国家治理现代化视角下民主治理的理论诠释

赵友华，侯雨佳（湘潭大学公共管理学院，湖南湘潭411105）



国家治理现代化视角下民主治理的理论诠释

赵友华，侯雨佳
（湘潭大学公共管理学院，湖南湘潭411105）

【摘 要】党的十八届三中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化，而民主治理正是实现国家治理现代化的基本方式。通过学理溯源，参与式民主的范式复兴和多中心治理的理论兴起是民主治理的理论渊源；通过现实考察，公共事务的复杂多变、公民社会的日益崛起和全球治理的外部压力等是民主治理的现实背景。从治理职责、治理主体和治理秩序三个层面对民主治理的理论内涵加以分析，对其进行诠释，有利于奠定民主治理的理论基础，促进国家治理方式的转型，从而更好地推动国家治理现代化进程。

【关键词】国家治理现代化；参与式民主；多中心治理；民主治理

随着参与式民主范式复兴和多中心治理的理论兴起，民主治理开始兴起并成为民主理论研究的焦点问题。在党的十八届三中全会提出国家治理现代化的战略构想以积极应对，公共事务的复杂性、公民社会的出现、全球治理的压力等现实因素对当前我国的治理方式提出挑战。笔者试从民主治理的理论渊源和现实背景出发，对民主治理进行系统诠释，并在此基础之上界定民主治理的理论内涵。

一、民主治理的学理分析

“‘民主治理’一词的确切提出时间和提出者已无法查证，但其在近年来才开始出现并得到较多使用却是事实。”［1］从这一政治词汇的组成而言，其理论渊源主要涉及参与式民主的范式复兴和多中心治理的理论。

1.参与式民主的范式复兴。第一，民主的“原教旨主义”。民主最通俗的含义就是指“人民的统治”，民主最初的政治实验起源于古希腊的雅典城邦，即当时的“广场民主”。雅典的城邦民主制度是一种直接参与式民主，城邦公民可以参与到公共事务的讨论和协商，通过公民间面对面的平等协商，对涉及城邦集体利益的事务做出公共选择，这一政治安排在实践中逐渐制度化和成熟化。因此，“当古希腊人把民主界定为‘人民的统治’的时候，他们心中的民主，无非是公民参政，亲自决定和管理城邦的公共事务，说到底，也就是公民自己治理自己”［2］118-119。

但是，随着近代民族国家的兴起，国家疆域的扩大，人们发现直接参与式民主只是小国寡民下的政治产物，只有在微型的政治规模条件下才具有现实可行性。直接民主的实现将会受到以下条件的制约：首先，空间规模严重制约直接民主自治的强度。正如萨托利所说：“可以得到的自治强度同所要求的自治广度成反比”［2］69。只要经过简单的推理就会发现，在自治疆域广阔、公共事务繁杂的近代民族国家中，理想型的民主自治几乎是一种不可能实现的政治愿景。同时，古希腊雅典城邦民主的主体性范围非常狭隘，当时的公民参与权有着严格的资格限制，能够直接参与城邦政治事务治理的公民只是全体社会成员中的一小部分。其次，时间维度也是限制直接参与式民主实现的重要因素。这里的时间维度指的是公民高涨积极的政治参与热情具有时效性，随着时间的持续，民众的参与激情会不断消减并退化。再次，“公民群体的均质性和政治共同体的内聚性构成了对直接民主的第三个约束条件”［3］18-19。“古希腊的政治机器之所以能够良性运作，一个根本性的原因在于，城邦不是若干孤立个人的原子式集合，而是一个群体本位的生命归属系统”［4］196。随着个人利益的高度分化，传统的直接民主难以嫁接到近代的政治制度安排中来。最后，公共决策成本和政治秩序的稳定构成了对直接参与式民主的第四个约束条件。直接民主的实现是需要通过参与者之间的平等协商，从而达成一致的公共选择方案，如果参与各方单从自我利益出发，那么民主将会演化为漫无休止的争吵和敌视，不仅导致公共决策的低效率，甚至在纷争中破坏政治协商平台，影响政治秩序的稳定和谐。

第二，“主人”与“主事”相分离。“人民的统治”作为民主的经典表述，其中“人民”和“统治”是其中的核心关键词。熊彼特认为：从这两个词的确切含义出发，民主并非真的是人民当家作主，而仅仅意味着“人民有机会接受或拒绝要来统治他们的人”［5］355。熊彼特实际上是代表了精英主义的观点，认为在任何时代都存在以政治为业、才能卓越、经验丰富的精英阶层，这是促使政治机器得以有效运转的必要条件。在政治制度安排上，精英主义主张的是代议制民主，通过实行间接民主来克服直接民主的障碍。

密尔认为，所谓代议制就是“全体人民或一大部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权”［6］68，是一种间接民主。因为从民主价值的最终归属来看，人民是国家的主人，由人民全体掌握国家主权；从民主实现的过程机制来看，人民的代理人经过合法化的授权程序，负责治理国家事务。代议制民主的核心要义就在于由人民自愿让渡权力，将国家公共事务的处理权和政治责任转移给专业的政治家和行政官僚，由政治精英来直接实现对国家公共事务的有效治理。

在近现代的政治现实中，代议制民主似乎使得“人民主权”悬置于高空，但是通过宪政装置的配合，克服了直接民主在操作技术和制度安排上的障碍。首先，人民和政治精英间的代理过程是经由宪法确认的，人民依据法定的程序选定代理人组建政府，他们的选票对政权的合法性而言是至关重要的。其次，代理人的选举是平等自愿的，所有的公共职位也是平等开放的，精英阶层并不是单凭血统传递，它来源于公民个人的品德才智和竞争机会。再次，人民的代理人有任期限制，民众可以通过定期性的选举淘汰不合意的政治官僚，使得选举过程不至于沦为民主形式，他们对精英代理人的控制是长期性和周期性的。最后，人民在让渡国家治权的同时，也将政治责任转移到精英代表身上，人民可以通过各种形式的监督来追究代理人的政治责任，批判精英统治的弊病。所以，萨托利认为“虽然代议制民主从形式上来看背离了‘纯粹民主’的理想，但是在复杂的现代社会中，它却有效地保全了民主政治的某些真实内容”［2］130-131。从这个视角来看，近代以来西方民主政治体系能够有效运转，或许就是源于其不纯粹的民主。

第三，参与式民主价值的全面复兴。随着民主化浪潮的推进和代议制民主的发展，代议制民主的弊病暴露无疑，其在政治实践中背离了人民主权的基本价值，普通大众的政治参与热情和积极性被扼杀，现实的政治制度沦为精英阶层统治人民的工具。首先，人民的代理人利用有效的政治任期来固化自身的权力和利益，不断拓展统治边界，弱化人民的呼声和诉求，导致民众对公共政策过程失去影响力。其次，精英阶层将自身的经济力量和权威影响力引入到政治领域，利用经济条件的差异性打破政治平等性原则，保持长久的政治优势。再次，代议制民主制度的设计在“本质上暴露出对人民的不信任，其设立的初衷并不是为了鼓励参与和检验偏好，并且忽视对民众政治参与热情和能力的培养，导致公民参与政治水平和参政能力下降，以及对公共事务冷漠或是嘲讽态度的普及”［7］19-20。代议制民主在国家治理过程中遭遇的种种困境表明，当代民主政治的发展需要寻求一种新的民主实现路径。

政治思想家汉娜·阿伦特主张用参与式民主来取代代议制民主，她认为“传统代议制不允许公民的实际参与，是一种缺乏委托的形式，使人处于孤立之中并使人丧失行动的能力”［8］31。从民主的“原教旨主义”来解读，民主应该是全体共享公共权力，全民参与治理过程，从公共问题的产生、公共秩序的建立以及公共政策的实践，都应当有人民参与的身影，闪耀出人民理性精神的光辉。参与式民主并非传统的公民直接参与公共事务，其借鉴直接民主的价值理念，试图打破管制型政府的统治模式，希望在公共领域中引入公民的力量，强调公民在政治过程中的参与作用，搭建政府与公民合作共赢的协商平台，创造一种新的公共事务治理模式。应该说，参与式民主是对代议制民主的扬弃和超越，更是“原教旨主义”民主价值的全面复兴。

2.多中心治理的理论兴起。自国家产生以来，国家治理活动就一直存在，但是从严格意义上而言，传统的国家治理与现代化的治理理念有着本质上的区别。“治理话语排斥政治学知识中统治话语的霸主地位，以多中心治理为核心拓展了民主自治思想”［9］311，其在20世纪90年代的时代背景下应运而生，保持着对现实问题的关注，形成了一套与统治相对的话语体系。

第一，“统治”与“治理”的差异。首先，主体性质上。“统治”的主体是单一的政治机构，“统治”的权威必定是来源于政府的强制力；“治理”的主体是多元化的，可以是公共部门，也可以是社会机构、市场机制等，因而治理的权威也是多方面的。其次，权力运行向度上。传统的政府“统治”模式是自上而下推进的，依靠政治权威发号政令、强制推行，对公共事务的管理是单一主导型的；“治理”语境下的政府管理模式则是多元开放型的，倡导多元主体间的协商互动，在共识基础上完成对公共事务的有效治理。再次，价值诉求上。传统“统治”型政治以维护政治统治为最高目标，并逐渐发展成为一种霸主性质的排他性政治理论话语；而“治理”理论重新回归对人类政治生活价值的思考，以公共利益为价值诉求建构自身的理论内核，“统治”与“治理”的本质性区别就在于“治理”关注的是人类发展的公共性。

第二，“治理”的内涵。通过以上与“统治”理论的对比分析，我们可以得知，所谓“治理”就是多元主体在特定的政治系统范围内共同行使权威，通过广泛参与、深度协商、凝聚共识，改变公权力运行方式，实现对公共事务的有效治理，以达到维护政治秩序稳定和社会公平正义的目标。“治理”理论强调的是一种多元开放式的模式，主张破除政府单一性的主导权威，强调政府、市场、公民社会等对公共事务治理的共同价值。对于政府部门而言，要实现从“掌舵”到“服务”的角色转换，致力于搭建多元协商平台，鼓励市场和公民力量的参与；对于非政府机构而言，要化被动为主动，积极参与到公共事务的管理过程中来，发挥自身的作用，以社会公共利益为导向。“治理”从本质上而言就是一种合作性管理，就是一个合作网络体系的构建过程。

二、民主治理的现实背景

党的十八届三中全会提出国家治理现代化的战略目标，衡量国家治理现代化的一个重要标准就是民主化，即国家的制度设计和治理活动都要体现人民当家作主，彰显人民的主体地位。民主治理作为国家治理现代化的基本方式，在新的时代背景下，面临着公共事务的复杂性、公民社会的崛起、全球治理的压力等现实因素的挑战。

1.公共事务的复杂性。随着社会经济的发展，跨区域、跨阶层、跨部门等特征的公共问题越来越多。一方面，传统政府主导的科层官僚治理模式难以应对公共事务复杂性的挑战，治理能力难以适应治理现代化的要求，推行民主治理成为公共事务有效治理的基本方向和实现方式。另一方面，面对公共问题和公共矛盾的凸显，民众的参与热情消减，缺乏沟通的耐心和能力，最后只能听任“多数服从少数”的投票机制。这种机制虽然可以快刀斩乱麻，却难以反映个体的利益诉求，只是一种策略性选择。如果程序机制安排不当，往往会演化为少数人对多数人的暴政，这样的一种民主悖论与国家治理现代化的价值取向是背道而驰的，民主治理应当成为纠正民主走向的良方。

2.公民社会的崛起。公民社会的组成要素包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，通常又被称为介于政府与企业之间的“第三部门”［10］190。改革开放以来，各类非政府组织、非盈利社团、行业协会、自治组织如雨后春笋般发展壮大。据统计，“截至2012年底，我国共有社会组织49.9万个”［11］。公民社会的凸起和发展，是国家治理现代化发展的助推军。在新的历史条件下，应当积极营造良好的政治生态和社会环境，采用民主化的治理方式促进公民社会日益成熟。

3.全球治理的压力。“全球治理是指通过具有约束力的国际规制解决全球性的冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等问题，以维持正常的国际政治经济秩序。”［12］13全球化治理要求国家间、政府机构间要加强合作沟通，制定统一规范的国际秩序，致力于全球事务的协同治理；同时，要发挥非政府性质的国际性组织如跨国公司、国际性公益组织等对全球事务治理的有效作用。我国作为日益崛起的世界大国，有责任和义务参与到全球问题的治理过程中去；作为一个发展中大国，我国的许多社会问题也离不开国家社会的支持和帮助。全球治理的压力在外部环境上对我国的治理现代化的方式提出挑战，只有更加民主、开放、包容的治理模式，才能有效迎接外部压力的挑战。

4.“新公共管理运动”的推动。二战以来，资本主义国家经过战争的创伤，经济凋敝，发展缓慢，此时主张国家干预的凯恩斯主义开始在资本主义国家范围内大行其道，国家对社会生活和经济发展全面干预，在一定程度上促进了经济的复苏，化解了资本主义的内在矛盾。但进入20世纪70年代以后，资本主义国家纷纷出现“滞胀”危机，经济发展滞缓，伴随着高失业、高膨胀和低就业局面的失控，国家垄断主义的凯恩斯主义受到怀疑和摒弃。同时，由于国家干预的扩张、政府职能不断扩大、政府机构臃肿庞大并且效率低下，“政府失灵”现象出现，引发了一系列的政治、经济和社会危机。到了20世纪80年代，一场席卷资本主义世界的“新公共管理运动”开始寻求一种新的国家治理范式，其扭转了政府与社会的对立关系，在实践层面促使民主治理理念的诞生，“治理的兴起无疑正是在市场与国家的这种不完善的结合之外的一种新选择”［13］181。

5.信息技术革命的发展。信息技术的快速发展，使许多先进的技术应用到政府部门当中，在公共管理过程中扮演着重要的角色。首先，信息革命使得人类进入了信息时代，政府对信息资源的垄断被打破，缩短了政府、社会和公民间的沟通距离，加强了彼此间的依赖性，使得多元主体间的共治成为可能。其次，信息技术的发展要求政府部门改进管理方式，转变政府职能，优化公共服务，使得政府治理面临新的挑战。再次，信息化和技术化的发展减少了政府部门间的信息交流和沟通环节，改变了政府原有的层级机构，优化了政府流程，等级式的层级结构已无法适应现代信息社会的进步。“显然，在纯粹的市场、等级制的国家机构以及避免任何一方统治的理论能够发挥作用的范围以外，还有一些更为有效的协调机制，是以前的科学未能从经验数据和理论思维两个方向加以把握的”［14］56，而这样一种协调机制就是民主治理机制。

三、民主治理的理论内涵

通过以上对民主治理理论渊源的梳理和现实背景的分析，我们认为民主治理就是政府、市场、公民、社会组织等多元主体在公共事务的治理过程中，致力于协商平台的构建，最大限度地增进公共利益的实现机制，其具体的内容如下：

1.治理职责的多元交叠。在多中心治理结构中，对国家公共事务的治理并非是政府单一化主导，自上而下的传统等级体制难以适应国家治理现代化的时代诉求。民主治理主张政府职责的多元交叠，独立的机构之间存在着职能交叉，众多主体和组织共享对公共决策和公共事务的决定权。首先，提升国家治理绩效的需求。随着社会权力的高度分散，民众对于公共物品和公共服务的需求呈现出多样化的特点，政府单一主导下的垄断型治理结构已经难以实现对公共事务的有效治理。“在任何政府中权力分散在具有许多否决权能的各种决策中心，发展其程度各不相同的多元的、交叠的政府机构，对于维持稳定的、在变化迅速的条件下能增加人类福利的政治秩序是必要的条件。”［15］116其次，满足公众政治参与的热情。随着经济社会的发展，民众的政治参与意识逐渐增强，在国家治理过程中有着强烈的个人利益诉求，然而传统的单中心治理模式与民众的政治参与诉求相对立。当代参与式民主主张民众直接、真实地参与到国家公共事务的决策流程中来，要求政府能够快速有效回应民众的诉求，畅通公众参与的渠道，将市场力量、自治组织、公民团体等主体纳入到国家治理主体结构建设中来。再次，打造责任型政府的要求。国家治理现代化的战略布局要求打造责任型政府，要求“政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效地实现公众的需要与利益”［16］43。多中心治理理论主张政府管理模式是多元开放型的，倡导多元主体间的协商互动，在共识基础上完成对公共事务的有效治理。因此，政府应当转变自身职能，变革治理模式，与市场主体、社会组织和公民团体等主体形成良好的伙伴关系，他们都是实现国家治理现代化重要主体。

2.治理主体的多元合作。民主治理的多中心体制主张公共事务治理主体的多元化，倡导多元主体间协调互动，开展合作网络治理。首先，多中心体制承认了政府作为国家职能实现载体的重要作用，认为一个高效负责、民主法治的政府对于国家治理现代化是不可或缺的。政府对于公共事务的有效治理不仅能够在制度设计和政策议程安排上体现其民主精神，同时政府能够在行政活动过程中践行民主治理的价值。其次，治理理念认同新公共管理当中政府应当是“掌舵而非划桨”的角色定位。在多中心治理的主体结构中，政府与其他参与主体应当是平等协作的关系，多元主体需要通过搭建协商平台，开展理性对话，优化配置各主体资源，在达成深度共识的基础上选择公共事务治理的方式，实现政府单一主导模式下无法实现的公共目标。再次，多中心治理模式将国家治理活动看做相互依存关系中的合作性管理，将市场主体、社会自治组织和公民团体看做国家治理现代化建设的重要参与主体，力图形成公私部门共享权力、多元主体协同合作的格局。“概而言之，多中心治理结构是一种社会多元的独立行为主体（各种政府机构、商业组织、公民组织、政党组织、利益团体及公民）基于一定的集体行动规则，通过相互博弈、相互调适、相互合作等方式实施的公共事务治理模式。”［17］160

3.治理秩序的多元复合。民主治理就是为了打破传统单一权威主体的统治模式，致力于形成一种多元复合型的公共治理秩序，并通过多元主体的协作使公共秩序达到良善之治的有序状态。相对于传统的政府统治模式和权威结构而言，民主治理所倡导的多中心治理主体结构无疑是“利维坦”式的全能主义政府制度的重构。传统的公共秩序一直都是在政府的单一主导和全力包办下维持运行的，政府依靠自身的强制权威和等级制度实现对整个社会的有效控制，这种维持公共秩序的模式也是几千年来人们唯一所熟知的公共事务治理方式。但是，民主治理的多中心治理体制实现了对公共秩序运作机制的重构，展现出一种与传统模式截然对立的公共秩序愿景。多中心治理体制将矛头直指“利维坦”式的全能政府，强调解构单一权威，主张政府不能掌握一切资源和权力，自主治理的市场主体、公益组织和民众力量等应该在公共事务的治理中发挥更加积极的作用。“公共秩序的稳定不能依靠政府的政治权威和行政命令来维持，多元治理主体互动博弈过程中达成的共识和得到各方承认的规则，将逐步成为协调相互关系和维护公共秩序的主要机制。”［17］161

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（责任编辑 王先霞）

Theoretic Interpretation of Democratic Governance under Modernization of National Governance Perspective

ZHAO Youhua，HOU Yujia
（Institute of Public Administration，Xiangtan University，Xiangtan 411105，China）

Abstract：The third plenary session of the 18th National Conference proposed that，in order to push on the modernization of the national management system and management ability，the democratic governance is the basic way to the modernization of national governance.Through tracing the roots of theory，it points out that the paradigm of participatory democracy renaissance and rise of polycentric governance theory is the theory of democratic governance origin.Through practical investigation，it is pointed out that the complex of public affairs，the rise of civil society and the external pressure of global governance are the reality of democracy management background，and then from governance responsibilities，management subject and management order，the three levels of democratic governance theory connotation is analyzed.The theoretical interpretation of democratic governance，which is beneficial to democratic governance theory basis，helps promote the transformation of national governance，hence better promoting the national modernization management.

Key words：modernization of national governance；participatory democracy；polycentric governance；democratic governance

【中图分类号】C912.2

【文献标识码】A

【文章编号】1009-4326（2016）02-0064-05

DOI：10.13600/j.cnki.jpsslof.issn.1009-4326.2016.02.017

【收稿日期】2016-01-27

【作者简介】赵友华（1992—），男，安徽马鞍山人，湘潭大学公共管理学院2015级公共管理专业硕士研究生。研究方向：公共行政理论与实践。