社会资本进入教育领域的政策解析

朱爱国 张传萍

社会资本进入教育领域的政策解析

朱爱国 张传萍

引导社会资本进入教育领域，是新形势下国家大力发展民办教育、扩大优质教育资源供给、提高公共服务水平的重大决策。本文在系统梳理国家和地方现有政策，评估现有政策内涵、价值和特点、效力的基础上，提出完善社会资本进入教育领域的政策建议，在法人登记、产权流转、回报奖励等方面，创新体制机制，形成新的政策体系框架。

社会资本教育领域政策设计

党的十八届五中全会强调，“增加公共服务供给，创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸纳社会资本参与”。这为新时期教育体制改革特别是办学体制改革指明了方向。我国社会资本具有广阔的市场和潜力。然而近年来社会资本在国内外投资屡受打击的事实表明：没有完善的配套政策扶持，其投资的力度和效果均受到严重的制约。完善有关政策，引导社会资本沿着制度化的政策路径与资金需求方实现有效对接，实现教育的效率、质量、公平和社会责任的目标最大化，实现政府、教育和资本的多方共赢，是一个重要而有意义的课题。

一、现有社会资本进入教育领域的政策内涵

所谓社会资本，是指国家机构以外的社会团体、组织、企事业单位或者个人，运用非财政性资金、实物、人力、品牌所形成的信用、资源和能力的总和。目前国家和地方已有政策中大都称之为“民间资本和社会力量”。各项政策的核心是扶持性政策，主要体现在土地、税费、财政、金融、收费、教师和学生权益保护等方面。

（一)用地政策

主要有四方面。一是纳入规划。将社会资本投入教育领域的基本建设项目纳入当地土地利用总体规划和年度土地利用计划。二是分类供地。对非营利性民办学校和民办教育培训机构的建设用地，以行政划拨方式供地；对营利性民办学校和民办教育培训机构的建设用地，采取有偿出让方式供地。三是挖潜存量。鼓励将闲置厂房、仓库等存量土地改造成双创基地；鼓励社会资本对医院、学校等闲置资源进行整合改造；鼓励采用租赁方式供应教育设施用地，最大限度地盘活利用现有资源。四是严格使用。新建或扩建民办学校须征用土地时，可按有关规定给予优惠。但不得以新建、扩建学校为名义先征地，后另作其他用途（如建商品房、开宾馆、建工厂等），从中渔利。

(二）税费优惠政策

主要有三方面。一是区别对待。根据举办者是否具有公益性质加以区分，如果举办者不谋求任何回报，这类学校理应享受与公办学校同等的各种税收优惠政策待遇，而对于取得回报的民办学校应当在依法享受优惠政策的同时履行一定的纳税义务。二是鼓励捐赠。企业、公民个人和社会组织通过公益性社会团体或县以上政府及其部门向民办学校捐赠的财物，可以依法享受税收方面的优惠。此外，各级政府及有关部门对于捐赠事业有杰出贡献的单位和个人给予公开表彰。三是建立基金。鼓励民办学校利用受赠资产和办学结余依法建立基金会。

（三）金融支持政策

主要有三方面。一是抵押贷款。非营利性的民办学校和民办教育培训机构可将教育设施以外的财产作抵押。营利性的民办学校和民办教育培训机构将可办理抵押的学校设施、可转让的知识产权、学费收费权等作为质押物，向银行申请贷款。二是信用担保。鼓励探索成立国资引导、民资参与的教育担保公司，为民办学校提供贷款担保等服务。三是政府贴息。对于办学规范、社会信誉度高的民办学校和民办教育培训机构，可建立财政贴息贷款机制。发挥保险风险管理作用，引导民办学校和民办教育培训机构积极投保，降低机构运营风险。

（四）财政支持政策

主要有三方面。一是专项资金。省、市、县三级政府设立民办教育发展专项资金，解决突出问题和特殊困难。如，湖南省从2008年起，省级财政除了拨付教育事业经费之外，每年安排在民办教育发展方面的专项资金高达500万元，并随同级财政收入的增长而逐年增加。二是普惠补助。建立政府购买教育服务机制，由财政投入，安排民办学校生均教育事业经费（主要是人头经费）和教师社会保障经费。如，温州市从2011学年起，根据在校学生人数，按当地上年度生均教育事业费标准，对登记注册的民办学校予以补助：义务教育阶段补助比例为30%至50%，学前教育、高中阶段教育补助比例为20%至30%，民办高校补助比例为15%至20%。三是绩效奖励。由政府财政拿出专项资金，对办学效益显著、社会信誉度高的民办学校和培训机构进行奖励。如，宁波市对民办学校和民办教育培训机构每两年开展一次信用等级评估，对办学行为规范、社会效益好、信用评价高的单位，由市、县财政给予一定奖励性补助。

（五）价格政策

主要有两方面。一是学费价格。民办学校向受教育者收取的学费、各种代收代办费用的项目和标准实行分类收取政策。非营利性学校实行政府审批制，营利性学校实行市场调节机制。二是水电等杂费价格。民办学校用电、用水、用气、用热与公办学校同价。营利性教育机构实行市场调节价，非营利性教育机构实行政府指导价。

（六）师资保障政策

主要有四方面。一是专业发展。民办学校教师在资格认定、职称评审、课题申报、国际交流等方面享受与公办学校教师同等待遇，指标计划实行单列。二是工资待遇。参照社会平均工资的一定比例，制定民办学校专任教师工资发放指导标准（最低标准），原则上不低于当地同类公办教师的工资标准。三是社会保障。具有教师资格、从事一线教学工作的专任教师，按规定参加各类社会保险，并享受相应的住房公积金待遇。其中非营利性学校的教师参加事业单位保险，营利性的参加企业单位保险。四是教师流动。允许教师在公办、民办学校之间流动，鼓励公办骨干教师到民办学校支教，促进民办教育的优质、可持续发展。

（七）学生权益保障政策

主要有三方面。一是日常管理上，民办学校学生在学籍管理、升学考试、毕业就业等方面与同级同类公办学校学生享有同等权利。二是在困难资助上，民办学校学生享受与公办学校学生同等的“两免一补”助学政策。三是学习机会上，所有的民办学校学生按要求接受同等教育，完成学业，取得学历、学位证书和技能等级证书，与公办学校的学生具有同等效力。民办学校如终止办学，学生要在同类同质的学校中妥善安排。

二、现有社会资本进入教育领域的政策特点

通过对国家和各省制定的有关社会资本进入教育领域，特别是民办教育的政策分析，可以发现这些政策呈现如下特点：

（一）民办教育的合法性不断增强

从建国初期的对私立学校改造到文革期间民办教育几近绝迹,到改革开放初期民办教育被默认存在,进而成为社会主义教育事业的有益补充和组成部分,最后明确为国家教育事业的重要组成部分和促进教育改革的重要力量。国家对民办教育的价值认同呈现螺旋式上升的发展趋势。民办教育已经成为国民教育体系的重要组成部分。

（二）民办教育政策日臻完善

从最初的主要以限制性手段为主,到逐渐开始采用一些鼓励性手段;从早期采用比较单一的鼓励性手段,到逐渐采用多种组合形式的鼓励性手段，民办教育政策体系日趋完善。尤其是浙江省温州市建立了“1+16”的民办教育政策体系（即1个纲领性文件+16个配套实施方案），从登记管理、财政扶持、融资政策、产权属性、合理回报等方面制定了一揽子政策，在全国有较大影响。

(三）民办教育政策关注的焦点逐步化解

最初关注的是民办教育的发展环境、法律地位、准入标准等，后逐渐关注师生权益、办学自主权、经营与非经营性办学、产权属性、回报奖励等具体问题。尽管有些问题尚未得到有效解决,但政府已经逐步在相关政策中关注到了，并将成为后续解决的重点。

三、现有社会资本进入教育领域的政策效力

自2010年《国家教育规划纲要》颁布实施以来，全国有11个地区、12项涉及民办教育改革的试点项目。经过试点示范、总结推广，我国吸引社会资本进入教育领域的政策体系日臻完善，效力充分彰显。

（一）政策发展环境明显改善

浙江、云南、宁夏、广东深圳等地政府部门出台了一系列扶持与规范民办教育发展的政策措施，为民办教育提供了广阔的发展空间和有利条件。地方民办教育政策在一定程度上起到了促进当地民办教育发展加速器和稳定器的作用。比如，浙江温州“十二五”期间吸引了60多亿社会资金进入教育领域举办优质高端学校，全市各级各类民办学校1626所，在校生49.2万人，占全市在校生总数的32.8%，平均每3个学生中就有1个在民办学校就读。

（二）制度瓶颈逐渐突破

上海、福建、云南、宁夏、江西、深圳、温州等地均设立或增加了民办教育政府专项资金；衡阳市明确全日制民办学校的登记管理，给全日制民办学校划拨了自收自支事业编制，解决了民办学校教师身份问题，民办学校教师有了归属感，队伍趋向稳定。民办教育在数量规模、所占比重、结构层次和质量特色各方面均在逐步提高。

（三）社会资本投入有效扩大

在政策的推动下，民间资金和社会力量兴办教育热情得到进一步激发，社会资本加速进入教育领域，进入了活跃期。据不完全统计，2010年《国家教育规划纲要》颁布实施以来，参与办学体制改革试点的10个地区，民办学校资产有了近300亿元的增长。其中，云南省近三年新增民办学校847所，而浙江温州仅2014年就吸引社会资金40多亿元。

（四）办学活力充分激发

民办教育展现了体制机制的活力和优势，也展现出更加广阔的发展前景、创新动力和成长空间，创造了一批特色和品牌。如，浙江苍南县江南实验学校内涵发展模式形成，学校发展后劲显著增强；长沙碧桂园威尼斯中英文学校人才培养模式不断优化，教育教学质量和办学效益明显提高。

（五）行业运行风险有所规避

各地对运作社会资本发展教育事业的认识有了明显提高，出台了一系列吸引社会资本进入教育领域的政策，提出了许多规避风险的要求和措施，有效完善了民办教育的发展环境，降低了办学成本和办学风险，促进了民办教育事业和服务健康、可持续发展。

四、现有社会资本进入教育领域的政策反思

近年来，国家和地方出台的各项政策，给民办事业的发展带来了新机遇，极大地推动和引导了社会资本进入教育领域。但与新形势下人民群众对多样化教育的需求相比，与其他行业部门政策相比，还有许多需要完善和改进的地方。

（一）政府监管与学校主权之间的矛盾

为了避免社会资本在进入教育领域的过程中出现市场失灵，政府需要作为公共利益代表，履行公共管理职责，规范管理。然而，政府监管的范围、程度与学校的自主权之间如何取得均衡，需要把握分寸。总体上看，各省对社会资本进入教育的限制性政策多，促进性政策相对要少一些。限制性政策过多就会束缚社会资本进入教育的渠道，影响学校的自主权。因此，政府管理与学校主权之间如何权衡一直是政策制定应全盘考虑的重要内容。

（二）政策引导对象及调节手段单一

社会资本以及教育领域的外延都比较宽泛。教育领域不仅包括学历教育，还包括非学历教育。现有政策，即使在社会资本进入教育做得比较好的浙江温州，制定的“1+16”一揽子政策体系，更多指向的是民办教育和学历教育。在其他各省的政策文件中，社会资本更多集中在资金资助方面。随着经济发展对技能人才的需求以及个人终身学习的需要，各种提供非学历教育的培训机构大量产生，但是政府对于这些机构的引导不够。如中小学培训机构、成人的各种自我提升培训机构、从事企业管理咨询和培训的众多组织，都难以找到适宜的引导政策或者扶助政策。同时，政府的调节手段也比较单一，将社会资本更多集中在资金和实物方面，而人力和知名品牌相对运用不够。

（三）政策的缺失和法律的制约

各级政府虽然针对社会资本进入教育领域制定了很多政策，但是尚不能满足现实的需要，相关的政策还不够完善。对于投资者的产权归属、教师的社会保险以及内部治理结构等问题，都应该在政策上予以正面回应。同时，缺乏积极引导。社会事业项目大都投资回报周期长、短期经济效益低、准入门槛高，民间资本投资社会事业的意愿普遍较弱，这就需要政府的积极鼓励与引导。但是目前各地在鼓励社会资本进入教育领域的奖励和补助政策尚不足。在政策不是很明朗的情况下，有的社会资本可能采取短期投机行为损害师生权利。同时，在依法治教的大背景下，各级政府必须履行应有的教育职责，各级各类学校必须依法办学；但教育体制改革又需要突破现行法律制度的约束，影响甚至损害一部分利益既得者。这就在客观上构成了一对矛盾。

（四）各类显性和隐性的政策歧视依然存在

目前社会资本进入教育领域还存在种种制度和体制上的障碍。主要有两个方面的突出问题。一是教师社会保障问题。现实中，虽然民办学校教师的培养培训、职称评定、评模晋级等基本能与公办学校一致，但教师的社会保障问题是最明显的歧视，其核心是民办教师退休待遇远远落后于公办教师。二是投融资问题。民办学校由于所有制不同，通过信用担保获得贷款的难度较大。同时受《物权法》、《担保法》等法规限制，民办学校的教育教学设施不得用作抵押，这在一定程度上造成了民办学校的“贷款难”。在实际操作中，地方政府一般不愿通过政府贴息或出面担保等方式，主动帮助民办学校获取贷款。

五、完善社会资本进入教育领域的政策建议

《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确要求，“建立分类管理、差异化扶持的政策体系，鼓励社会力量和民间资本提供多样化教育服务”。这是新时期教育发展的一项重大政策，也是办学体制改革的大方向，因此必须完善现有社会资本进入教育领域的政策体系。

（一）实行更加宽松的准入机制

按照“非禁即入、一视同仁、竞争择优、合理回报”的原则，全面放宽社会资本市场准入，降低准入门槛，取消各种不合理前置审批事项，最大限度地拓宽社会资本进入教育领域的渠道。社会资本可以利用其资金、市场机制和商业模式等方面的优势，通过项目融资、特许经营、政府购买服务等方式，参与教育服务项目的立项、设计、建设、运营的全过程，提供个性化、多样化服务。特别是充分利用“互联网+”，通过“众筹”等方式来支持重大公共教育基础设施的建设和运营，以适应“大众创业、万众创新”的社会生态。

（二）实行分类登记和分类管理

分类管理是推进民办教育健康发展的根本举措，也是世界各国私立教育的普遍做法。目前，无论从办学层次，还是从举办主体和举办目的来看，我国民办教育和社会服务均呈现多元化、多样化特征，必须区分对待、精准施策。这就要求在民办学校法人分类上取得重要突破，将民办学校明确划分为营利性与非营利性两类，分别按照企业法人和民办事业单位法人进行登记和管理，使营利性和非营利性界定明确，各得其所。

（三）实行差异化扶持政策

财政应该给予民办教育多种形式的政策支持，例如土地实行划拨制，民办学校执行事业单位的财会制度，教师享受事业单位的同等待遇，实行税收优惠政策等。但是对教师管理进行剥离，搞代理制，也就是说，教师无论在哪一种类型的学校教书，都享受事业单位的同等待遇；收费实行自主定价，执行企业会计制度，税收给予适当优惠，财政可以支持，但是以政府购买服务的形式体现。

（四）建立产权流转和奖励回报制度

产权不清晰，合理回报政策缺失，是导致社会资本难以进入教育领域、投资者积极性不高的主要障碍。为此，在产权问题上，必须明确出资财产属于民办学校和培训机构出资人所有，出资人产（股）权份额可以转让、增设、继承、赠予，但学校存续期间不得抽回资金。在回报问题上，一是允许回报，规定非营利性民办学校和培训机构可以从办学结余中提取一定比例的经费，用于奖励出资人；二是合理回报，保持教育的公益性，有一个合理的额度，“允许营利但不暴利”；三是奖励性回报，在非营利性民办学校建立政府奖励性回报制度（政府设定额度），同时允许举办营利性民办学校。

（五）探索更有活力的办学业态

鼓励社会资本通过独资、合资、合作、联营、租赁等途径，采取委托管理、服务外包、特许经营、公建民营、公办民助、民办公助等方式，举办民办学校和教育培训机构，提供多样化教育产品和服务。大力鼓励政府与社会资本合作（PPP）办学，探求职业院校混合所有制实现方式。大力推行教育服务外包，采取政府集中购买、学校独立购买等方式，支持社会力量为学校提供信息化课程包、实训实习、教师培训、管理支持、质量监测、就业指导等专业化服务，切实减轻财政负担，提高资本运作效益。

（六）拓展投融资渠道

教育服务领域投资存在投资金额大、回报周期长、利润率低的特点，这就决定了大多数中小规模的社会资本必须依靠融资来保障其后续发展资金。而在实际操作中，社会资本投资主体往往由于资信度不高、信用评级缺乏和财务管理不规范等原因，不能满足信贷要求；同时，相关资产在抵押、质押、担保上，因为《物权法》和《担保法》等法规限制而不得用作抵押。因而，民办学校贷款非常艰难。因此，第一，必须改革民办教育融资体制，允许民办学校将收费权、办学权、知识产权等作为质押物；第二，必须创新民办教育投资融资形式，组建国资引导、民资参与的教育担保公司，为民办学校资金周转、贷款担保等金融服务保驾护航；第三，鼓励和支持民办教育利用捐赠资金、设立教育基金来发展教育产业；最后，民办学校还可发行证券，通过以学费收入为基础的资产证券化来缓解民办高校资金短缺的情况。

总之，通过顶层设计、基层创新、系统推进，充分发挥市场机制作用，鼓励和引导社会资金进入教育领域，尽快走上公办教育保障基本公共服务均等化、民办教育满足多样化教育选择的发展道路，实现教育结构的整体优化，教育质量的整体提高，教育服务的整体跃进。

（本文系教育部2015年度重点课题“引进社会资本进入教育领域政策设计研究”阶段性成果<项目编号：2015EA08>)

（作者单位：湖北省教育科学研究院）

1.晋浩天.推进民办教育分类管理[N].光明日报，2016-03-16。

2.王烽、单大圣.教育体制改革的政策突破[Z].搜狐教育，2015-03-06。

3.吴华.2015.改革中的民办学校建设[J].世界教育信息，17。

4.殷亮.教育部长提出“出台差别化扶持政策”加大支持民办学校[N].中国教育报，2016-03-09。

（本栏目责任编辑：范红玉）