基本建设预算管理现状与对策

易志宇

基本建设预算管理现状与对策

易志宇

本文围绕基本建设预算管理展开，首先梳理国内相关政策、制度以及发展历程，再根据预算管理的理论发展进行国内外文献动态述评。接着指出我国目前在基本建设预算管理方面存在的问题和不足，最后结合新《预算法》以及国家新政策提出可行的改进方法。

基本建设预算管理全面预算

基本建设预算是从预先计算拟建工程，到筹建竣工验收所需要的全部建设费用的经济技术文件。对基本建设投资进行核算、分配、监督和管理主要依靠基本建设预算，国家对基本建设进行有效管理和科学控制也是依靠基建预算。基建预算通过考核全部成本费用，对建设投资的核算、分配、监督等过程实现管理，成为企业控制成本的重要方式，也是企业可选择的最佳设计方案。

一、我国基建预算管理发展历程

我国的基本建设预算制度是建立在我国基本建设事业与管理体制的基础之上，根据我国特有的发展历史和经济改革，我国企业基建预算管理的发展分为三个阶段。

（一）生产技术财务的综合计划时期

这段时期是指1953年到1978年，也就是我国实行计划经济时期。作为整体国民经济的重要组成部分，企业并不能自主经营，不能制定投资基本建设的预算，而是以财务收支计划的形式进行代替。上级主管部门审核企业上交的财务收支计划，企业根据审核通过后的计划，接受国家的统一调配，再利用分配的资源进行基础设施建设。在这样的情况下，企业先是组织计划部门编写生产计划，接着由财务部门编写财务计划，再是仓储部门编写原材料供应计划，然后由生产部门编写日常生产计划，最后由计划部门小结，构成生产技术财务综合计划。这份计划既能够作为基建预算成本管理的依据，又能作为主管部门日后监督检查的凭证。总体来看，生产技术财务综合计划能勉强划分为预算的一种，但存在很大的问题：预算编制的起点并不是销售而是生产；预算的执行结果不能够与执行者的相关利益关联。因此，这种计划并不能算是现代意义上的基建预算管理。

（二）责任成本的预算时期

这段时期是指改革开放1978年到1994年。1978年春，财政部向中共中央建议，为了建设布局的合理安排、基本建设的管理整顿，需要建立起更加严格的经济责任制。同年9月，国务院决定在基本建设投资的预算中再追加48亿元，加上1-8月已经追加投入的35亿元，使1978年的基建国家预算总额高达415亿元，是仅次于1959年与1960年的又一次高积累。从1981年到1994年基本建设投资的预算总额达5601.96亿元，从1981年的296.76亿元到1994年的529.57亿元，13年间涨幅为78.45%。整体来看，投入逐年递增，但个别年间却是负增长。不过相比计划经济时期，已经有了不小的进步。因此企业管理也顺应改革开放的大背景，从完成上级主管部门的计划预算，转变为追求利润最大化。企业开始逐渐重视预算管理，尤其是基建预算管理越来越能够帮助企业完成经营目标。

（三）全面预算管理时期

这段时期是指1994年持续到现在。1998年，财政部增发1000亿长期国债，这笔国债在1998、1999两年列入了国家预算，并专项投资用于国民经济和社会发展的基础设施建设。1999年，国家经贸委发布《关于国有大中型企业建立现代企业制度和加强企业管理的规范意见》，并在《意见》中使用“全面预算管理”的字眼，明确提出需要在国有大中型企业中推广。2002年，财政部在《企业国有资本与财务管理暂行办法》中明确提出，企业应当将财务预算管理制度纳入日常经营管理。2006年上半年，财政部在《关于企业实行财务预算管理的指导意见》中明确要求，包括基建预算管理在内的全面预算管理应当被全面实行。2006年下半年，财政部修订了《企业财务通则》，进一步确定了企业在实施全面预算管理方面的总目标。2007年，国资委公布《中央企业财务预算管理暂行办法》；2011年，国资委又公布了《关于进一步深化中央企业全面预算管理工作的通知》，这两份文件明确提出了在中央企业进行预算管理的总体要求。2008年，财政部等五部委联合公布了《企业内部控制基本规范》，明确将预算管理作为重要的风险控制措施和控制活动。

图1为1995年至2014年我国基本建设投资的历年预算额，可以看出20年间我国政府在基本建设上投入的预算发生了翻天覆地的变化，从1995年的621.05亿元到2014年的26745.42亿元，增幅为42倍，远远超过责任成本预算时期，而且每一年的增长率都十分可观，充分说明国家在全面预算时期更加重视基建投资预算。（单位：亿元）

图11995 -2014年历年我国对基本建设投资的预算

二、预算管理文献综述

（一）预算管理萌芽期

预算管理在企业运用之前，都是由国家宏观把握，运用于国家财政税收。这一点最早在亚当斯密的《国富论》中有所提及。西方国家在20世纪初开始将预算管理的概念引入企业。不论是泰罗的《科学管理原理》，美国政府的《预算与会计法案》，麦金内的《预算控制论》，还是李汉恩《企业经济计划——商业预算》，都不断地为预算管理在企业中的运用打下了坚实的理论基础。

（二）预算管理发展期

20世纪中叶以来，针对预算管理的理论研究越来越多。Argyris（1952）提出了“预算参与”的概念，建议引入工人参与预算编制过程。Lewis（1952）首创“零基预算”概念。Pyhrr（1970）更是编制出了适合于企业的零基预算法。LowShaw（1968）和Schiff、Lewin（1968）分别提到了“预算松弛”现象的存在。而以美国杜邦公司、通用集团为代表的大型企业开始逐步引入预算管理方法，并取得不俗的成果。

（三）预算管理改进期

20世纪80年代以来，Ruhl、Hartnan（1994），Anthony、Govindarajan（1998）以及汤谷良等（2004）都选择以案例的形式将融合后的预算与公司战略呈现出来，以使预算管理成为推进实现企业战略目标的手段。Cooper、Kaplan（1998），Antos、James（1999），欧佩玉等（2004）以及潘飞等（2004）都指出能够将作业成本法引入预算管理形成作业预算，助力企业提高经营效率。章显中（2002），张瑞君等（2006）认为能够将预算管理与价值链进行结合，进一步提高资源配置以实现最大化产出。这一时期的学者们普遍肯定了预算管理的重要性，并在此基础上，不断提出新方法与预算管理融合以提高企业效率。

三、基建预算管理现存问题

（一）基建预算管理的流程不完善

现阶段，许多企业仍然认为基建预算是管理制度的一部分，只将其视为计划经济时期的产物，从而“关起门来”自顾自地编制预算，并没有对编制的事前工作进行充分地调研。这样编制出的预算脱离企业的事实而存在，无法在工作中实施。在预算编制工作中具体存在以下问题：一是基建预算管理制度不完善。一套完整的基建预算管理制度应涵盖基建预算总则、基建预算编制流程、预算与实际的差异分析、预算考核与激励等方面。但有部分企业将预算体系视作预算编制的一部分。二是预算组织体系不完善。组织体系的完善是能够有效实施基建预算管理的重要前提。

（二）基建预算管理控制措施不当

基建预算贯穿于整个管理过程之中，无论是在事前调研、事中实施或是事后监控阶段，都能有效加强内部控制，从而减少基建过程中的浪费。基建预算可以识别出基建费用支出明细可能存在的风险，进而有针对性地采取管控措施来防范和化解风险。但是，由于目前企业中的基建预算管理控制措施不当，无法实现规避运营风险的目标，也无法为企业高管带来有用的决策信息。

（三）基建预算管理缺乏有效的监督

《预算法》中规定财政相关部门必须加强预算监督、分配的职能。基建项目由财政部门进行全过程监督，财政部门能够对财政性建设资金实行统一管理，对项目进行跟踪管理，进一步加强预算的监督与约束。在企业也是同样适用，由于监督意识的缺乏，对于基建预算执行流程的定期检查和分析，很多企业并没有进行规范，因而在预算执行过程中，部分企业对基建部门预算的实际执行情况疏于监管。

（四）对基建预算管理的考核不到位

基建预算是基建部门员工绩效考核的依据，也是企业基建部门实施绩效管理的基础。预算和绩效管理二者结合，使“有章可循，有法可依”能够真正被企业落实到对部门和员工的考核中。预算管理认为管理的过程和结果同等重要。将过程、结果以及业绩考核评价有机地结合起来，能够使预算管理和绩效考核融合为一个整体。但是，许多企业针对各部门基建预算管理的考评缺乏沟通交流，各部门考核相互隔离，局限性较大。

图2 基建单位基本预算管理流程图

四、新政策下基建预算管理改进方法

（一）优化基建预算管理流程，推进预算公开

1、健全预算标准体系。为进一步完善预算编制管理过程中的基本支出定额标准体系，应结合标准的基础支撑功能，推动支出定额标准体系在基建单位项目中的运用。严格管控基建单位的运行经费，统一基建单位运行经费定额标准和服务标准。对人员编制和资产管理加强管理工作，结合预算管理与人员编制、资产管理的机制，将部门预决算和总体预决算作为分类基础。基建单位基本预算管理流程图如图2所示。

要全面优化基建预算管理流程，最关键的出发点就是设计工作。在规划和可研阶段，重点工作是以设计规划为基础，计算编制相应的投资预算。然而在基建单位的实际工作中，有的设计人员盲目追求项目规模，设计的建筑多华而不实，导致大笔项目资金浪费。基建单位应确保项目的设计兼顾到安全、外观、功能等各方面，做到因地制宜，以设计出节约用地、各方面均衡、投资规模较少的项目为目的。在具体设计过程中，应当尽量使用合理的结构和高强度轻质材料，平衡好功能和建筑材料费用、运输费之间的关系。

在预算执行过程中，也应当同时对原有资金集中支付管理进行相关改革。与支付集中管理在采购资金中的新形式和改革内容相比，预算管理中的资金集中支付更加直观，能够充分发挥采购资金中预算管理和集中支付的作用，有效规范基建项目的业务流程。除此之外，可以运用相关支付手段，实现管理质量的提升。运用科学有效的方式对基建项目预算管理的各环节（包括编制、审批、执行、分析、监管等）进行管理，实现各部门之间的横纵联合。与此同时，也要对市场情况持续关注，考虑对项目建设的综合影响，根据规范的预算管理流程增加效率、提高效益。

2、积极推进预决算公开

（1）预决算信息公开的准备工作。在准备阶段，企业的首要工作是审查基建部门与其下属单位间的关系，明确在预决算信息中是否牵涉到秘密信息以及与此涉密信息相关的部门，并进一步细分决算信息的类别，预决算信息的类别包括基本支出和项目支出两大部分，保证信息的真实性、可靠性、正确性、可理解性。同时还应当确保当前使用的会计电算化软件的时效性，根据政府规定及时进行调整。

（2）预算信息公开工作。基建单位应着力改善预算信息的公开工作，对公开的预算信息内容进一步细化，按照由上至下、由广至细的原则，将部门预算信息逐步细化至基本支出的范围，尤其关注社会公众较为关切的问题，积极对相关规范、制度进行整改和完善。基建单位的年度预算信息应当根据政府发布的统一条例和规范的格式进行书面公开，公开的内容应当同时包含本级预算和所属部门的预算。其次，基建单位应加强审核工作，必须保证预算信息公开内容的完整性、可靠性。根据政策规定，基建单位必须及时上缴预算收入，并对过去年度因特殊情况未能上缴的预算收入及时进行催缴，目的是确保所上缴的预算收入的完整性。对于月度计划，基建单位的各业务部门应当严格按照先预算后支出的基本原则，以月度预算支出计划表的形式将本部门的预算支出交由财务部备案，并在支出实际发生时，相关业务部门依照审批要求提供相应的票据、资料向财务部提交支付申请，在财务部审核之后再完成后续支付、记账流程。最后，只有各部门严格遵守合理的规章制度办事，才能确保预算流程的高质量和高效率，并促进预算信息公开工作的完善。

（3）决算信息公开工作。在公开决算信息时，基建单位应当先完成各部门的决算信息收集工作，按照相关规定对信息进行审核、整合和汇总，最后以报告的形式提交财政部门。在得到财政部门的批复之后，应在不超过一个月的时间内通过官方网站公开发布，让社会公众能够及时完整地掌握决算信息。同时，财务部门应对审核工作的质量进行把握，从不同维度（如行业维度、时间维度）和不同角度对预决算信息的差异进行比较分析，确保决算信息的准确性。需要注意的是，应重点加强对三公经费决算信息的审查，细查其总额和明细，将重点放在不同部门、不同年度和预决算有较大差距的数额上，对其认真地进行调查取证、分析，并对相关信息作出合理解释，保障社会公众的知情权。

（二）改进基建预算管理控制措施，建立跨年度预算平衡机制

严格的基建项目预算管理控制制度，能够标准化和规范化预算管理过程，使具体制度更具有操作性，达到约束预算管理相关责任主体的目标。其次，还应当根据具体情况设立专门预算管理组织。进一步督促各部门加强对项目库的管理工作，编制三年期滚动规划，涉及资金支持的应当与三年期滚动预算规划衔接，完善基建项目预算审核体系，应结合外部的经济和政策环境，将约束性收入预算转变为预期性收入预算，进行科学预测，提高预算的统筹能力。预算管理组织还应当积极协调各部门之间的信息和资源共享，确保各部门基础建设的一致性。对于实际实施过程中存在的部门间矛盾或管理冲突，应当及时进行调解。预算管理控制应当涵盖以下项目：合同管理控制、物资采购与材料价差的控制。工程物资和材料价差是建筑费用最主要的部分，对物资采购与材料价差的控制，应当参照年度投资计划中相应的物资采购计划进行追踪控制，同时应当参考同行业、类似项目、不同年度等的数据进行类别分析，确保采购费用的合理性。

（三）完善基建预算管理分析及监督机制，确保预算资金安全

基建预算管理的分析及监督机制依托于合理的部门设置和人员安排而存在，是对预算资金集中支付等环节的重要保障。在运行过程中，各部门以及各部门人员之间应为互相制约关系，才能促进基建预算管理分析和监督职能的实现。涉及大宗设备、材料的采购项目，应当经由采购部门制定采购预案，再由当地政府主管部门组织公开招标的方式选择供货商。对于“三重一大”项目，基建单位可以采取合理的联签制度。在预算管理的各环节中，基建单位应当及时对所收集的预算信息进行分析，积极控制和降低建筑成本。

（四）健全基建预算绩效管理机制，明确责任意识

除了在预算管理流程中加强管理控制和分析，还需要进一步确保基建项目预算绩效管理的完整性，健全基建预算绩效管理机制应以评价结果为基础，并完善预算管理流程。各部门应当严格按照预算计划、项目进度和相关规定进行资金支付的办理，财务部门应当根据规定及时批复，同时对于涉及政府采购的采购项目应当严格遵守相关规定。

基建单位预算管理基本理念的核心是考核与奖惩，只有明确基本理念，才能保证基建项目预算管理的实际有效运行。除了对建设项目中实际额与预算额的差异进行比较分析之外，还应当针对已发现的问题，不断完善预算管理制度与优化奖惩制度，设立职能明确的绩效管理机构，规范预算绩效管理，从而推动企业支出绩效管理的发展。

（作者单位：国网湖北省电力公司鄂州供电公司财务部）

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