新型城镇化进程中农村职业教育行政管理体制的SWOT分析*

夏光祥

新型城镇化进程中农村职业教育行政管理体制的SWOT分析*

夏光祥

农村职业教育是推动农业现代化、新型城镇化建设的重要途径。使用SWOT模型分析发现，新型城镇化进程中农村职业教育行政管理体制存在简政放权、层级分明、分散管理的制度优势，但也面临多头管理、相互制约的劣势困扰，在国家顶层设计重视农村职业教育发展、教育体制深化改革、建设现代职业教育体系的外部机遇下，职业教育法律法规不健全、计划经济时代遗留下的政府行政方式未得到充分根除的威胁隐藏其中。为优化农村职业教育行政管理体制，应加强行政立法、更新行政理念、优化行政方式、调整行政机构。

新型城镇化；农村职业教育；行政管理体制；SWOT分析

农村职业教育行政管理是指国家各级政府领导和管理农村职业教育事业，它要解决的是国家机关管理农村职业教育的问题，包括政府的职能定位、权力配置、运行规则和法律保障四个方面。当前，我国全面深化改革进入深水区，深化行政体制改革、创新行政管理方式是加快转变政府职能的改革立足点。深化农村职业教育行政管理体制改革不仅是全面深化改革的重要一环，而且事关农村职业教育事业的兴衰，对发展农业现代化、推动新型城镇化建设起着至关重要的作用。借助SWOT分析模型，综合分析我国新型城镇化进程中农村职业教育行政管理体制的内部优势和劣势，密切关注外部存在的机会和威胁因素，有利于更好地发挥优势、克服劣势、利用机会、化解威胁，进而推进新型城镇化建设。

一、基于SWOT分析的农村职业教育行政管理体制

SWOT源于Strength（优势）、Weakness（劣势）、Opportunity（机会）、Threat（威胁）这四个单词的首字母。其中，S（优势）和W（劣势）是内部因素，O（机会）和T（威胁）是外部因素。SWOT分析法一开始运用于企业管理领域，该方法根据企业的内部条件进行分析，找出企业的优势、劣势，同时分析企业所处的外在环境，即外部机会和威胁。对组织发展起积极作用的是其内部优势和外部机会，对组织发展起反作用的是其内部劣势和外部威胁。基于这种分析方法的原理，我们可以对新型城镇化进程中我国农村职业教育行政管理体制进行分析，并制定出与其自身条件和所处环境相适应的发展战略，使这一体制能发挥优势、克服劣势、利用机会、化解威胁，更好地促进我国农村职业教育的发展。

（一）新型城镇化进程中农村职业教育行政管理体制的优势分析

现行的农村职业教育行政管理体制对我国农村职业教育的兴起和发展起到了一定的积极作用。它具有以下特点和优势：第一，简政放权，定位明晰，有利于落实发展农村职教的责任。第二，层级分明，权责明细，有利于推动组织运转。第三，分散管理，受益明确，有利于发挥部门积极性。

加快发展农村职业教育，对于教育部门而言是完善现代职业教育体系必不可少的一环，也是实现国家“加快教育结构调整，促进各级各类教育协调发展”政策的重要举措；对于农业部门而言，是发展现代农业、着力拉长农业这条“四化同步”短腿的良药秘方；对于人社部门而言，是培养农村实用人才、促进人力资源有效配置的重要手段；对于其他农村职业教育行政管理部门而言，同样是实现部门职能、发挥部门作用的有效途径。

（二）新型城镇化进程中农村职业教育行政管理体制的劣势分析

1.多头管理，影响行政效益。

我国现行农村职业教育行政管理体制呈现多头管理、交叉管理的局面。多部门管理使得农村职业教育资源呈分散状态。目前国家投入较大的大型农村职业教育项目分属不同的部门管理：为解决“谁来种地、如何种好地”问题而发起的“新型职业农民培育工程”和培养农民技术骨干队伍的“绿色证书工程”属于农业部门管理；为提高贫困人口素质、增加贫困人口收入、加快扶贫开发和贫困地区社会主义新农村建设的“雨露计划”属于国家扶贫办管理；致力于激发农村青年创造创新活力、吸引农村青年在农村创业兴业的“现代青年农场主计划”由农业、教育、团中央等部门共同实施；促进农村劳动力向非农产业和城镇转移的“阳光工程”则由农业、财政、人社、教育、科技和建设等部门共同组织实施。这些项目在培训对象、培训内容等方面存在明显的重复现象，行政职能叠加或交叉增加了行政成本，造成了大量教育资源的浪费。

2.相互制约，影响行政效率。

农村职业教育行政管理工作的组织实施往往涉及多个职能部门。农村职业教育办学机构按部门归属划分，职教中心、职业中学、中等职业学校属于教育部门管理，技工学校属于人社部门管理，农业技术推广站属于农业部门管理。同时，农村职业教育办学机构又受行政部门的垂直管理和属地政府的领导。农村职业教育往往政出多门，不同行政部门之间存在竞争情况，且在不同部门间缺乏有效的统筹协调，导致行政效率不高。譬如，不同行政部门管辖的学校级别和拨付经费标准不一，教师的工作待遇和职称评定标准不同，且毕业生获取职业资格证书等级和待遇也存在较大差距。同类学校由于政策执行不同，产生诸多矛盾，重复办学、资源整合困难等问题困扰着农村职教管理。尽管职业教育工作部际联席会议制度迄今为止已运行十多年，但它不刻制印章，也不正式行文，不是一个强大统一的行政机构，不能充分发挥协调作用。此外，“县级以上地方政府也要建立职业教育工作部门联席会议制度”的要求未被贯彻落实，多数县级以上地方政府未建立职业教育工作部门联席会议制度，已建立该制度的地方政府也未能充分发挥其作用。

（三）新型城镇化进程中农村职业教育行政管理体制的外部机会

1.国家顶层设计为发展农村职业教育带来新机遇。

新型城镇化进程中，农村职业教育作为解决“三农”问题的重要突破口，对发展现代农业、加快农村劳动力转移、繁荣农村经济具有重要的现实意义和长远的战略意义。2010年7月，国务院颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，指出要加快发展面向农村的职业教育，支持各级各类学校积极参与新型农民、进城务工人员和农村劳动力转移培训。2011年10月，教育部等九部门联合印发《关于加快发展面向农村的职业教育的意见》，旗帜鲜明地提出：加快发展农村职业教育，服务社会主义新农村建设；加强农业职业学校和涉农专业建设，提升支撑现代农业发展能力。2012年初，教育部在工作要点中指出：要加快发展面向农村的职业教育，以农村转移劳动力、城镇就业困难人员为重点加强职业技能培训。上述政策的出台凸显了党和政府对发展农村职业教育的重视。［1］

2.教育体制改革为推动农村职教行政体制改革提供新契机。

《教育部等九部门关于加快发展面向农村的职业教育的意见》中规定，要落实农业、林业、水利和粮食等行业主管部门指导本行业职业教育责任，强化发展农村职业教育省级政府宏观指导、市（地）级政府统筹发展、县级政府为主管理的责任。《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》中明确要求，转变政府管理方式。完善分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的管理体制，加快政府职能转变，减少部门职责交叉和分散，减少对学校教育教学具体事务的干预。推动政校分开，扩大职业院校自主权。《教育部关于学习贯彻习近平总书记重要指示和全国职业教育工作会议精神的通知》中也强调推动职业教育治理创新。要改革职业教育管理方式，减少对学校教育教学具体事务的干预。建立健全有关部门合作共建、共同推进农业职业教育的工作机制。推动有关部门定期研究、协调解决农业职业教育发展重大问题。要成立专门领导机构，整合培训资源。在推进新型城镇化建设中，以上文件对于教育体制改革方向的规定为农村职教行政体制改革提供了政策依据。

3.建设现代职业教育体系赋予农村职业教育新含义。

2014年全国职业教育工作会议后，教育部会同财政部等六部门印发了《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》（以下简称《规划》）。《规划》明确指出：农村职业教育是教育体系的重要组成部分，与其他普通职业教育具有平等地位。《规划》同时规定，教育、人力资源社会保障、发展改革、财政部门以及行业部门根据各自职责分别负责有关工作，共同推进现代职业教育体系建设。推动农村职业教育行政管理体制改革既是国家职业教育行政管理体制改革的重要组成部分，也是国家建立现代职业教育体系的应有之义和必然选择。

（四）新型城镇化进程中农村职业教育行政管理体制的外部威胁

首先，职业教育法律法规不健全。我国目前实行的仍然是20年前颁布的《职业教育法》，随着时间的推移，当下职业教育形势发生了较大的改变，时代呼唤职业教育相关法律法规能够适应新时期社会环境变化。全国人大常委会委员长张德江在全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国职业教育法》实施情况的报告中指出，农业职业教育存在的问题未引起高度重视，涉农职业院校招生困难、农业技术专业萎缩，农业职业教育吸引力不强。

其次，计划经济时代遗留下的政府行政方式未得到充分根除。从农村职业教育发展历史轨迹看，我国农村职业教育的发展过度依靠政府政策性照顾。计划经济体制下的教育资源由政府高度垄断的行政理念未彻底转换，尽管我国社会主义市场经济体制逐步建立，但通过大量行政手段控制教育资源的做法仍被奉行。政府管理农村职业教育的行为方式主要是行政手段而非法律法规、政策引导，在职业院校专业设置和调整、人事管理、教师评聘、收入分配等学校具体事务方面介入较多，市场在资源配置中的决定性作用未被尊重。

二、优化农村职业教育行政管理体制的对策建议

（一）加强行政立法，为农村职教行政活动提供法律依据

从长远来看，农村职业教育行政管理体制必须在法治轨道上运行，这是最有效、最稳定的路径依赖。如果有制度的规范与约束，则农村职业教育不会因高等教育发展的“挤压”呈现“普高热”，或因城市取向的职业教育政策而波动，甚至倒退。［2］

当前由于政府行政权力的相对扩大以及农村职业教育发展态势的迅速演变，单靠立法机关立法已无法适应农村职教发展的需要。笔者认为，应当积极倡导立法机关以委托立法方式，即行政立法，赋予行政机关以立法权，允许行政机关制定各种规范性文件。比如，韩国政府制定了《农渔民后继者育成基金法》《农渔民发展特别措施法》等法律，要求所有企业和个体农庄无条件地、随时随地接受学生实习、参观，并满足其各种学习需求，使之成为合格的农渔民后继者，使得韩国农业专科学校毕业生从事农业本行或创办农业企业者逐步增加。韩国通过完善有关农村职业教育法律来保障、规范和促进对农村职业教育发展的做法值得我们借鉴。［3］我国应修改完善《职业教育法》，出台《农村职业教育发展促进法》等。

（二）更新行政理念，实现政策职能与管理职能的分离

改革开放后，农村职业教育管理中政府的工作理念发生了改变。经济新常态背景下，政府的教育行政理念要不断紧跟时刻变化的社会大环境，将政策职能与管理职能分开，实现职业化管理。我国现行农村职教行政管理体制中，政府既是农村职教政策的制定者，又是学校的主办者和服务的提供者。这不仅导致了农村职教行政组织机构的臃肿，增加了行政成本，而且使得政府对农村职业教育这一公益性活动的服务质量大打折扣。单纯依靠政府提供服务不能满足农村职业教育的发展需要。借鉴新公共管理理论，应落实农村职业教育行政理念，实现政策职能与管理职能的分离。政府应以制定农村职业教育政策为主，成立专门的机构并和其他非政府组织等一起承担管理职能。［4］譬如为缓解农村职业教育经费投入紧张问题，在农村职业教育的行政管理中，政府必须追求教育投资主体的多元化，从资源高度垄断转向创设有利、公平的投资环境，积极吸纳社会各类资源，并建立良好的激励机制，为农村职业教育服务。［5］

（三）优化行政方式，从微观指挥转向宏观调控

新型城镇化进程中，阻碍农村职业教育行政管理体制为农村职业教育提供有效支持的关键影响因素之一就是政府包揽办学，学校办学自主权受到严格的限制，政府在农村职业教育的专业设置、人才培养等具体事务上管得太多、太紧。在转型期，学校越来越要求成为独立发展的主体，自主办学成为激发社会力量办学积极性的一个重要举措。政府应淡化在具体事务上的管理，加强宏观层面的调控，下放权力，注重运用财政拨款、财政转移支付等间接的手段，采取间接的方式，充分发挥市场机制在资源配置方面的作用。随着我国经济产业结构的调整变化，农村职业教育的专业设置结构应紧密结合农村产业结构的变化，发挥科技兴农的作用。从微观指挥转向宏观调控不仅是我国农村职业教育行政管理体制的一大进步，也是顺应社会主义市场经济体制的必然要求。

（四）调整行政机构，统一管理，加强以县为主的农村职教管理职能

要实现管理体制的创新，首先是要解决政府统筹和部门配合的问题。真正形成政府统筹协调、部门密切配合的新型管理体制。［6］农村职业教育既是现代职业教育体系中的重要一环，也是一个系统工程，不能被看成独立的个体。就我国城乡二元制经济结构尚未打破，农村职业教育基础薄弱的现状而言，作为负责宏观调控的政府需要有一个专门的、强有力的行政机构，以有效统筹城乡职业教育。

按照《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》对于明确职业教育部门职责的规定，教育、人力资源和社会保障、发展和改革、财政部门以及行业部门根据各自职责分别负责有关工作，共同推进现代职业教育体系建设。尽管职业教育工作部际联席会议制度在协调多部门的工作上发挥了一定的作用，但农村职业教育条块分散管理的格局尚未被打破。基层行政组织机构的调整与整合引起了笔者的注意，辽宁省鞍山市建立职教城管委会，探索实行职业教育区域化统筹管理；安徽省淮北市成立职业教育工作委员会，河南省新乡市设立职业教育局，加强统筹管理力度。以被称为“中国第一局”的河南省信阳市平桥区职业教育与就业服务局为例，它整合了教育体育局的职业教育与成人教育职能、人力资源和社会保障局的就业培训、劳动保障管理服务、劳务及涉外劳动服务职能，成立县区级职业教育集团，按照“性质不变、渠道不乱、统一管理、集约培训”的原则，将原本分属不同部门的培训资源全部集中到职教集团和公共实训基地。这为当地农村劳动力转移、新型职业农民培养起到了很大的促进作用。［7］笔者建议中央应成立实权性质的职业教育管理委员会，协调教育、劳动及其他有关部门的工作，承担全国职业教育决策、领导、指挥、协调的职责，既统筹城乡职业教育，更统筹和综合管理农村职业教育，以打破农村职业教育条块分散管理的格局，以有效统筹城乡职业教育资源和农村不同实施机构的职业教育资源，避免人、财、物的浪费。

［1］许莉，唐天伟.农村职业教育可持续发展的瓶颈及对策建议［J］.江西社会科学，2013（9）：244-248.

［2］马建富.我国农村职业教育发展政策的创新［J］.教育与职业，2011（18）：5-8.

［3］陈万华，严权.新农村职业教育展望［J］.成人教育，2008（6）：2.

［4］谭泽晶.论基于新公共管理理论的职业教育行政体制改革［J］.职教论坛，2009（19）：8-11.

［5］丁彦，周清明.论我国政府农村职业教育管理职能的历史演进［J］.教育与职业，2010（26）：22-23.

［6］雷世平.新农村建设视野下的农村职业教育创新［J］.职业技术教育：教科版，2006（7）：57-58.

［7］车明朝.平桥模式：全新体制下的职业教育［J］.中国职业技术教育，2015（13）：59-64.

G715

A

1005-6009（2016）39-0029-04

夏光祥，广西师范大学教育学部（广西桂林，541006）职业技术教育学硕士研究生，主要研究方向为职业技术教育基本理论、职业技术教育课程与教学论。

*本文为2014年江苏省社会科学基金重点项目“新型城镇化进程中留守农民职业教育与培训研究”（项目批准号：14JYA002）、2014年江苏省高校哲学社会科学研究重点项目“新型城镇化进程中农民职业培训研究”（项目批准号：2014ZDIXM034）（课题负责人：马建富）和2016年广西研究生教育创新计划项目“民族地区新型城镇化进程中农民职业培训研究”（项目编号：YCSW2016031）（课题负责人：夏光祥）的阶段性研究成果。