让创新成为推动财政监督工作的新动力——访辽宁省财政厅副厅长邢恩先

本刊记者 周 菲

让创新成为推动财政监督工作的新动力
——访辽宁省财政厅副厅长邢恩先

本刊记者 周 菲

百年前，康有为有言，“开创则更定百度，尽涤旧习而气象维新；守成则安静无为，故纵脞废萎而百事隳坏”。百年后，创新已成为时代主旋律。综观辽宁省财政监督工作，辽宁财政监督人的创新无所不在。我们看到了监督检查工作中的新方法、内部控制工作中的新思路，也看到了财政监督基础保障方面的新变化。正如辽宁省财政厅副厅长邢恩先所说的：创新是推动辽宁省财政监督工作健康发展的新动力、新势力和新活力。

围绕中心工作，强化监督检查

记者：请您介绍一下2015年辽宁省监督检查工作取得了哪些成效。

邢恩先副厅长：2015年，辽宁省各地财政部门按照省委、省政府的部署和要求，充分发挥财政监督机构的职能作用，并采取多种形式和途径，凝监督之心，聚监督之智，举监督之力，展监督之能，有效地推进了监督检查工作上水平、上台阶。

第一，专项检查，既有深度又有广度。2015年，全省财政监督机构围绕财政中心工作，突出抓好重点领域和重大项目的监督检查。一是更加关注社会热点和民生工程的监督检查。鞍山、抚顺、阜新、铁岭、朝阳、绥中等市（县）财政局开展了涉农资金专项检查；大连市选择科技研发、基础教育、节能减排、医疗卫生等重大支出项目开展监督检查；营口市对600多个行政村开展了村级组织经费保障情况监督检查；锦州市对少数民族发展专项资金、就业专项资金进行了监督检查，收到了较好反响。二是更加关注财政财务管理情况的监督检查。沈阳市对市司法局、市监狱管理局及其所属6个单位2014年预算执行及决算编制情况、2015年度预算编制等情况进行了检查，并对市体育局等4部门2015年部门预算编制及执行情况进行了实时跟踪调查；鞍山市对10个县（市）区的35个乡镇村开展乡镇财政资金监督检查；抚顺、锦州市对市教育系统部分单位2014年度部门预算执行和2015年预算编制情况开展了监督检查；辽阳市对市工商局、市发改委等32个市级预算单位2014年度的财务收支情况进行检查；朝阳市对市人社局系统10个单位及其他8个单位2014年度财务收支情况进行监督检查；葫芦岛市配合人大财经委对市文广局2014年预算执行情况进行监督检查，对2015年部门预算编制进行审核，得到市人大财经委的充分肯定。此外，锦州市还进一步强化内部监督工作，先后对市财政投资评审中心等机构实施了监督检查。各地对检查发现的问题逐一处理，并对整改落实情况进行追责和问效，切实巩固了监督检查成果。

第二，上下联动，既抓重点又抓效应。2015年，按照财政部和省财政厅统一部署，全省开展了上下联动的专项监督检查，取得了较大成效。一是围绕全力保障调结构，开展盘活财政存量资金联动检查。为摸清我省各级财政存量资金规模、结构、结存状态、变动情况及沉淀原因，促进地方统筹盘活财政存量资金，各市财政部门统一对所属县（市）盘活财政存量资金情况进行了监督检查，并抽查了国土、水利、教育、环保等4个部门。检查发现，部分县（市）在结转结余资金、预算稳定调节基金、偿债准备金等方面存在问题，并按照有关规定将存量资金统一收回和统筹使用。铁岭市财政监督局集中全局检查力量，历时4个月，分三批先后对市直37个重点部门的257个预算单位的存量资金情况进行了重点抽查，不仅盘活了长期闲置资金、缓解了财政困难，而且进一步促进了财政资金优化配置。二是围绕深入贯彻新《预算法》，开展预决算公开联动检查。为贯彻落实新《预算法》，建立健全公开透明的预算制度，各市对所属县（市）统一开展了预决算公开情况联动检查，发现预决算公开在内容完整性、细化程度、及时性、公开形式等方面存在的问题，为进一步推进预决算公开工作起到了积极作用。三是围绕会计诚信建设，开展企业会计信息质量联动检查。为切实履行财政部门会计监督职责，组织全省财政监督机构330人，对包括广播影视和农业粮食服务行业的336户企事业单位开展了会计信息质量联动检查，发现会计核算不实、违规使用财政资金等问题，并按规定采取了相应的处理处罚措施，充分发挥了会计监督服务宏观调控和财政管理，提升会计信息质量的重要作用。

第三，跟踪整改，既讲分工又讲协作。各地财政部门本着“分工不分家”的原则，齐心协力抓好整改规范工作。沈阳市财政监督局对财政内部和审计部门组织的检查实行跟踪整改清单制，2015年共收集各级财政和审计部门对沈阳市各单位的外部监督结论和审计报告12份，分类整理出58项问题，并根据职责分工，对存在的问题进行了跟踪整改任务分解，使跟踪整改工作做到齐抓共管。鞍山市改变以往重检查轻落实的做法，在检查成果整改落实、转化利用上下功夫，对2014年严肃财经纪律和“小金库”专项检查中行政处罚的63家单位整改落实情况，做到件件有落实，事事有反馈，取得了较好成效；锦州市财政局创建跟踪整改小组，实现了查改分离，提高了整改效果；大连、抚顺、本溪、丹东、铁岭、朝阳、盘锦等市财政局跟踪整改既讲分工又讲协作，较好解决了“扯皮推诿”和“一查了之”的现象，提高了监督检查的效果和质量。

记者：创新一直是辽宁省财政监督工作的关键词。您也多次强调要创新监督检查方式方法，全面提升财政监督工作效能。近年来，辽宁省在监督检查方式上取得了哪些突破？

邢恩先副厅长：创新是推动辽宁省财政监督工作健康发展的新动力、新势力和新活力。近年来，我们不断创新监督检查方式方法，主要取得了四项突破：

一是资源整合有新突破。近年来，通过各地财政部门强有力的领导，监督工作由过去的“背对背”、“独角戏”，逐步转变为“手拉手”、“大合唱”的监督检查新格局。丹东市财政局为提高工作效率，建立“一组多项”的检查模式，即由监督机构牵头，财政内部有关业务机构共同组成联合检查组，在赴一个地区检查时，要按照上级检查部署和有关领导指示，结合本市年度检查计划，负责将该地区所有检查项目全部检查完毕，不仅解决了业务处室监督检查专业性不强和专职监督检查机构人员不足的问题，也解决了多头检查和重复检查的问题，切实减轻了被检查单位的负担；鞍山、抚顺、本溪、锦州、葫芦岛等市财政局建立和完善了财政内部每个处（科）室指定监督员和联络员的工作制度。各地还注重探索联合外部相关职能部门进行监督检查。朝阳市财政局联合国资委等部门对全市22个国有企业资本经营状况进行监督检查；锦州、葫芦岛市财政局分别联合中国人民银行对市直各部门银行账户进行清理整顿，确保监督检查质量。绥中县建立财政违法行为举报机制，并对有价值的举报人给予奖励，大大提高了财政监督工作力度。

二是监督关口不断前移。沈阳市积极推进预算执行事中监督，对市直四个部门34个单位的2015年预算编制执行情况进行检查，发现非税收入未应收尽收、经费使用“挤占串用”等问题，并及时进行纠正；锦州市财政局对市本级教育系统预算单位2015年预算编制执行情况进行了监督检查，并核减了部分经费指标。在“事中”监督中，锦州市财政局和审计局联合下发了《关于启动锦州市市本级预算执行动态监控工作的通知》，明确了动态监控的有关事项；抚顺、营口、辽阳、葫芦岛等市财政监督机构参与预算编制全过程，针对监督机构提出的意见，该查扣的查扣，该核减的核减,提高了预算编制的严肃性和有效性。

三是信息资源同享共用。沈阳市积极利用财政管理信息系统开展监督检查工作，通过将部门预算数据库管理系统中的部门决算数据与行政事业单位资产管理信息系统中的数据进行比对，对资产金额差异较大的28家单位进行了实地跟踪核查，发现了资产录入系统数据不完整、机构变动未调整资产管理系统数据等问题，极大地提高了监督检查工作质量和效率；鞍山市财政局根据检查类别和问题的轻重程度，将近几年的监督检查信息进行分类处理，建立“诚信财经平台”，实行检查信息局内共享；营口市财政监督检查局创建“经济活动信息库”，抽调计算机专业人员，将市直部门及县（区）的经济活动进行搜集、梳理、分类，较好地解决了以往查前临时收集信息不及时、不全面的问题；沈阳、抚顺、本溪、葫芦岛等市财政部门内部财政业务管理信息系统均向监督局开放了查询功能，为财政监督信息化发展奠定了坚实基础。

四是监督形式灵活多样。沈阳市“法律法规数据库”建设进一步充实完善，使之更系统、更方便、更实用；鞍山市财政监督检查局进一步完善了四个监督科室分工对口局内20个业务科室的工作机制，并定期轮换；本溪市财政局继续推进监督检查人员与9个业务处室对口衔接，实行“派驻式”监督，有效提高了监督检查工作的质量和效率；抚顺市财政监督工作树立“一盘棋”思想，在年初制定检查计划时，就将人员编组、项目分解，并实行跨部门、跨业务混合编组检查，确保了工作计划的落实和检查的效果。

加强内部控制，堵塞制度漏洞

记者：当前，财政系统正在全面推进内部控制建设。辽宁省财政部门内部控制工作也创新性地走在了前面，请您介绍一下辽宁省这项工作的开展情况？

邢恩先副厅长：加强财政部门内部控制，是落实党的十八届四中全会精神、建立法治政府的客观要求，是深化财税体制改革、优化财政治理、推进依法理财的重要内容和手段，也是堵塞制度漏洞、消除管理隐患、防范廉政风险的必然要求。

我厅对内部控制的探索起步比较早。早在2012年，我厅就与咨询公司合作，在国库处开展内控建设工作试点。2013年，又在政府采购处开展试点，分别对国库管理业务和政府采购业务的内部控制管理进行了有益的探索。可以说，这两次试点为全厅内部控制建设奠定了实践基础。自2014年上半年起，我厅与东北财经大学中国内部控制研究中心合作，确立了《财政监督转型研究——基于内部控制过程治理模式》研究课题，为全厅内部控制建设奠定了理论基础。

我厅高度重视内部控制建设工作，2015年1月，成立了厅内部控制委员会，由厅长陈广君兼任内部控制委员会主任，我和财政监督检查局局长吴作章任内部控制委员会副主任，13个相关单位主要负责人为内控委委员。内控办设在财政监督检查局，厅内各单位设内控管理岗和内控管理联络员，建立了一套完善的内部控制组织体系。监督检查局认真研究，起草了《辽宁省财政厅财政管理内部控制体系建设工作方案》，并于2015年3月经厅党组会讨论通过。

内控建设工作开展之初，经深入研究探讨，我厅提出了在全厅14项主要财政管理业务中，先选择以最核心业务——预算管理为主线开展内控建设工作的思路，并将覆盖全部预算管理的业务划分为预算编制、预算执行、政府采购、资产管理、非税收入、债务管理等6大模块。同时，参照财政部做法，将内控制度体系架构确定为基本制度——内控规范——操作规程三个层次。第一层次——基本制度，由内控办负责编写，旨在明确全厅内部控制的基本要求；第二层次——内控规范，由预算处等6个综合处室站在全厅角度，按照预算编制等6大预算管理业务分别牵头编写，重点解决厅内各处室之间预算管理业务的纵横衔接；第三层次——操作规程，由厅内17个涉及预算管理业务的处室分别编写，旨在实现处室内部的内控管理要求，将各项控制措施落实到具体岗位。

为指导全省各级财政部门开展内部控制工作，我们制定并下发了《关于推进全省财政管理内部控制建设工作的指导意见》，积极推进全省内部控制建设工作。并通过组织培训、现场督导等多种方式指导市县的内控建设工作，确保全省财政部门内控制度的建立和实施工作按时完成。

记者：目前，辽宁省内部控制工作取得了哪些成效？存在哪些问题？

邢恩先副厅长：经过一年多的努力，辽宁省内部控制工作主要在四个方面取得了初步成效。

第一，提高内控意识，树立内控理念。随着我厅内控体系建设的不断深入，全厅同志逐渐领会到内部控制工作对财政管理和防范风险的积极有效作用，内控理念逐渐深入人心，思想上和行动上实现了从被动接受到主动思考的积极转变，为今后全厅财政管理工作更上新台阶打下了坚实基础。

第二，建立健全内控制度，变碎片化为程序化。以往，我厅的内部控制要求散见于各项管理制度中，多呈碎片化、分散化、孤立化状态，甚至政出多门，互不衔接。通过制定内控规范和内控规程，将分散的管理制度重新梳理，有机整合，形成了一套完整的内控制度体系。仅从预算编制等6个内部控制规范来看，共梳理出38个一级流程、92个二级流程、67个三级流程、244条控制目标、371个主要风险点、459条控制措施，使财政管理工作更加程序化、标准化、系统化。

第三，促进业务衔接，堵塞管理漏洞。以往，有的业务流程存在互不衔接、缺少制衡、职责不清、时限不明等现象。通过内控建设工作，全面系统梳理业务流程以及查找薄弱环节，边梳理边完善，确保了各项财政业务没有断档、不留空白，起到了内部控制建设工作堵塞漏洞、流程再造的应有作用。

第四，降低廉政风险，提高服务水平。在业务规范和操作规程制定过程中，注重强调岗位间的相互制衡，明确业务办理程序，努力减少人为操作和自由裁量权，有效防范廉政风险。同时，注重提高工作效率和对外服务质量，明确了资金审批、拨付等对外业务的办理流程、办理时限等，使财政工作更加公开透明，有效提高了财政服务水平。

内部控制工作虽然取得了一定成效，但同时也还存在一些问题。如：受现有职责分工的影响，还存在部分业务衔接不畅、职责不清的问题；受处室重视程度的影响，还存在部分流程梳理不够全面细致、内控措施不够到位的问题；受内控管理水平有待进一步提高的影响，加之财政管理和改革的不断发展，一些内控制度还需补充和完善，等等，内控工作永远在路上，需不断创新和完善。

记者：下一阶段，辽宁省对内部控制工作有何安排？

邢恩先副厅长：下一步，我们还将按照《财政部关于加强财政内部控制工作的若干意见》（财监〔2015〕86号）要求，不断建立和完善财政内控体系，并确保各项内控措施落到实处。

第一，贯彻落实内控制度，建立健全考核机制。切实督促各单位做好内控制度的组织实施工作，开展对财政管理业务内部控制规范和内部控制制度有效性的检查、考核和评价，及时发现内控薄弱环节，堵塞管理漏洞。

第二，不断修改完善，制定内控制度修订办法。随着财政改革的不断深入和财政管理的不断发展，内部控制制度需要不断修改完善。我们将研究制定《省财政厅内部控制制度修订办法》，进一步明确内控制度修订责任和程序，确保内部控制制度与时俱进，不断适应财政改革发展和工作实际需要。

第三，大力推进内部控制信息化建设工作。目前，内控办配合厅信息中心制定了内部控制信息化工作实施方案。经过积极努力，厅信息中心已将辽宁省财政厅内部控制管理系统上线试运行。下一步，我们将按照“统一规划，分步实施，逐步完善”的原则，继续推进内部控制信息化建设，强化事前预警、事中纠错、事后完善，努力实现内部控制的硬化约束。一是升级改造现有各项财政管理业务信息系统，把各项控制措施融入到各项业务系统中。二是通过制定《辽宁财政业务基础数据规范》，搭建财政应用平台，实现系统衔接、数据共享和业务协同。三是开发内控管理平台。建立内部控制体系文件库，电子展示各项内控制度，并实现内部控制的自动预警和风险统计评价等功能。

第四，全面推进内控制度建设工作。一是按照行政事业单位内部控制的各项规定，开展厅机关及所属事业单位内部的财务管理、资产管理等内部控制工作。二是在3月15日内控办已召开各市、县内控制度建设工作视频培训会的基础上，继续指导和督促各市、县财政部门按照财政部要求，在2016年底前，全面完成财政管理内部控制制度建设工作。

强化基础保障，提升监督成效

记者：长期以来，辽宁省都十分重视财政监督工作。请您介绍一下近年来辽宁省是如何推进“一把手”工程的。

邢恩先副厅长：财政监督工作的有效开展，离不开上上下下尤其是领导的高度重视。近年来，辽宁省对财政监督的重视程度进一步提高,各地市委、市政府领导和财政局“一把手”抓监督、议监督已成常态。

沈阳市市长潘立国、副市长顾春明先后四次分别对财政监督检查的报告和结论作出重要批示，财政局局长陈勇对重点检查项目做到事前审批，事后督办；鞍山市财政局主持工作的副局长张晓强提出财政监督要“固长板”、“补短板”，做到市（县、区）齐头并进、协调发展，财政监督工作经费逐年递增；抚顺市财政局党组重视财政监督工作，局长亲自分管，并责成一名副局长协管，财政监督检查计划、方案、报告、处理决定等均由局长亲自审定，对重点检查及有关举报核查情况都亲自听取汇报，并安排监督局参与2016年部门预算审核，将财政局所有财政管理的网络端口对监督局开放，真正体现了财政监督“一把手”工程；营口市财政监督工作迈出了崭新的步伐，财政局局长宋勇亲自架构财政监督工作，保障了职能理顺到位、人员编制到位、设备配置到位；阜新市委、市政府主要领导多次听取财政监督工作汇报，财政局局长韩学明坚持每个季度听一次财政监督工作汇报，做到季度有分析，年终有通报；大连、锦州、丹东、铁岭、朝阳、葫芦岛等市财政局主要领导亲自过问，亲自部署，特别是对实施检查难、处理处罚难的问题，及时为检查人员鼓劲撑腰。各级领导的高度重视，对监督检查人员是极大的鞭策和鼓舞，也更加激发了监督检查人员做好工作的决心和信心。

记者：近年来，加强监督检查成果利用在辽宁省已经取得共识，并进行了很多尝试。请您介绍一下辽宁省采取了哪些措施促使监督检查成果利用多元化和效能化？

邢恩先副厅长：财政监督工作成果利用是衡量财政监督职能作用发挥是否充分的重要因素之一，是财政监督工作最终效果的体现。多年来，我们一直强调监督检查成果的利用，也探索出很多有效的方法。

2015年，省财政厅下发了《关于进一步加强财政监督检查结果运用工作的意见》，各市也相应制定了财政监督检查结果运用办法或实施意见，把财政监督检查结果与规范管理、整章建制、目标考评等有机结合起来，使监督结果运用多元化、效能化。沈阳市林业局根据财政监督检查提出的问题与建议，制定了《关于加强育林基金征收管理工作的通知》和《关于进一步加快预算执行进度的通知》等3项文件；鞍山市财政局将监督检查出的问题，依据相关规定，分别移交市纪委和相关职能部门处理；铁岭市财政监督局形成的交通运输管理系统监督检查报告，引起了财政局、交通局领导的高度重视，两个部门联合下发了文件，及时调整了全市交通运输系统转移支付资金管理体制；丹东市财政局在对教育、广电系统财政经费监督检查后，针对检查出的问题，两个系统分别制定了《加强学校总务管理的意见》和《关于加强广电内部制度控制的办法》；阜新市财政局针对涉企资金检查出的问题，制定了《涉企资金项目局内审核会签工作规程》；锦州市监督检查局作为财政内部有关业务职能机构完成日常财政监督工作的综合评定处室，对照年度监督检查计划和目标责任，对业务处（室）日常监督工作完成情况进行综合评定，并作为年底业务处（室）和个人评先评优的一项参考依据，逐步改变业务处（室）重分配轻管理的观念。铁岭市在目标考核中，把财政监督检查发现问题的整改情况作为一项考核内容，财政监督检查局还被市目标办列为考核成员单位；盘锦市、绥中县、昌图县财政局坚持抓检查重程序，抓整改重实效，收到较好效果。

记者：在财政改革逐步深入的背景下，随着财政监督内容的不断丰富和拓展，工作人员少、任务重是财政监督面临的实际问题。针对这一现状，辽宁省采取了哪些措施完善财政监督机构队伍建设？

邢恩先副厅长：为确保财政监督队伍适应财政监督工作的需求，我们从四个方面推进财政监督队伍建设，效果良好。

一是增强检查力量。在机构建设上，鞍山市财政局进一步落实了监督检查中心的机构和编制问题，并商请有关部门解决了县(区)监督人员编制不足的问题；营口市财政局党组高度重视财政监督机构队伍建设，从全局范围内选调6名业务骨干，充实到监督检查队伍之中。

二是提高工作能力。各地财政监督机构紧紧围绕检查业务，采取多种形式和途径，以及“请进来”、“走出去”等方法，组织实施培训，不断提高财政监督检查人员的专业能力和工作水平。据统计，2015年全省共培训1945人次。大连、本溪、铁岭、朝阳、盘锦等市财政局在年度财政监督培训工作上，做到有计划、有重点，特别是注重做好查前培训工作；鞍山市财政局分批对市、县（区）财政监督检查人员实行封闭式培训；锦州、营口、辽阳等市财政局在集中培训时，还请市法制办等专业人士进行授课。

三是推广检查软件。去年，在省局举办了两期共120人参加的检查软件培训班和配发检查软件的基础上，沈阳、鞍山、丹东、辽阳、葫芦岛等市还另行购买软件配发到每个监督检查人员，并分别组织培训；沈阳、鞍山、辽阳等市充分运用软件实施检查，使工作质量和效率不断提高。

四是加大工作指导。各级财政部门把加强财政监督基层建设作为重要工作来抓。大连市财政局组织开展对财政执法监督案卷的评查工作，进一步规范了档案管理工作；沈阳、鞍山、抚顺、锦州、铁岭、盘锦、葫芦岛等市财政局结合实际，对基层监督工作进行年度考核。各地还注重协调相关部门解决编制、经费等问题，全省县(区)监督机构普遍完善起来，绝大部分监督机构负责人落实了高配。

（本栏目责任编辑：周菲）