民办高等教育治理对策研究

张俊君

（郑州城市职业学院河南新密452370）

民办高等教育治理对策研究

张俊君

（郑州城市职业学院河南新密452370）

当前，我国民办高等教育的管理落后于民办高等教育蓬勃发展的实践，有必要从“管理”转向“治理”。本文从民办高等教育的顶层设计、优惠政策、法人治理结构、办学自主权、中介组织等五个方面探讨了治理的对策，旨在促进民办高等教育和民办高校的健康、科学、可持续发展。

民办高等教育治理对策

我国当代民办高等教育发轫于改革开放初期，三十余年来，发展态势迅猛，发展势头良好，发展前景广阔，为国家高等教育大众化做出了重要贡献，已成为国家高等教育事业的重要组成部分。截至2014年底，全国共有民办高校728所（含独立学院），招生172.96万人，在校生587.15万人，分别占高等教育招生规模的24%和在校生规模的23%［1］。

与民办高等教育的蓬勃发展相比，民办高等教育的管理相对滞后，民办高教界长期存在的“十大问题”［2］仍未得到实质性解决。在党和国家提出治理体系与治理能力现代化的要求下，民办高等教育的“管理”有必要向“治理”转型。“治理”强调多元主体管理，民主、参与式、互动式管理［3］，与传统的单一主体的自上而下的“管理”模式相比，“治理”模式则更加适应民办高等教育发展的新形势，这需要民办高等教育的各相关利益主体的广泛参与。

一、顶层设计民办高等教育制度体系

1.进一步提升民办教育的法律地位。《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称“民办教育促进法”）及《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称“民办教育促进法实施条例”）均规定：“民办教育是社会主义教育事业的组成部分，民办学校享有同公办学校同等的法律地位”。然而，法律法规并没有明确规定民办学校的事业单位法人性质，而是将其归入了民办非企业法人类别，导致优秀人才因得不到有竞争性的待遇不愿意到民办高校从教，教育主管部门的思想桎梏也迟迟得不到打破，学生和家长对到民办高校求学充满疑虑，社会对民办教育的岐视依然存在，这从事实上降低了民办教育的地位和吸引力，也严重影响了民办学校的健康发展。

为促进民办教育和民办高校可持续发展，全国人大常委会和国务院有必要加快修订民办教育促进法和民办教育促进法实施条例，明确规定“民办教育是社会主义教育事业的重要组成部分，民办学校享有与公办学校同等的法律地位”；国务院出台《民办事业单位登记管理暂行条例》，将一部分非营利性民办学校按民办事业单位进行登记管理，这部分民办学校及其教职工按事业单位养老保险制度参缴社会保险，并为民办学校教职工建立职业年金制度，政府对民办学校参缴的社保费用给予50%以上的补贴。

2.推动民办高校分类管理试点。由于民办教育的法律法规不完善，教育行政主管部门担忧扶持资金不能用于项目建设，优惠措施不能充分发挥激励作用，尽管民办高教界人士积极呼吁，但许多政府优惠政策和改革举措得不到全面落实和有效推进。开展分类管理是打开全面落实政府优惠政策，开展民办高等教育顶层设计，加快民办高等教育改革步伐的钥匙。通过制定《非营利性与营利性民办学校暂行管理办法》，明确两类民办学校的法人属性，实行有差别的扶持政策，对举办者将投入学校的资产和办学收益归学校所有并继续用于教育事业的民办学校归入非营利性民办学校，按民办事业单位法人性质进行登记管理，执行事业单位会计制度，享有税收优惠和其它财政、土地等全面优惠政策扶持；反之，举办者将投入资产和办学收益归入举办者个人所有的营利性民办学校，按企业法人进行登记，执行企业会计制度，不享有税收优惠，享受部分扶持政策。允许举办者和民办学校根据各自发展实际，自愿选择，自主加入分类管理试点，在取得经验、完善政策的基础上，逐渐向全国推广。

3.保障民办高校教师平等地位。民办教育促进法虽然规定民办学校教师享有和公办学校教师同等的法律地位，但在实际办学过程中，民办高校教师在社会保险、事业编制、职称评定、科研立项、团队申报、示范性项目、学习培训、表彰奖励、教师流动等方面与同类公办高校相比还有很大差别和差距。亟需政府出台《加强民办高校师资队伍建设的意见》，从法律地位、待遇平等、机会公平等方面给予充分保障。教育行政主管部门在制定和实施具体项目政策时，切忌搞公办学校与民办学校一刀切，因为看似公平的条件往往忽略了民办高校较同类公办高校起点低、起步晚的现实，从实际上变相剥夺了民办高校和民办高校教师发展的机会，应综合考虑本地民办高校发展实际，在同等条件下给民办高校和民办高校教师留足名额和机会。地方政府应给予民办高校一定的事业单位编制，支持民办高校吸引高水平人才加盟。地方政府应建立公办高校、民办高校之间教师交流机制，允许民办高校教师和公办高校教师双向流动，民办高校教师流入公办高校任教应连续计算其工龄，并享受同等事业编制待遇，公办高校教师保留公办事业编制待遇不变，交流到民办高校任教后，连续计算其工龄，退休后享受公办事业单位待遇，以此形成公办高校对民办高校支援扶持关系，促进民办高校提升核心竞争力，增强民办高校的吸引力。

4.保障民办高校的法人财产权。由于民办教育促进法的不完善，导致民办高校举办者投入学校的个人财产与学校法人财产公私不分。因法律规定的“合理回报”无章可循，举办者可以任意分配学校财产，甚至出现了违法犯罪现象。制定《民办高校法人财产权管理办法》，建立考核奖惩机制，改进民办学校年检制度，邀请会计师事务所、律师事务所等中介机构专业人士加入民办高校年检工作，重点就民办高校的法人治理结构、内部管理体系、学校章程、会计制度、预决算制度、经费投入、举办者抽逃、分配资金等情况进行严格核查，定期通报，督促民办高校法人财产权的真正落实。

5.建立民办高校安全风险防范和退出机制。随着生源市场竞争加剧、资产重组频繁发生以及违规办学现象的增加，民办高校的兼并、合并、转让、停办、改制甚至倒闭等行为增多，但由于法律法规不健全，缺乏规范的操作程序和管理办法，民办高校举办者的变更和资产重组的情况较为混乱，教育行政主管部门难以有效监管，亟需修订民办教育促进法和民办教育促进法实施条例，制订《民办高校安全风险防范管理办法》，建立由各民办高校缴纳和政府专项资金出资的安全风险防范基金，避免各利益主体发生激烈矛盾冲突，维护稳定的教育发展局面；明确规定举办者的变更、资产转让与清算、师生安置、债权债务处理等程序，规范民办高校风险防范和退出管理。

二、全面落实扶持民办高等教育发展的优惠政策

1.全面落实专项资金。国家应尽快修订《民办教育促进法》，将其中县级以上人民政府的扶持职责由“可以”变“应当”，将柔性规定变为硬性规定，加大政策扶持力度。同时，地方政府应结合本地实际制定和实施《促进民办高等教育发展的意见》，全面落实民办教育促进法第44条规定，建立数额可观的民办高等教育专项资金，并将民办教育专项资金纳入政府预算，资助民办高校开展质量工程建设，提高实验室建设、师资队伍建设、科研工作和内涵建设的水平。实施高水平民办高校建设工程，重点扶持实力较强、规模较大、管理规范、办学声誉良好的民办院校加快发展，发挥其示范引领作用，推动民办高等教育水平的整体提升。

2.全面落实财政资助政策。民办高等教育具有公益性质，民办高校面向社会提供了大量合格的准公共产品，政府和社会均是受益方，理应获得财政资助，受到公正对待，不应该成为“后娘养的孩子”。政府应依据《民办教育促进法》第45条规定和《国家中长期教育改革与发展规划纲要》第9条规定，建立民办教育财政经费资助制度，用于购买政府服务，即根据民办高校每年的招生规模给予生均经费资助，使民办高校的生均经费投入水平逐步接近公办高校获得的财政拨款水平。政府还应出租、转让甚至捐赠闲置的国有资产给予民办高校，帮助民办高校改善办学条件。

3.全面落实土地优惠政策。地方政府应将发展民办高等教育事业纳入地方经济社会发展规划和城镇土地开发利用规划，落实民办教育促进法第50条规定，将新建、扩建民办高校用地，按照教育科研用地及建设的有关规定，给予土地成本价划拨和相关建设税费减免的优惠。

4.全面落实信贷政策。落实民办教育促进法第48条规定，鼓励金融机构运用信贷手段，支持民办高等教育事业发展。地方政府应协调商业银行给予办学信用和办学效益良好，负债率和风险较低的民办高校给予信用贷款或贴息贷款支持。有条件的地方政府可以牵头成立教育担保公司，使之成为民办高校重要的融资平台，以促进教育公平，缓解民办高校融资难、融资贵的压力。

5.鼓励举办混合所有制高校。政府应积极支持公办高校、民办高校、社会各主体之间通过合资、合作等多种形式举办混合所有制民办高校，以盘活资产和各类资源，提高办学效益。

三、完善民办高校法人治理结构

民办高校管理的规范程度关键在于内部治理结构是否健全、科学。当前，许多民办高校的董（理）事会领导下的校长负责制落实得不好，尚未真正摆脱举办者家族制和家长制的影响。

民办高校应当加强以章程为核心的制度建设，建立起符合民办高校实际，具有民办高校特色的制度体系。应坚持和完善董（理）事会领导下的校长负责制，减少或避免董（理）事会对行政、党委、监事会事务的过多干预，建立起科学有效的学校工作规程、议事规划和决策程序，依法落实党委、校长、监事会的职权，加强对董（理）事会的监督。应充分发挥学术委员会在学科专业建设和学术评价中的重要作用，加强教职工代表大会、工会会员代表大会、学生代表大会建设，重视发挥群团组织的民主参与、民主管理、民主监督的作用。

地方政府可以结合本地实际制订《关于完善民办高校法人治理结构的意见》，规定民办高校内部法人治理结构基本组成形式和职责权限，定期考核民办高校的法人治理和领导班子建设情况，将考核情况纳入示范性民办高校评选条件，奖优罚劣，督促民办高校不断提高办学治校水平。

四、扩大民办高校办学自主权

政府应顺应互联网+时代要求，进一步强化服务意识，改进管理方式，减少学校行政审批事项，依法保障民办高校充分行使办学自主权［4］。

一是扩大招生自主权。适度扩大民办高校本、专科自主招生权，增加民办高校的生源渠道，将扩招的增量部分尽量分配给民办高校，用政策扶持的办法解决政府扶持经费短缺的矛盾。将办学水平较高、社会影响力较大的民办高校纳入本科二批、本科一批招生，逐渐提高民办高校生源质量，帮助民办高校逐步摆脱落后的社会刻板印象。

二是扩大专业设置自主权。民办高校的市场意识和危机意识强烈，办学定位以市场需求为导向，体制机制灵活，善于敏锐发现社会需求点和增长点，应当允许民办高校在办学条件许可范围内，自主申报专业名称，并在同等条件下，适当扩大或按最高上限审批专业设置申报数量。

三是扩大收费自主权。改收费审批制为收费备案制，允许民办高校根据市场供求关系和培养成本确定收费标准，促进民办高校滚动发展。

四是制订分类评估办法。改进本科学校教学工作评估和高职院校人才培养工作评估方式，制订有针对性的、符合民办高校实际的评估指标体系和考核方式方法，督促民办高校完善自我评估和教学质量保障体系，努力避免用衡量公办高等教育的体系、做法来考核民办高等教育所带来的弊端，促进民办高校脚踏实地，扎实建设。

五、培育和发挥中介组织功能

中介组织是政府与社会、政府与学校的桥梁与纽带。培育和壮大中介组织，利用中介组织的中立性、专业性的特点，充分发挥中介组织协调管理、信息服务、决策咨询、教育评估、发展规划、监督核查等功能，有利于政府集中精力开展战略谋划、制定政策标准，更好地提供公共服务［5］。

政府应简政放权，将过去做不好、做不到的事项分别交由民办高等教育协会、民办高等教育研究所、社团性质的教育质量评估委员会、会计师事务所等中介机构，安排它们负责开展民办高校的年检、教育教学质量评估、专业认证、教学质量工程考察、资产审计清算、组织机构核查、办学状况调研、规章制度核准、行业自律等工作，安排中介组织广泛参与政府有关政策文件的起草、标准的制定、规划的调研、科学研究、信息的上传下达等工作。

六、调动社会力量参与治理

民办高等教育的治理离不开社会的广泛参与。应建立民办高校信息公开制度和年度质量报告制度，面向社会公开民办高校的基本办学条件、管理体制机制、办学水平等信息，接受公众监督。

调动社会力量关心、爱护民办高等教育发展。教育部可在全国建立民办高等教育宣传周，邀请媒体记者进校园，宣传报道民办高校办学事迹。开发中国民办高等教育网，宣传民办高等教育发展成就。邀请人大代表、政协委员来校调研，实地考察民办高校发展现状。民办高校可以成立家长委员会、行业企业合作联盟等，建立论坛和长效合作机制，共商育人良计。

［1］教育部.2014年全国教育事业统计公报［N］.中国教育报，2015-7-31（2）.

［2］鲁昕.中国民办教育发展大会暨2010年中国民办教育协会年会上的讲话［N］.东方今报，2010-11-9（2）.

［3］周晓菲.治理体系与治理能力如何实现现代化——专家解读全面深化改革的总目标［N］.人民日报，2013-12-4（4）.

［4］徐绪卿.治理背景下我国民办高等教育的转型［J］.中国高教研究，2014（8）.

［5］鲁昕.推进民办教育健康发展［EB/OL］.http：//www.chinanews.com/edu/2013/12-03/5573330.shtml，2013-12-3.

G648.7

A

1007-9106（2016）09-0175-04

*本文为河南省教育厅2015年度人文社会科学青年项目“治理背景下民办高等教育管理转型研究”（编号：2015-QN-132）研究成果。

张俊君（1977—），女，郑州城市职业学院高职研究所讲师，研究方向为高等教育管理。