河北金融风险向财政风险传导机制分析与防范对策

财政部驻河北专员办课题组

河北金融风险向财政风险传导机制分析与防范对策

财政部驻河北专员办课题组

当前金融风险在逐步集聚，金融风险存在进一步向财政风险转化的可能性，本文在分析金融风险向财政风险传导机制的基础上，对河北省银行业所存在的金融风险进行了分析，并结合河北省具体情况，提出可操作性的防范对策。

金融风险财政风险传导机制

当前我国正处在深化改革的关键时期，我国的改革本质上属于政府主导型，这种改革方式决定了改革过程中出现的方方面面的新矛盾和新问题都会直接或间接地反映到财政上来，加之以往财政支出体制的惯性，致使财政支出刚性增长。财政风险与金融风险一衣带水、唇亡齿寒。在当前情境下，河北省虽然未发生区域性金融风险，但金融机构风险因素在逐步积累，一旦发生区域性金融风险，需要财政来承担“兜底”责任的话，则财政将入不敷出，进而引发严重的财政风险。

一、河北省银行业概况

河北省银行业保持健康平稳运行，但在宏观经济反弹形势不明和各类风险交织暴露的条件下，银行业面临的经营和风险防控压力日趋严峻。

截至2015年末，河北省银行业资产总额达到58714.7亿元，较上年末增加5898.63亿元，增长11.17%，低于全国增长水平4.53个百分点。负债总额达到56771.33亿元，较上年末增加5659.59亿元，增长11.07%，低于全国增长水平4.03个百分点。所有者权益1943.37亿元，较上年末增加239.04亿元，增长14.03%。银行业金融机构整体运行平稳。不良贷款余额比2014年末增加192.54亿元，不良贷款率2.08%，比2014年末上升0.52个百分点，高于全国不良贷款率0.14个百分点，不良贷款持续“双升”劣变趋势未变。净利润比去年同期减少34.59亿元，经营效益有所下滑。风险防控方面，全省法人银行业金融机构总体拨备覆盖率比2014年末下降17.92个百分点，总体低于150%的监管标准。全辖法人银行业金融机构总体贷款拨备率4.37%，比2014年末上升1.61个百分点，总体符合监管要求。

二、金融风险向财政风险传导机制分析

财政负责政府资金的筹集和运用，银行负责信贷资金的存入和投放，双方在经济活动中有着千丝万缕的联系，是市场经济体制中政府实施宏观调控的两大杠杆。两者互相影响、彼此推进，从而造成财政风险与金融风险的互相传导、彼此加剧。财政风险和金融风险的传导关系具体表现为：一是财政风险“金融化”，即财政收入风险、财政支出风险、财政政策风险、债务过度风险、隐性财政风险表现为金融风险，以及开放条件下的财政风险表现为跨国性的金融风险。例如：地方债务危机、欧洲主权债务危机，等等；二是金融风险“财政化”，即利率风险、汇率风险、信用风险、金融机构重大经营风险、非系统性的金融风险表现为财政风险，以及金融国际化风险表现为跨国性的财政风险。例如：中央财政对国有商业银行注资、偿付被关闭金融机构的外债，等等。

金融风险向财政风险的传导有两种方式：一是直接传导方式，即金融风险直接影响财政系统，进而发生财政风险。美国经济学家金德尔伯格在详细研究欧洲金融史后得出结论：不管金融危机的原因如何、倒闭银行属于谁，金融危机最后的损失一般总是由政府来“托底”，由财政充当“最后贷款人角色”。我国现实情况也是如此，由于金融问题的公共性以及相关法律制度的欠缺，所有金融机构的风险均由国家承担，解决金融风险的重担始终在政府财政的身上，金融风险最终表现为财政风险。二是间接传导方式，即金融风险通过其他媒介间接传导至财政系统，引发财政风险。金融风险的间接传导方式，主要是通过税收影响财政收入。据统计，2008年全国银行业缴纳营业税1065.9亿元，占全国营业税收入的14%，占全国税收总收入的2%；缴纳所得税19596亿元，占全国企业所得税收入的16.1%，占全国税收总收入的3.5%。金融业爆发危机，必然会影响该行业税收收入，将使弱平衡的财政收支雪上加霜，加剧财政风险的爆发。

三、河北省银行业金融机构风险因素分析

尽管目前河北省还未出现过信贷危机或大面积的银行倒闭事件，但银行的资产质量状况却并不乐观，其经营、管理和信贷资产等方面存在不容忽视的风险因素。

（一）所有者权益占比较低

金融机构自有资本的数量决定其弥补经营损失的能力。为便于测算，此处使用所有者权益同资产总额的比例来衡量自有资本水平。2013年12月至2016年4月，河北省银行业金融机构所有者权益占资产总额的比例在2.67%—3.31%之间，所有者权益占自有资本比例较低（见图1）。

图1 河北省银行业金融机构所有者权益占资本总额比例

（二）盈利能力下降

盈利能力体现了金融机构经营管理水平，利润是增加资本金，计提损失准备的基础，能够体现金融机构抵抗风险的能力。近两年来，河北省银行业金融机构的每月利润额在55亿元左右，变动幅度不大，但整体呈下降趋势，反映河北省银行业金融机构的盈利水平在逐步下降（见图2）。按照资产收益率来计算，2013—2015年末，三年资产收益率分别为1.29%、1.33%、1.14%，整体来看，资产收益率较低，盈利能力较弱。

图2 河北省银行业金融机构月度利润总额（亿元）

（三）贷款投放领域较为集中

2013年12月以来，河北省银行业金融机构分行业贷款余额长期集中在五大领域，分别为制造业、个人贷款（包含住房按揭贷款和个人经营性贷款）、批发零售业、交通运输业和房地产业，各领域贷款余额占各项贷款余额的比例分别为28.77%、29.03%、17.84%、17.36%和7%，贷款余额的集中度过高，潜在风险较大。分领域来看，贷款余额主要集中在风险较高的领域。

1、钢铁制造业领域。河北省作为钢铁过剩产能大省，去产能过程中，必然会引发一定的金融风险，其风险点主要为两个方面：首先是去产能压力催生金融风险。“十三五”期间，河北省压减炼钢产能4989万吨、炼铁产能4913万吨，承担了全国1/3的去产能任务。而在银行业金融机构制造业贷款余额中，黑色金属冶炼和压延加工业贷款却是占比最大的，占整体制造业贷款余额的30.91%，在河北省钢铁行业去产能的过程中，必然会对钢铁行业贷款产生影响，虽然影响程度难于评估，但存在引发金融风险的可能性。其次是产业政策与信贷状况背离会积累金融风险。2015年全年，河北省压减炼铁产能557万吨、炼钢产能630万吨。但同期黑色金属冶炼和压延加工业贷款余额则增加了233.94亿元，增长率12.28%，远高于整体制造业贷款余额增速3.1个百分点。2016年一季度，黑色金属冶炼和压延加工业贷款余额仍增加50.11亿元，增长速度仍旧高于整体制造业贷款余额的增速。一方面在奋力去产能，一方面在增加贷款支持，二者的背离必然加速金融风险在钢铁行业的积累。

2、房地产领域。河北省银行业金融机构的各项贷款中房地产业贷款仅占7%，但如果将个人住房按揭贷款合并计算，将达到24.65%，占比较大。2015年末，各地政府希望通过取消限购令、降低首付比例、购房贷款利息优惠等政策来推动房地产去库存的进程，进而降低潜在金融风险。但实际状况并非如此，2016年1季度，河北省各地市房价出现了大幅度上涨，居民购房热情激增，个人住房按揭贷款较2015年末增长461.77亿元，增长率达到9.01%。而同期房地产业贷款增长145.02亿元，增长率达到7.32%。这也符合对市场情况的调研，房价的上涨虽然能够激发居民的购房热情，但也激发了房地产开发商的购地热情，这也解释了近期“地王”频现的客观现实。个人住房按揭贷款增长的同时，并未实现房地产业贷款的下降，二者“双升”的局面，加剧了风险积累。

3、批发零售领域。批发零售领域的问题主要体现为在消费模式转型升级过程中，互联网购物方式对实体购物方式的冲击，具体表现为商场萧条、店铺关闭蔓延，进而引发商业地产价格下降、商铺销售困难等。此种情况会在批发零售领域积累部分风险，对该领域贷款的安全性构成威胁。

贷款集中度过高，贷款行业结构固化，加之贷款主要集中在风险较高的行业，成为河北省银行业金融机构风险管理的隐忧。

（四）不良贷款率增长较快

整体经济形势下行，加之河北省去产能、去库存的影响，河北省银行业金融机构的信贷质量在不断恶化，反映在指标上就是不良贷款额和不良贷款率的“双升”。自2013年12月份以来，不良贷款额持续上升，上升近66.64%。不良贷款率在经历小幅度下降之后，也在2015年3月后持续攀升至2.32%，并且还有持续上升的势头（见图3）。

图3 河北省银行业金融机构不良贷款趋势（亿元）

从不良贷款额的构成来看，次级类贷款余额和可疑类贷款余额的增长较快，损失类贷款余额相对平稳，并有小幅度下降。表明从正常类贷款和关注类贷款向不良贷款的裂变刚刚开始，导致次级类贷款和可疑类贷款大幅度增加，还未影响到损失类贷款，不排除后期将会出现损失类贷款激增的可能性。

在调研中还发现，部分商业银行还存在贷款五级分类不规范影响不良贷款统计数据、应计入不良资产的贷款并未及时计入等情况（见图4）。

图4 河北省银行业金融机构不良贷款分类趋势（亿元）

（五）拨备提取稳步增长，但拨备覆盖率快速下降

银行拨备是针对经营过程中的风险或贷款和资产损失所提取的准备，对提高银行消化不良资产的能力起关键作用。出于防控风险的考虑，中国银监会2011年颁布的《商业银行贷款损失准备管理办法》中提出商业银行拨备需满足拨备覆盖率不低于150%或拨贷比不低于2.5%的要求。经测算，河北省法人银行业金融机构的拨备覆盖率长期低于150%的监管要求，并在2015年6月后出现急剧下降趋势。从图5可以看到，河北省金融机构的各项减值准备的增长速度远远低于不良资产的增长速度，拨备提取严重不足。

图5 河北省法人银行业金融机构不良贷款、拨备指标趋势（亿元、%）

综上所述，河北省银行业金融机构虽然并未发生风险事件，但不良贷款额和不良贷款率攀升，拨备覆盖率急剧下降，金融机构不良资产处置的压力在逐步增大。在经济下行趋势没有明显改观的情况下，贷款集中度过高，并且部分集中在受经济下行和供给侧结构性改革影响较大的行业中，正常类贷款裂变为不良贷款的可能性较大，存在严重的潜在信用风险。加之河北省银行业金融机构的盈利能力下滑，资本充足率不足等客观现实，抵抗风险能力较弱，一旦爆发严重的信用风险事件，极易通过传导机制吞噬银行业的利润，进而危及到自有资本，引发金融风险。

四、对策建议

防范金融风险向财政风险传导，可以从“防”和“治”两个层面来研讨对策。

（一）以防为主，降低传导效用

认清财政风险和金融风险的相关关系，才能从根本上解决金融风险向财政风险传导的问题。首先，财政风险和金融风险的相关性是客观存在的，既不能无视其客观存在，也不能期望彻底切断二者的传导机制。其次，财政风险和金融风险的相关性是可以控制的，只要措施得当，可以有效降低二者的传导效用，实现对风险的管理、引导和化解。

1、建立金融机构破产法。由于我国没有金融机构破产法，所有存款人的利益都是国家承担，所有金融机构的风险退出也由国家承担，变相增加了国家负担，同时也不利于金融机构作为市场主体责任意识的培养，极易发生道德风险问题。金融企业与非金融企业从法人机构来讲本质是一样的，只是在经营方面存在差异。建立金融机构破产法，理清政府、金融机构在市场中的权利责任，不仅有利于降低政府无限责任，也有利于独立市场主体的培育。

2、完善存款保险制度。我国已经颁布了《存款保险制度》，对防范金融风险、稳定金融体系、保障存户利益、提高公共风险意识等方面具有积极意义；但还存在保障水平低、保障形式单一等问题，亟需根据银行业发展状况进行补充完善，以适应当前银行业和储蓄市场发展趋势的需求，达到提高商业银行信誉度、分散风险、维护稳定的作用。

3、建立财政金融联动机制。一是增强财政金融协调运作。财政和金融作为宏观调控的两个手段，二者的协调配合对防范和化解风险因素意义重大。在风险因素的处置过程中，财政政策应当协同配合金融政策，切断风险因素的传导途径，防止其演化为区域性或系统性风险。二是创新风险资产处置方式，探索风险资产证券化、债券转化股权等资产处置方式，以适应不良资产发展趋势的需求。三是建立财政补偿机制。针对使用行政手段去产能、去库存过程中所产生的银行不良资产，财政可以给予适度的补偿，以保障债权人合法权益。

（二）以治为主，防控金融风险

对金融风险的防范和控制，需要对症下药，针对河北省银行业所存在金融风险特点，需要从以下三个方面来加强防控。

1、加强去产能过程中的金融风险防范。一是加强发改、财政、金融、工商、税务等部门的协调联动，及时沟通“去产能”工作推进情况、政府确定的核心企业与重点项目名单。二是共同建立钢铁、煤炭行业风险监测机制，重点关注“去产能”过程中金融资产风险变化与跨领域传染渗透情况，坚决打击借“去产能”、转型升级之机恶意逃废银行债务的行为。三是积极运用债权人委员会工作机制，切实发挥债权人委员会在不良资产管理和处置中的作用。

2、坚决贯彻落实差别化信贷政策。根据《关于支持钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（银发〔2016〕118号）要求，结合各地区落后产能情况特点，加快制定地方差别化信贷政策，做到有扶有控、有进有出，平稳安全地实现对“僵尸企业”的信贷退出，防止单一企业的信用风险蔓延成行业内部的信贷风险，进而引发金融风险。

3、加快推动金融监管体制改革。随着金融行业和金融创新的发展，金融机构业务范围、产品类型已经突破原有的界限，银行、保险、信托、证券交叉运行状况普遍存在。原有分行业管理的监管体系已经难以适应当前金融行业发展的需求，出现了不少监管空白和监管漏洞，各地不断涌现出金融风险事件，对现有金融监管系统提出了挑战。随着金融行业的发展，出于风险防控和管理的目的，金融监管体制应当应需而变。加快推进金融监管体系改革，建立权责明晰、协调配合、有效有力的现代金融监管框架，提升监管机构风险识别和防控能力、提升监管机构危机处置能力，实现有效防控和管理金融风险。

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