运用大数据推进政府治理现代化的路径选择分析

芦丹　何华

[摘要]大数据时代的来临及国家治理理念的提出，给政府数据资源的管理与再利用带来了新的挑战与机遇。要应对挑战、改善信息治理环境有四个关键性问题：多方主题协同参与、政府大数据的开放利用、政府部门之间数字关联性管理和个人信息保护。文章在对相关问题剖析原因的过程中，对照相关法律法规、政策措施，借鉴国内实践发展经验，从多层视角给出大数据时代下国家治理现代化整体规划路径选择，对其应对原则和实现途径进行了探讨，旨在改善政府信息治理环境，支持国家治理。

[关键词]大数据；国家治理现代化；路径

[DOI]1013939/jcnkizgsc201607161

1大数据驱动下政府治理理念的变革

11大数据

在云计算、物联网、电子商务等颠覆性技术革命大背景下，大数据时代来临。“大数据”一词的出现不过数年。在2008年，由国际科技期刊《自然》推出名为“大数据”的专刊后，经历了天文学和基因学等诸多学科的引用，创造出了“大数据”这个概念，并于2011年左右流行并爆发式地出现在各大新闻报道、领导人发言和行业报告之中，2012年“大数据”登上了《纽约时报》《华尔街日报》的专栏封面，也进入美国政府官网新闻。时至今日，大数据深刻影响着社会各个领域的变革发展，已然成为全球研究的热点，大数据让我们以一种前所未有的方式，通过对海量数据进行分析，从多个维度挖掘出更多的价值，或有巨大价值的产品和服务，或有深刻的洞见，最终形成变革之力。[1]

12政府治理思维的变革

第一，树立“一切皆可量化”的量化思维。“不会量化就无法管理”，政府可以借助“一切皆可量化”的思维方式和技术优势，获得更多、更全面的信息，做到更加精准的洞察和预测，从而大大完善治理手段和方式。例如政府可以通过读取每家每户智能电表的数据，为不同用电需求的社群量身定制节能减排解决方案，这一能源节约效果在入户抄电表的传统工作时代是无法想象的。

第二，树立打破信息孤岛的共享思维。信息孤岛的形成表面上是信息技术的不匹配，实际是管理上的漏洞缺失，对这一问题的解决，需要从内部管理理念的转变和行政体制改革上下力气。在纵向信息系统共享方面，需要借助多级网络和中心数据库，构建上下级部门之间统一的信息平台；在横向政务信息共享方面，需要实现跨部门的政府信息资源共享和政务协同。数据之网交错相通，才能发挥应用的活力。以财政部政务公开“阳光平台”的建设为例，纵向打通了联通国家、省、市、县财政部门，横向实现了人民银行国库、代理银行、国地税部门以及所有预算单位的网络接通，逐步实现了财税领域信息资源网络化的信息通畅。

第三，树立互联网思维。首先建立万物互联的关联思维。大数据的价值所在就是通过海量数据的挖掘，呈现一个万物互相关联的世界。在商业领域，IBM通过收集电动车应在何时何地获取动力及其对电力系统的影响等数据信息与电网的电流消耗及历史功率、使用模式等数据相结合，发现了新的价值，即判断出何时何地充电以及电子汽车服务站的设置位置；在政务领域，以中国海关“电子口岸”为例，整合工商、税务、海关、外贸、外汇、银行、公安、交通、铁路等十几家部门的数据，实现了数据互联的实时分析，加快了报关速度，在打击非法的同时成为中国经济精准的预报站，为国家宏观决策提供了精细的数据支持。

2大数据时代下国家治理现代化路径选择

21政府、市场及社会和公民协同参与是政府治理协同创新能力提升的关键要素

大数据时代，政府的行政管理需要协同创新。[2]首先，政府规划主导。政府制定规划要在以下几个方面发挥作用：一是要重视数据收集、重视数据相关关系、重视大数据在决策中的应用，切实实现用数据驱动决策，更好地提升政府治理能力。例如目前国家住建部已经先后批准192个智慧城市名单进行智慧城市试点建设，智慧医疗、智慧交通这些大数据决策的延伸能够惠及百姓生活，提高政府公共服务水平；二是做好顶层设计，例如在建立大数据库时，要对其制度建设、功效设计、安全预防、人才储备、容灾备份等，在战略高度制定好宏观规划；三是要制定统一的数据标准，国家要出台统一的数据编码、共享、交换等标准，保障数据互联互通；四是消除数据孤岛和数字鸿沟。其次，市场运作是国家治理现代化的必然要求。大数据发挥作用，需要市场提供共享公用的平台。最后，需要社会和公民参与，公民的广泛参与可以提升社会监管能力，数据开放是为了保障公民知情权，而数据监管则是为了保障公民隐私，二者相互制衡，公民参与数据挖掘、采集和监管，可以有效提升国家治理和治理能力现代化的社会空间。

22政府大数据开放利用是其治理能力提升的关键要素

从世界各国情况看，政府数据开放已经成为国际化发展大趋势。在2013年，美国、英国、德国、加拿大、法国、俄罗斯和日本等国已经签署了《开放数据宪章》，2014年国际共有63个国家建立开放政府合作关系，建立数据开放门户网站。从国外的经验来看，数据开放利用是提高政府公信力的重要路径，目前政务数据的利用开发方面，我国存在差距：一是法律、法规、政策依据的完善方面。《中华人民共和国政府信息公开条例》对申请人获取政府信息后的信息开发利用并没有予以明确规定，缺少法律法规的依据。《中共中央办公厅关于加强信息资源开发利用的若干意见》（中办发〔2004〕34号），对规范政务信息资源使用行为和社会化增值开发利用工作也未给出具体指导意见；二是数据的公开利用方面。在国家层面缺少统一布局的数据公开政策指导、数据所有权界定、数据使用授权、数据开放可能带来的社会风险评估及个人隐私信息保护；三是数据可持续利用保障方面。在我国电子数据数字凭证仅有《中华人民共和国电子签名法》，电子数据没有得到社会的广泛认可及应用。政府机关普遍存在数字生成文件纸质打印保存与电子扫描件双轨制管理，数字信息的可靠性、完整性、可用性和合法性无法保障，制约着政府公信力和推进信息化建设步伐。

23政务数据关联性管理是其治理创新能力提升的关键要素

大数据之所以能包容万象，重要原因在于其通过将独立的数据进行关联，使多维度的信息价值内涵呈现几何级数式增长。拿国税局与地税局纳税数据进行对比，将使各种偷税漏税现象无处躲藏；给出租车装上GPS卫星定位设备，进行定位数据上传、营运数据汇总，通过与行政执法、安全管理、投诉管理、公安部门的有效数据交换，将实现在交通信息获取、运行指挥、失物寻找以及信息服务等方面增值数据资源。受我国政府部门条块管理体制的制约，目前国家缺乏部门间数据互联互通的整体战略规划，各政府部门内部系统信息资源整合，上下级业务相关部门系统对接工作迫在眉睫。为解决这一问题，需要做好以下三个方面的内容：一是政府要顶层设计建立可信数字信息跨系统和平台互联、互通、互认的信息治理架构，统筹规划政务数据管理，建立数据资产登记管理、验证和认证制度，确保数字资源和电子证照的合法采集和合理利用，保证数字资源的可跟踪、可溯源、可关联和可控制的能力；二是政府机关应按照统一规划和持续改进的全程管理原则，建立跨地区、跨部门、跨层级的统一标准、授权许可框架及合同管理制度，保证管理活动的连贯性、一致性和规范性；三是搭建覆盖数据资源全生命周期、全流程、全要素的质量管理协同创新平台，提升政府公共服务能力和社会管理创新能力。

24个人信息保护是政府治理信息安全能力提升的关键要素

近些年信息处理和存储技术的不断发展，虽然让我们对世界有了更清晰更透彻的了解，也将我们变成了透明人。个人信息滥用问题日趋严重，国内信息安全问题层出不穷，1400万快递用户数据遭贩卖、130万考研生源个人信息遭窃、12306火车票订购用户信息资源泄露，信息泄露事件频频爆料，社会公众网络信任屡遭打击。为此，我们需要在政府信息资源、个人信息全生命周期和安全再利用保护等领域，进行不断完善。除去建立合法、合规、合标和合理的管理制度，政府在具体项目层面，要制定共享信息制定分类保护目标和分级授权利用规范。将个人信息区分为一般信息和敏感保密信息，既易于信息资源查询，又便于信息资源风险控制，尽可能地从源头维护信息主体合法信息不受侵害，同时在技术层面采取措施，对个人信息安全进行保护，做法可以依托各地电子政务云建设，搭建可实时、可评估和可规划的个人信息保护与管理系统，采用信息安全认证技术工具，保障个人信息安全管理可控，并以信息资源全生命周期持续性管理为指导，做好个人信息采集登记、记录和共享使用日志保存工作，以备跟踪查询和持续改进。

3结论

党的十八届三中全会将“国家治理体系和治理能力的现代化”列为全面深化改革的总目标，运用大数据推进政府治理现代化的题中之义，本文在大数据时代下，提出多方主体协同共治、部署政府数据开放利用计划、实施政府部门之间数字关联性管理制度和制定个人信息保护对策，为国家治理体系和治理能力现代化建设和信息治理环境改善提供了新的路径。大数据治理的内涵还很丰富，还有待我们进一步发掘、阐释，有关数据质量、数据隐私、数据安全、数据再利用数据标准、数据溯源、数据开放、数据定价、数据估价等也都是非常重要而现实的课题。变化正在发生，你我置身其中，数据治国的时代已经来临。

参考文献：

[1]维克托·迈尔-舍恩伯格，肯尼思·库克耶大数据时代[M].杭州：浙江人民出版社，2013

[2]俞可平“城管式困境”与治理现代化[J].领导科学，2014（4）：20-21