小额贷款公司困境及综合监管建议

胡丽霞 池 峰

小额贷款公司困境及综合监管建议

胡丽霞 池 峰

小额贷款公司经过十余年的发展，目前进入了低速增长期。审计及专项检查发现，小额贷款公司自身存在贷款管理不严，财务管理不规范，风险控制能力不强等问题。外部则面对市场定位狭窄，政策与监管差异及专业人才瓶颈。建议对小贷公司放宽束缚，突出监管重点，加快平台与信息基础设施建设，同时适当提高地方监管机构地位，扩大行业协会权限。

小额贷款公司困境监管审计

2005年我国在五个省份开展小额贷款公司试点，截止2015年末，全国共有小额贷款公司8910家，贷款余额8412亿元。小额贷款公司的出现与发展，对规范借贷关系，缓解“三农”及小微企业融资难起到了一定的作用，但是在市场尚不规范，经济处于下行阶段的共同影响下，小额贷款公司也出现了发展缓慢、经营困难、分化加速的情况。

一、安徽省小额贷款公司现状及问题

（一）基本状况

安徽省第一家小额贷款公司于2008年10月成立。截止2015年末，安徽省小额贷款公司的机构数量458家，居全国第4位，基本实现省内县、区全覆盖，年末实收资本和贷款余额均居全国第8位（见表1）。

表1 安徽省小额贷款公司基本状况表

8年来，安徽省小额贷款公司为小微企业、“三农”、个体工商户、居民提供了融资渠道，弥补了金融薄弱环节，未出现区域性、系统性金融风险。2011年之前是安徽小额贷款公司的高速发展期，2012年后，随着商业银行差异化经营及P2P等互联网金融的迅猛发展，安徽省小额贷款公司的机构数量与贷款增速都有所下降，近两年逾期和不良贷款有所增加。部分公司存在一定的经营风险，在资金管理、合规经营、风险控制、财务管理等方面存在问题。

2011年以来，在安徽省审计厅的部署下，各市审计机关对小额贷款公司进行了审计，其中既包括国资背景的小额贷款公司，也涵盖了县域的民营小贷公司。合肥市要求每3年对辖内小贷公司审计一遍，审计机关从设立审批、日常监管、年终审计等方面参与对小额贷款公司的监督管理工作。部分县市出台了针对性的监管办法，如《合肥市小额贷款公司监管办法》、《舒城县小额贷款公司监管施行办法》等。安徽省先后组织开展了五次全省现场监督检查，严肃处理了一批小贷公司。这些公司被发现存在抽逃资本、内部管理混乱等问题，无法正常开展经营。安徽省金融办先后取消了8家因股东原因和经营不规范小贷公司的经营资格，并由工商部门吊销其营业执照。在综合监管的约束与激励作用下，安徽涌现了一批优秀的小贷公司。

（二）存在问题

1、贷款管理不严。部分小额贷款公司未坚持“小额、分散”的贷款原则，化整为零向贷款企业的法人代表、股东、职工及其亲属放贷。客户集中度偏高，发生损失的概率增加，不利于分散风险。发放给自然人的贷款中，贷款用途和还款来源登记模糊；发放给小微企业的贷款直接发放到经营者个人名下。一些小贷公司不掌握贷款的实际流向，调查发现部分贷款流向房地产上下游环节、矿产、过桥资金甚至信用卡套现周转还款。随着房地产市场的分化，经济下行压力持续，小贷公司的不良贷款也出现攀升。

2、基础资料不规范。贷款基础资料的收集、整理、归档不规范。对部分客户的贷前调查不够详实，相关收入或资产证据不充分。贷后管理记录不规范。某小贷公司仅记录“正常”，缺乏调查内容、方式、结论等，缺乏实地考核佐证资料。个别小贷公司甚至存在信贷员每人一本台账的情况。涉农贷款统计不准确，例如有的公司把所有农村户籍的借款人都统计为涉农贷款。信贷资料管理的信息化程度普遍较低，缺乏与业务发展相适应的信贷管理系统。

3、风险控制能力有待提高。小额贷款公司“只贷不存”，征信成本高，借款人通常缺少合格的质押与抵押物。换言之，只有在商业银行贷不到款的人才会到小贷公司借款，这对小贷公司的风险控制能力提出了很高的要求。但审计发现，小贷公司除了提高借款利率之外，缺乏风险管控手段。个别公司存在以房屋买卖合同定金代替房屋抵押登记、抵押车辆管理混乱、扣押借款人身份证户口本、封门讨债等情况，这既是打法律擦边球的侥幸行为，也造成了不良的社会影响。

4、财务管理不规范。某县一家小贷公司在会计核算中未按权责发生制进行账务处理，收息时按照收付实现制记账，导致利润、税费列报不真实。有的使用贷款之外的科目进行贷款发放和资金往来，甚至有以股东或公司员工个人银行账户进行贷款和利息结算的现象，现金管理不合规。现金、银行存款日记账记录不及时、不规范、不完整，账账不符、账表不符。个别公司存在现金放贷、白条抵库、坐支等问题。有的公司未按规定计提贷款损失准备金。

二、小额贷款公司面临的困难

（一）小贷在金融服务中的定位不清

如果把我国的金融客户分为四层，顶层为大中型企业，第二层则是中小企业中的优质客户，第三层为成长性的中小微企业与创业企业，第四层是经营困难的中小微企业、三农及贫困群体。顶层和第二层是各类大中型金融机构争相服务的对象；第三层是差异化竞争的市场，部分小型商业银行和民间金融机构以此为目标客户；第四层则是政策扶植区，是金融失血严重的区域。我国成立小贷公司，是希望引导社会金融资本投向三农、小微企业这些缺乏金融服务的需求者。但小贷公司依靠商业性金融资本发起设立，属性与公益性并不匹配，与国际上格莱珉模式针对穷人的“小额贷款”更不相同。在两种不同的理解下，小贷公司拿着服务第四层客户的牌照，却希望为第二层、第三层客户服务。

目前，安徽省内除了跨区经营的各类大小商业银行分支机构以外，地方性商业银行已经实现了县域全覆盖。目前省内有83家农村商业银行，网点数量共3062个。村镇银行已成立63家，网点数量共200个，组建数量居全国第3位。小贷公司在商业银行的包围中生存，实属不易。

2008年5月我国出台了《关于小额贷款公司试点的指导意见》，2009年6月发布了《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》。截至目前，安徽无一家小贷公司改制村镇银行，这反映了发展定位与现实脱节的矛盾。小贷公司以大约20%的利率水平放贷，如果将小额贷款定位为面向“三农”和中小微企业的普惠金融，这样的“普惠”似乎非常牵强。

（二）政策瓶颈

国际上对非吸储类放贷人，通常采取较宽松的非审慎监管，对市场准入、最低资本金、借款人条件等方面基本无多少限制，对普惠金融才实施审慎监管。如限制信贷投放对象、限制利率、限制单笔投放金额、限制贷款期限等。

对小额贷款公司的审慎监管表现为：只贷不存，只能向商业银行融资且受资本金比例限制，不得从事票据贴现、委托贷款、股权投资、融资租赁等金融业务。贷款利率为基准利率的0.9至4倍，单一借款人的贷款余额不得超过小额贷款公司资本净额的5%。《财政部关于小额贷款公司执行金融企业财务规则的通知》要求，小额贷款公司执行《金融企业财务规则》、《金融企业呆账核销管理办法》和《银行抵债资产管理办法》等金融企业的财务管理制度。

小额贷款公司从事金融服务，比照金融企业的财务管理制度，却没有获得金融机构的权益。小额贷款公司未能获得涉农金融机构的政策与税费待遇，无法进入拆借市场融通资金。甚至，对金融机构至关重要的征信系统，小额贷款公司大多未能接入，安徽省458家小贷公司中，目前仅有2家国资背景的公司接入了人民银行征信系统。客户信用查询难，客户贷款无记录，违约信息无法全社会共享，在客观上降低了客户违约成本，增加了小贷公司的风险成本。

（三）市场与监管瓶颈

在综合监管方面，人民银行、银监局、金融办、工商、税务、审计都有介入，社会监管成本不高，对小贷公司的约束较多，但由于缺乏系统有效的监管机制，“九龙治水”下，小贷公司并未按照预期发展。小贷公司的成立由省金融办核准，工商部门审批，其资本金限额、业务范围、利率水平等由央行及银监会制定，但央行和银监会并未将小贷公司纳入监管体系。作为监管主体的金融办限于网络、人力和跨区域的种种制约，在监管能力和监管技术上都不能与央行及银监会相提并论。有的城市专职从事监管工作的只有1个人，在县区级机构仅有兼职人员参与管理监督。有的城市有联席会议制度，但协同效率不高。

此外，市场上常把小贷公司与担保公司、投资公司、P2P，甚至高利贷、地下钱庄混淆，增加了公众的不信任感。民间借贷中一些“无抵押贷款”宣传、暴力讨债、“携款跑路”等，都造成了公众对小贷的错误认知。例如，仅合肥市就有各种投资公司3000多家，有的以金融信息服务之名，行民间借贷、担保之实，甚至出现非法集资的案件，这也使得市场监管更为困难，任务也更为艰巨。

（四）战略与人才瓶颈

《关于小额贷款公司试点的指导意见》中规定，“小额贷款公司依法合规经营，没有不良信用记录的，可在股东自愿的基础上，按照《村镇银行组建审批指引》和《村镇银行管理暂行规定》规范改造为村镇银行。”但村镇银行的主发起人、最大股东必须是符合条件的银行业金融机构，这就意味着小贷公司如果改制为村镇银行则必须放弃公司控制权。而且，由于银行参股须不低于20%，这意味着股权结构的重大调整。这样的发展路径对股东没有吸引力。

某小贷公司的总经理表示：在现行政策下，小贷公司以长期资本匹配短期借贷，抗风险能力较低。经济运行好的时候常常无钱可放，经济不景气的时候，钱贷不出去。小贷公司的产品既不能满足客户需求，也不能满足股东需求。做上去是送死，撑下去是等死，这块牌照日渐失去价值。2015年以来，一些小贷公司申请停业、减资，就是对发展信心不足的反映。

除了战略瓶颈之外，人才瓶颈是小额贷款公司面临的另一大困难。一些小贷公司高层缺乏战略规划，缺乏清晰的发展计划，缺乏与客户共同成长的金融理念，存在短视行为、管理方式粗放等问题。有的小贷公司在经营过程中只顾经济效益，不顾客户发展及社会效益。只要能取得担保，或自认为具备控制手段，就敢于放款，至于借款用途、项目可行性分析、市场风险与借款人风险等问题都很少研究。缺乏专业人员充分研究宏观经济环境及行业前景，也没有能力对借款企业进行有效诊断。小额贷款公司只有少数核心工作人员具有金融机构信贷工作经验，大量从业人员都是一些大中专院校毕业生，缺乏有经验的风险控制与信贷人员。很多小贷公司缺乏人力资源规划和人才培养计划，人员培训仅依靠政府主管部门及行业协会来实行。

三、综合监管建议

（一）放宽经营束缚

2015年08月央行发布《非存款类放贷组织条例（征求意见稿）》，拟降低对非存款类放贷组织的准入门槛，并允许小贷公司通过发行债券、向股东或银行业金融机构借款、资产证券化等方式融入资金，这扩大了资金的“入口”，有助于小贷公司灵活经营，突破了融资瓶颈。

此外，在政策方面，建议继续放宽贷款投向与业务范围限制，允许小额贷款公司自主选择客户，自担风险。在业务方面，允许经营优秀的公司开办委托贷款、票据贴现等业务。同时，为保护小贷公司合法权益，在资产保全和诉讼方面，建议在法院为合规经营的小贷公司建立绿色通道，缩减诉讼周期。

（二）突出监管重点

在资金方面，应重点打击账外经营、吸收或变相吸收社会公众资金、非法集资等行为。重点核查小额贷款公司的风险控制与贷审制度。严格落实《安徽省小额贷款公司财务管理暂行办法》，要求公司设置财务管理部门，配备专职财务管理人员，健全内部财务管理制度。

同时，依靠地方力量对小贷公司进行外部审计，弥补监管力量的不足，将审计支出纳入年度预算。建议在审计机关的统一领导下，指导会计师事务所进行抽审、异地审计、外包审计等，并将审计结果作为年检与考核的重要依据。在审计方法上，可以借鉴浙江省金华市的经验，直接向借款企业发出《小额贷款询证函》和《小额贷款满意度调查表》，并结合奇异点，实地走访，重点调查。

建议实行小额贷款公司从业人员资格准入制度，要求小贷公司业务员必须取得商业银行的初、中级从业资格证书（含风险管理、公司信贷、个人贷款、个人理财等不同岗位）。

（三）加快平台与信息基础设施建设

《中国人民银行办公厅关于小额贷款公司接入人民银行征信系统及相关管理工作的通知》于2011年下发，由于小贷公司条件参差不齐，接入工作中间一度暂停，这既不便于查询客户信用情况，又不利于上传借还款信息。建议实施强制接入并倒排时间表，对环境、硬件和软件不达标的小贷公司，无法实行直接接入的，建议依托商业银行接入，或者在各城市小贷协会成立征信中心，实施统一接入。

建议地方政府建立民间借贷登记制度，在当地统一平台上为公众提供融资登记服务，提倡所有的民间借款、贷款、委托理财行为都进行登记备案。政府可以通过数据分析进行风险提示并提供查询等服务。每一个借款人都有义务向出借人公开筹资信息，每一个出借人都有权知道借款人的借债规模，降低信息不对称导致的违法行为。有关部门应优先受理登记备案的借贷纠纷，保护阳光交易，公平维护借贷双方的权益。

（四）提高地方监管机构地位，扩大行业协会权限

金融对经济发展至关重要，因此，应强化金融办的主体监管责任。由于金融办负责发放许可证，所以理所当然应成为监管主体，这也是一种隐性背书。由于与各职能部门的协调工作较多，建议提高金融办的行政级别，由分管副市长、副县长兼任金融办主任，提高协调与执行效率。

目前，安徽省既有省级小贷协会，也有市级小贷协会。各类协会每年收取会费0.3万—5万元不等，主要职能是协调主管部门与小贷公司关系、行业自律、信息服务、培训等，对会员的约束力不强。建议借鉴安徽省信用联社对各农村商业银行的管理模式，逐步扩大协会权限，规范小额贷款公司的发展。协会可以对会员进行量化考核，实施正激励与负激励；可以综合监管部门及其他相关机构的评价，在会费、评比、宣传方面对会员区别对待；可以向社会发布评价考核结果，对小贷公司进行星级认证，并以此作为小贷公司向商业银行融资、发行债券、资产证券化的重要参考。协会应加强行业自律，督促会员之间形成良性竞争的局面，实现优胜劣汰。

1.冯珉.我省提升农村金融服务水平［N］.安徽日报，2015-9-19。

2.李剑.2012.小额贷款公司改制为村镇银行要解决的问题[J].财会月刊，26。

3.金华政府网.婺城区审计局多方式开展小额贷款公司审计［EB/OL］.2015-06-26。

4.新华网.安徽省8家小额贷款公司被取消经营资格［EB/OL］.2013-10-31。

5.张博.重庆国资改革突进［N］.中国企业报，2014-07-04。

6.中国政府网.2015年小额贷款公司统计数据报告［EB/OL］.2016-01-26。

（本栏目责任编辑：尹情）

2013年安徽省高等学校人文社会科学研究重点项目“安徽省小额贷款公司发展过程中的金融审计与综合监管研究”<批准号SK2013A070>；2014年安徽省高等学校省级质量工程项目“金融管理与实务教学团队”<批准号2014jxtd103>）

（

安徽审计职业学院）