提请法律解释的路径

宪法规定城市的土地属于“国家所有”，在实际上是各级地方人民政府代表全体人民来管理城市的土地，具体通过政府的土地、房产管理机关和城市建设部门行使管理职能。当前热议的城市住宅土地使用权到期续期的相关法律问题与政府的管理职能密切关联，此外，作为国家权力机关之执行机关的政府，所负有的服务市民职能也要求政府应当积极想办法解决上述法律与现实产生的问题。具体做法可以设计为，政府的法制部门牵头，到城市国土、房管、城建部门调研，同时广泛征询市民的建言献策和法律专家的意见，形成专门的法律议案；然后由下而上地汇集到国务院，再由国务院依据《宪法》第八十九条（国务院的职权）向全国人大或者全国人大常委会提出解释法律的议案，最后，全国人大常委会做出权威法律解释指导政府工作。在此补充说明，国务院是遵循首长负责制的行政机关，基层人民政府应当首先向上级政府负责，同时也是为了保证行政命令的高效执行。因此，我们认为提请全国人大常委会作出法律解释的议案，应当由国务院（唯一主体）向全国人大常委会提出为宜。

结语

我国城市住宅土地使用权续期的相关法律问题远不止本文所涉及的内容，还有更深刻的法律权利与法律关系需要深入探究；另外，本文所提出的“住宅土地使用权相关法律条文适用的争议”“住宅土地使用权到期之后的房屋所有权归属”“住宅土地使用权自动续期之后是否缴费问题”也只是当下理论界和实务界关注的一部分内容，并且笔者能力有限，仅仅尝试进行了浅层次的梳理，所提出的宪法解释路径设计也还有待进一步完善。笔者的努力冀望于为妥善解决住宅土地使用权续期的相关法律问题提供一种思考方向，不妥之处还望斧正。

（责任编辑：卢护锋）

*黄明慧，嘉应学院政法学院法学讲师；丘川颖，华南理工大学法学院宪法与行政法专业博士研究生。本文系广东省哲学社会科学“十二五”规划学科共建项目《如何构建宪法实施的司法路径》（批准号：GD14XFX10）的阶段性成果。