IMF对跨境资本流动监管的法律研究

李勋

（深圳大学，广东深圳518060）

自20世纪90年代，特别是自从2008年全球经济与金融危机以来，国际货币基金组织（International Monetary Fund，简称IMF）不断强化了其正在形成的国际金融监管框架中的职能。该职能在法律著述中一般被低估和曲解。起初，IMF并未将其职能解释为广泛参与成员国的金融监管。但是20世纪90年代的金融危机清楚地表明，各国国内和国际金融系统的稳定对于货币与经济的稳定具有不可或缺的意义。因此，促进金融稳定已成为IMF监管的核心目标。反过来，对金融稳定的日益关注又促进了IMF影响其成员国监管跨境资本流动立法的能力的进步。IMF监管全球跨境资本流动的努力有力阐明了该机构在后危机时代的使命，及其在国际金融监管中的巨大潜力。

一、跨境资本流动监管及其国际协调的必要性

（一）跨境资本流动监管的必要性

跨境资本流动是国际金融系统的枢纽，在近几十年，其已成为全球经济的重要组成部分。在发达国家及新兴经济体国家，跨境资本流动的扩张与国内规则的自由化一致，并且通常依据有关国际投资协定而产生。但是最近的全球金融危机清楚地表明，资本流动规模增加，潜在的陷阱也随之而来。重大资本流动会导致资产估值泡沫产生，同时，在面对资本流动逆转时经济变得脆弱。资本外流会使资产价值和汇率下降，抽空外汇储备。更麻烦的是，控制资本快速外流，会破坏国内金融系统，恶化或导致严重的、可能有溢出效应（spillover effect）的金融危机。目前一种共识正逐步形成，即需要同时在国际与国内两个层面对跨境资本流动审慎监管。跨境资本流动的有效监管对全球金融稳定具有核心意义。

金融危机爆发的这几十年里，国内及国际立法者通过限制或消除对资本流动的控制，逐步放松对跨境资本流动的监管。直到现代，跨境资本流动限制普遍存在，其在二战后被纳入国际金融体制。自由化趋势始于上个世纪六十年代，反映出对流动资本的潜在效益及效果的乐观。消除跨境资本流动的障碍，理论上可以促进金融资源的有效分配及金融风险的国际风险的防范。外资可以促进东道国的经济发展，国际投资者的参与可以促进东道国金融市场的发展。［1］它也可能减少腐败和任人唯亲的机会。

虽然资本流入具有一定优点，其潜在成本与危害却是显而易见的。通过增加信贷的可用性，资本流动可刺激信贷繁荣和资本泡沫，导致汇率增值。汇率上升会破坏贸易系统的竞争力，从而危及出口和经济增长。更为戏剧性地是，繁荣和泡沫会打击成员国监管金融系统的能力。近些年，在许多经历过严重金融危机的国家，东道国审慎监管并不能应对资本流入增长带来的挑战。资本流入，特别是那些短期债券，会加大金融部门的脆弱性。近几十年来，大部分金融、银行与债务危机都紧跟信贷繁荣时期，这些信贷繁荣是由外部投资和资本所引发的。上世纪90年代末的亚洲金融危机戏剧性地遵循这个模式，其证明这是学者们与政策制定者们有关资本流动观点的一个转折点。在最近的全球金融危机中，危机前资本流入暴增的新兴经济体蒙受了更大的输出损失。对资本流入有更多限制的，特别是对债务责任有更多规定的国家，则情况好很多。因此，学者们与政策制定者们达成了一种新共识，有效的资本流动自由化具有市场发展与制度性前提条件，与此同时，则存在一种怀疑，即全面自由化是一个普遍合适的目标。

危机也警示人们对资本外流影响金融稳定应给予充分关注。快速的资本外流会严重恶化金融和经济状况，阻碍危机的解决。其将导致或加剧货币贬值，储备耗尽，信贷冻结，并且可以迅速冲击实体经济。近来的危机也显示，跨境资本流动可以放大国内金融危机的外部效应，威胁全球稳定，成为传递全球动荡的主要渠道。

（二）跨境资本流动监管国际协调的必要性

监管全球资本流动的任务异常艰巨。历史上，各成员国已经广泛利用各种措施影响外国投资者和本国居民的跨境投资能力与方向。其中，包括直接限制金融资产转移、对跨境金融交易和资本输出征税、限制外汇的境内使用、限制非居民使用当地货币、设置国内银行存款要求、限制取款，以及对跨境交易实施不同的外汇制度等。一些国家在现代一直采取控制措施，有效地避免了受国际金融体制的不利影响。一些国家则实施自由化政策，同时，在特殊情形时采取一些控制。对于后者，这方面的案例很多，如在20世纪90年代早期，智利控制资本流入、马来西亚则控制资本外流，以及在最近危机中爱尔兰对资本危机严厉控制。近来，很多国家已采取措施限制资本流入，应对大经济体国家的扩张性后危机政策。学者与政策制定者们继续对这些措施的功效持怀疑态度。而且，人们还担心有些国家可能采取措施限制其货币增值，为国内出口商获得竞争优势。这些影响资本运动的相关措施给监管资本流动增加了难度，并且其并不限于对跨境金融交易的直接监管。其采取广泛的政策影响全球投资模式与全球流动性分配，特别是国内金融与外汇政策。用于管理资本流入或流出经济体的国内政策的外部效应往往出乎意料。引起资本外流的措施一般会导致资本流向他处，反之亦然。它们也会间接影响情况相似的国家，造成市场参与者担忧，其他一些国家也会采取类似政策。因而，跨境资本流动的监管要求对大量的成员国国内立法进行国际、多边协调，即使其中有些国内立法仅仅对资本流动有间接影响。

近来的危机也显示，许多资本流入与流出经济体的决定因素是外部性的。很明显，跨境资本流动本质上具有国际性，任何跨越某一边境的资本运动都至少包括两个国家。作为对迅速变化的经济与监管环境的回应，各国国内金融制度的联系增强，使得全球资本在经济体之间的移动变得更便捷。影响一国资本流入和流出的环境与政策可以直接迅速影响到其他国家的资本移动。比如，具有重大影响的经济体的货币政策能够影响全球信贷供应；它也会影响资本流动的方向，对全球流动性有效地再分配。美国及其他国家的刺激性货币政策已经为海外再投资提供了低廉的信贷环境，导致资本大量流入新兴市场经济国家，潜在影响金融稳定。这些外部性效应会引起或恶化全球流动性的分配不当，或者摧毁全球稳定，特别是风险转移到管理资本流动能力相对有限的经济体。

监管资本流动的国内立法也可能会影响各种国际投资决定。［2］通过汇率等政策也会对其他国家产生更广泛的金融和经济影响。例如，它们可以用有限汇率贬值，让国内出口部门获益。这一点尤为重要，特别是在人们日益担忧一些新兴市场经济可能正企图控制其汇率，违反其条约义务的背景下。

有些情形下，控制资本流动的立法可能产生传染性效应。如果一个国家在金融危机时或接近金融危机时对资本流出进行限制，同等发展程度国家的投资者可能会开始担心，第二个国家会产取相似限制，并随之做出回应，把资本从第二国转移，可能引发或恶化那里的金融危机。

总之，伴随着近来的全球金融危机，各成员国达成共识，必须对跨境资本流动进行监管协调。各国政府不仅日益需要完备本国的立法，以审慎的方法实现资本账户自由化，保证监管弹性，维护金融和经济的稳定。更为重要的是，管理一个国家或地区的资本流动往往可能需要与其他国家或地区的监管进行协调与合作。正是由于这种有益的国际协调与合作的缺失导致了近来的全球金融动荡。

二、IMF对跨境资本流动监管的法律依据

当前，对于监管与协调管理流动资本的国内立法，没有系统全面的多边框架。相反，如后文将要述及，那些国内政策受一系列双边、地区和多边贸易与投资协定的约束，而这些协定存在很大差异与矛盾。那些协定大多只是附带的或者偶尔涉及跨境资本流动。在此背景下，IMF日益强化其对成员国管理资本流动的监管，影响这些流动的多边性决定因素。

（一）IMF的权限范围

1.IMF的一般权限

二战后IMF创立，目的在于解决货币汇率不稳定问题。［3］与世界银行和GATT一样，IMF成为国际经济法律框架的支柱之一。根据《IMF协定》的规定，基金设立的目的在于促进成员国经济稳定增长及国际贸易的扩大，以及促进货币合作与汇率稳定。

IMF设立之初，协定规定成员国有义务维持稳定的汇率体制。在20世纪70年代，基金组织体制崩溃，基金条款被修改，以广泛要求其成员国与基金及其他成员国合作，保障有序的外汇安排，促进汇率制度的稳定。现在基金组织的每个成员国承诺，除了其他义务外，第一，努力引导其经济和金融政策，以促进经济有序增长为目标；第二，通过培育有秩序的根本性经济和金融环境，以及不易产生破坏后果的货币制度，寻求稳定。

IMF的职责在于根据其与每个成员国达成的双边监督协定，监督审查每个成员国遵守协定的情况。一直以来，其主要通过年度磋商程序进行监督。基金执行董事会将一个稳定的汇率制度解释为系统性稳定，并认为，系统性稳定的最佳实现在于每个成员国采取措施实现各自的收付平衡与国内稳定。近几十年来，特别是自最近的危机以来，IMF及其成员国已日益认识到金融稳定是国内及外部稳定的必要组成部分。因而，对成员国遵守协定义务的情况进行监管，已成为基金双边监管的核心内容。

根据协定第4条的规定，IMF也承担了监管国际金融制度，保证其有效运作的义务，该规定为其实施多边监管提供了管辖依据。然而，IMF监督成员国遵守协定，显著的目的在于消除对全球稳定的威胁，全球稳定不会源自成员国的国内不稳定，而是源于其成员国国内政策的外部性或系统性效应。IMF执行董事会已明确表示，根据协定，成员国没有确切义务避免这些政策。相反，IMF的多边监督范围相当有限，首先包括其定期的全球金融稳定报告和全球经济展望报告。近来的全球经济与金融危机导致对基金组织产生了相当多的评估，如为什么IMF帮助其成员国避免拖欠失败，为什么危机不能阻止？这些评估的结果之一是，基金组织多边监督的范围迅速扩大。2012年，IMF执行董事会采纳一个新的关于监督的决议，该决议涉及弹性的多边监督，目标在于与其正在进行的双边监督紧密联系。

在重新规定其监督国际货币制度的权限时，IMF执行董事会注意到该制度的失灵症状，包括多变的资本流动、外汇储备的急增与匮乏，以及源于全球流动性过度与不足的失衡。其将汇率、货币、财政及金融部门政策，以及有关资本流动的政策，视为与其多边监督特别相关。IMF的多边监督也将聚焦全球经济趋势，特别是源于个别成员国政策的潜在溢出效应，其可能摧毁全球经济与金融稳定。

2.IMF有关资本运动的监管权限

尽管IMF有权监督国际货币制度，要求成员国履行义务，促进国内稳定，基金组织对于成员国有关资本待遇的管辖范围并不清晰。作为起点，根据国际公法，成员国对其货币事务的主权包括有权实施外汇限制和资本控制。根据协定，成员国在很大程度上放弃了一些货币主权，但同时，仍保留了大部分。

协定条款明确地大大限制了成员国干预经常性支付。协定第8条规定，任何成员国，未获得IMF同意，不得对经常性国际交易的支付和转移采取限制。但是，第6条给成员国留下了更大的权力空间，明确允许成员国实施必要措施，监管跨境资本运动。

尽管对经常性支付与资本流动的待遇存在普遍的不对称性，这些条款的确在某种程度上有效限制了成员国监管资本流动的能力。譬如，根据协定第8条对经常性支付限制的禁止包括投资收入的支付或转移。因此，结合起来看，第8条与第6条禁止对流出的资本采取限制，这些资本代表了投资收益的利润，即经常性支付，但是不排除对回流资本进行限制。也禁止成员国使用基金资源，适应大量的或充足的资本流出，因此基金可以要求成员国对资本运动实行监管，以防止使用条款“如果一个成员国从基金得到支持”。［4］最后，协定禁止成员国利用资本控制作为操纵汇率获取竞争性优势的工具。

显然，IMF已经确定，成员国在协定下促进建立一个稳定汇率制度的义务与各国资本运动的制度密切相关。换言之，IMF在这些制度方面具有管辖权，如果这些政策影响到成员国国内或国际稳定，IMF有权与其成员针对其多边监督过程中有关资本账户政策进行磋商。

毫无疑问，这些条款设计的目的在于对IMF管辖成员国有关资本运动政策进行重要限制。有鉴于此，上世纪90年代基金的工作人员试图修改条款，以明确扩大IMF监管资本流动的管辖权，但是以失败告终。当时考虑中的修改将对成员国普遍强制，要求其资本账户交易自由化。该修改试图授权强制成员国履行义务。

（二）IMF监管资本流动的方法

1.金融危机前

IMF保留成员国实施必要措施以监管跨境资本流动的权利，反映基金这样一种态度，即这些控制在某些情形下是有益的。但是，在上世纪70年代《IMF协定》修订到上世纪90年代末这些年里，IMF日益接受并帮助推广一种共识，即资本流动的自由化是促进经济增长和发展的关键因素。在这个时期，IMF一般鼓励成员国消除现有对资本流动的限制，不主张运用资本控制解决金融与经济不稳定的问题。［5］在这段时期末，IMF才开始致力于修改协定条款，扩大其对资本流动的管辖权。

然而，在上世纪90年代金融危机时期，资本流动影响金融稳定的趋势日益明显时，IMF对资本流动账户自由化越来越警惕。在此期间，IMF提出新的方案，即支持与其他制度改革合作的资本自由化，特别是金融系统的监管改革与完善。偶尔，IMF同意成员国使用控制措施，以获得IMF的金融支持。在2005年，IMF独立评估办公室发布了一个其在1994年至2004年资本账户自由化与资本流动方法的重要工作报告。该报告确认了IMF的立场转变，即上世纪90年代危机以后，采取更谨慎的方法实现自由化。报告也表明，IMF的工作人员随着时间的推移，越来越愿意帮助成员国进行资本控制，虽然它只是一个暂时的，退而求其次的工具。但是，令人担忧的是，该报告中IMF有关资本账户政策与资本流动的综合方法是临时的，并且有时是不统一的，其呼吁对基金方法在制度层面进行分类。［6］

IMF执行董事会2007年的一个决议大体上对IMF双边监督的方法重新作了阐述和分类，更加关注资本流动。2007年决议指出，IMF对成员国制度的监督将一直包括对成员国收支平衡发展的评估，包括资本流动的规模和可持续性。［7］该决议认为，影响收支平衡的资本管理政策是需要通过复审，并且可能表明需要和某成员国讨论的发展。虽然2007年阐述的监管框架，在始于2007年全球金融危机的背景下，黯然失色，后来迅速取代它的综合监测决议也明确地以资本流动为核心内容。

2.金融危机后

近来的全球危机对IMF而言在很多方面是一个转折点，尤为突出的是上述有关IMF的多边监管指令。危机凸显资本流动既是国内又是国际的系统性不稳定的潜在来源之一，这也直接导致IMF有关资本流动监管立场的重大转变。而且，危机也凸显管理和协调跨国资本移动的国内政策的全面的国际性、多边框架的严重匮乏。IMF的那些G20成员国及有关评论人士鼓励其在解决资本移动方面发挥更集中有效的监管作用。［8］

在某种程度上，近来IMF监管立场的转变具有临时性，是回应全球金融危机的产物，旨在帮助恢复和维持稳定。诚如危机所示，IMF在其双边和多边监管成员国制度时，进一步强化对资本流动的关注。可能最为突出的是，在爱尔兰、中欧、东欧和塞浦路斯的IMF项目包括对外流资本的控制。危机后，IMF也支持对一些新兴经济体的资本流入采取控制措施。

在这段时期，IMF的工作人员起草了一系列有关资本流动的工作报告，使基金对于有关资本流动自由化和资本外流管理的政策建议具有最新的、可操作的框架，强化了谨慎的、综合的影响资本流入的自由化政策的需要，全面体现这样一种立场，即资本流动监管制度是遏制危机的关键工具，不会损坏整个金融自由化过程。

IMF加强跨境资本流动监管努力的最大体现在于，其执行董事会采纳阐明了一种新的制度性观点。并不令人意外的是，它吸纳和发展了IMF的综合性自由化方法。该方法将特定的制度性发展与特定类型的资本流动紧密联系，并提出了一系列针对各种资本流动自由化的措施。如果成员国已经取得某种水准的金融与制度发展，并且具有完善的财政、货币与汇率政策，其更可能从资本流动自由化中获益。同样，如果成员国发展落后，特别是金融监管不足，自由化的风险则更大。尤其是，基金建议在对相关资本外流或其他长期流动或试图发展资本市场之前，外国直接投资流入实现自由化。

IMF关于监管资本流动的新制度性观点最显著的方面是，其无可争辩地确认对资本流动进行监管的需要，及其对资本流动监管措施的广泛规定，从一般的宏观谨慎政策，如货币政策到对资本流出的严厉控制。在大多数情况下，IMF成员国应当依靠一般的谨慎措施，特别是货币、财政和汇率政策，监管跨境资本流动，这些政策影响资本流动的规模和方向。

但是，IMF明确地意识到，有些时候成员国需要借助严厉制度监管资本流动。但是，鉴于成员国对IMF一直存在的疑虑，以及担心控制会严重影响流动规模，IMF的新方法包括将激进的资本控制作为最后的政策性工具。举例来说，如果一般谨慎措施没有足够的空间，如果这些措施需要太多时间，或者如果流动威胁到系统稳定，激进的资本控制是必要的。根据基金新的制度性观点，如果这些激进措施必要，也必须是有限制的、非歧视的、暂时的，并且它们应当伴随着解决危机与宏观政策一同实施。

最后，除了为成员国的资本监管制度提供这些指南外，IMF的制度性观点认同影响全球资本流动的多边因素，确认其影响成员国政策的权限。另外，IMF致力于识别个别成员国国内经济的溢出效应，帮助协调资本来源国与接受国的政策，促进影响成员国资本流动政策的各种国际协定的一致。如前所述，这些努力将是IMF多边监管的核心和难题。近几十年来，虽然IMF监管资本流动的努力有过波折与插曲，其新的观点反映其危机前的官方立场发生了明显的转变。

总之，IMF的新机构性观点致力于为其成员国有关资本流动的国内制度拟定一幅路径图，标志着IMF监管资本流动方法的逐步但是引人注目的转变，总体上而言是一种谨慎的、细致的方法，同时也是一种更引人瞩目的将直接资本控制视为潜在政策工具的转变。而且，IMF的新观点应被视为对其管辖权的重要确认，以根据指令监管全球资本流动，保证国际货币制度的稳定运行。从这个角度而言，IMF与成员国就其资本运动监管的接触反映其志在国际金融制度中发挥更强硬的监管角色的作用。

三、IMF对跨境资本流动监管面临的挑战

随着IMF力图对成员国资本流动制度的监管与协调发挥更强硬的作用，基金组织面临许多挑战。其中包括协定条款的歧义、对成员国的不同态度，以及在20世纪90年代应对危机失败等。

（一）法律管辖范围

当前调整资本流动的法律框架大都不是出于监管流动资本的目的设计，不利于监管目标的实现。大多数法律框架呈分散化特征，并且与双边、地区和多边协定重合。这些协定的设计目的主要在于促进国际贸易与投资，一般要求签约国为跨境资本流动消除障碍。其允许管理资本流入与流出时拥有广泛的不同程度的灵活性。或许更令人担忧的是，基于国际协定产生的促进相关资本流动的义务可能会阻碍各国对全球资本流动监管的国际协调。

大多数涉及资本流动的国际协定设计目的在于消除或限制可能阻碍资本跨境自由流动的监管行为。2013年OECD颁布的《资本流动自由化准则》就是其中最重要的一个。它是一个正式的成员国协定，基本目标在于消除汇率与资本控制。根据该《准则》，OECD成员国应逐步废除资本运动的控制，达到经济合作的必要程度。尤其是，成员国有义务对有关交易与转移的执行授予许可，包括直接投资、直接投资的清算、某些不动产交易，以及证券与集合投资证券的发行、销售与购买等。《准则》还规定，对其他交易，一般而言短期金融产品可以限制。［9］《准则》允许成员国如果其经济与金融状况需要，或者遵守《准则》会导致严重经济与金融骚乱，或者成员国的收支严重失衡，以及出现其他严重问题，可以暂时背离其资本运动自由化的承诺。虽不需得到OECD理事会的事先批准，但是应当通知OECD理事会，并且接受其审查。

欧盟成员国也同意在欧盟内部大力推进资本运动自由化。1958年《罗马条约》规定，内部市场应当包含这样一个无边界的领域，即保证货物、人力、服务及资本的自由流动。1993年《马斯特里赫特条约》确定将资本运动自由作为欧盟的基本自由之一，禁止欧盟成员国彼此之间，或者欧盟成员国与非成员国之间限制资本运动。与OECD一样，这些条约也允许欧盟成员采取一些限制性措施解决严重危机或收支失衡的困难，但是欧元区的成员国不得实施这些例外。

许多成员国也通过双边或地区性投资协定对资本流动作出了正式的国际承诺，这些协定旨在保护在东道国的外国投资者。由于跨境资本流动对国际投资而言，必不可少，这些协定一般都包括避免对资本输入及相关转移进行限制的承诺。

直到近来，大多数国际投资协定，特别是双边协定，不允许偏离这些承诺来解决收支失衡问题或金融危机。总体上，这些协定日益不允许偏离。有些允许偏离解决极其严重的收支失衡问题，另外一些则允许采取偏离解决金融不稳定，并且仍有一些协定则允许根据前两原因中任何一种偏离承诺。但是，有些协定还没有包括任何明确例外。尤其重要的是，美国一般拒绝在其双边投资协定中设置这类偏离条款。

最后，多边贸易协定包括一些与跨境资本运动有关的条款。例如GATS协定使签约国承诺对金融服务部门放松监管，包括服务部门与贸易有关的资本转移。该条约规定，成员国不得对基于协定的特定承诺有关的国际支付和经常性转移进行限制。《北美自由贸易协定》（The North American Free Trade Agreement，简称NAFTA）也涉及金融服务贸易，包括一些跨境投资，其对签约国实施相关转移限制作出了规定。NAFTA和GATS都明确允许偏离这些义务以解决支付平衡问题。和前述其他规定一样，NAFTA和GATS的偏离规定都很复杂，应用时存在很多不确定性。比如，GATS允许的偏离是否对流入和流出都适用？

总之，大量国际协定为成员国对资本流动创设了多种多样的义务。这些义务范围和内容复杂，有些还存在潜在冲突。大多数义务设计的目的在于便利贸易与投资，而不是监管资本流动。虽然近年来的趋势是国际协定为自由化提供了更好的保障，但这方面仍有大有可为的空间，许多协定还不能充分平衡自由化与稳定的目标。可以理解，成员国在关键时刻不情愿采取有益的资本流动限制，基于对以往根据贸易或投资协定产生的与限制措施有关的争端或诉讼的担心。这方面投资协定可能会导致更大的担心，因为其允许私人投资者带来挑战，这不同于贸易协定，后者只允许其他国家这么做。

或许最让人担忧的是，这些双边、区域性及多边协定没有为解决国内有关跨境资本流动制度的外部效应提供监管工具，特别是溢出和传染问题。这些协定并非积极的国际协调机制，或者全球的、系统的、多边的监管资本流动的体制。如前所述，这导致各方要求制定一个独特的法律制度，给各国有关资本运动政策提供指南和协调。迄今为止，这是一项难以解决的挑战。OECD成员国在20世纪90年代末期作了一个杰出的但是尚未成功的尝试，即达成了一个多边投资协定。该协定包括资本管理自由化政策指南，以及明确的偏离保障条款，维持金融与经济稳定。因而，如果该协定已被执行，其将至少代表一种促进和监管全球资本流动的系统方法。

（二）IMF面临的其他挑战

根据日益增长的需要对全球资本流动管理的共识，不少成员国对IMF的新的有关资本流动监管方法与指南持欢迎态度。但是，很多评论人士认为基金组织的新方法缺乏一些必要内容，不能给成员国在资本流动监管方面提供足够清晰和可预测的指导。基金组织的立场并没有明确表明一个国家何时达到了所谓的“毫无疑问的很难定义的，获得资本账户自由化好处的制度门槛”。如果IMF不能在特别的情况下提供足够清晰的指导，它的新的资本监管方法可能既不成熟又过于咄咄逼人。有些成员国可能感觉可以自由采取控制，同时另外一些成员国可能迟迟不控制。比如，IMF新观点力图为成员国在各种情况下提供具体的指导。IMF没有划定更明确的概念界限，只能通过持续实施，以及在监督、有条件贷款和技术支持等方面提供建议，提高透明度。假如IMF能成功地为成员国的资本流动提供清晰的、持续的实质性指导和建议，其仍然面临扩大其观点影响力的挑战。这是基金在双边和多边监督过程中试图影响成员国政策时，获得更大凝聚力所面临的基本挑战的一部分。事实上，这些挑战互相关联。如果IMF的建议是具体、可信赖的，就可能获得更大的凝聚力。

基于此，有些成员国支持IMF创设或实施一个更正式的以规则为基础的框架，以监管资本流动及通过资本账户政策实施操纵行为。这种方法将可提供一个更高程度的国际管理与协调，基金组织甚至可以采取更严厉的资本账户监管政策。但是，这也将意味着对主权的干预，至少需要修改IMF条款，以切实扩大对资本流动的管辖权。正如以前修改IMF条款，扩大IMF资本流动管辖权的努力，以及OECD多边投资协定的命运所示，该领域雄心勃勃的国际立法将面临一场艰巨的战斗。

IMF对成员国有关资本流动政策的监管代表着第一次，也是唯一的管理全球资本流动的努力。它代表第一次有监管者已试图既理解，又控制影响全球资本流动的所有因素，因此它面临着此前从未遭遇的监管挑战。比如，作为最基本的工作，理解全球资本流动的动力的分析任务就足以令人畏惧。这既需要理解单个成员国的决定性因素，又要分析多边因素，包括那些国家层面现象的相互作用。

为此，自从危机后，IMF已经用具有溢出效应的报告补充以前多边监督的核心内容，如《世界经济展望》和《全球金融稳定报告》。这些新的举措更加强调全球资本流动的作用及其对成员国国内稳定的影响，以及国际金融制度稳定的影响。

毫无疑问，努力解决相关具体执行问题将是IMF通过多边监管，促进全球稳定，完成其新任务所面临的更广泛挑战中的一项核心内容。帮助成员国监管资本流动将提供一个早期的关键机会来发展这项职能的范围与模式。基于此新任务的重要意义及资本流动在国际货币制度中的核心地位，IMF帮助成员国监管资本流动和实现资本流动自由化的努力象征着对其能力的一种重要考验，即对于其认为与基金组织核心监管职能有关的成员国政策能否产生一种有价值的影响。

四、加强与完善IMF对跨境资本流动监管的建议

缺乏独立的监管资本流动的框架凸显IMF在监管与协调中提供指导作用的重要意义。基金组织非常适合，并且有权确立一套统一的平衡资本流动自由化和保障金融系统稳定的方法，帮助成员国限制其国内制度的消极外部性。

（一）确定《IMF协定》优先适用

IMF监管资本流动的现实需要与现有旨在大力推动自由化的贸易与投资协定规定的义务存在重大的潜在冲突。这就导致一个根本问题，基金组织根据《IMF协定》是否有权强制实施协定下成员国的义务。除非该问题得以解决，否则，一个成员国对其根据《IMF协定》应当承担的义务引发的潜在法律责任，可能被置于一种不确定境地。无论如何，在缺乏全面系统的制度情况下，该潜在冲突可以通过在相关协定中设置明确的条款，规定义务之间的顺序或先后关系得到解决。GATS/WTO采取的即为此法，并且有些国际投资协定，包含确保义务及其免除的条款与IMF协定保持一致。

（二）制定清晰和可操作的指南

2012年，IMF提出对其成员的资本流动自由化进行监管的制度性观点（institutional view）［10］。强调成员国通过宏观审慎立法监管跨境资本流动的需要，在一些情形下，需要得到更明确的控制。并且，其明确IMF承担了促进成员国影响全球资本流动的国内立法协调的任务。跨境资本流动作为引起或传递金融不稳定的潜在角色，是新设计的多边监督体制的主要焦点问题。

但是，目前基金组织的制度性观点缺乏一些必要内容，不能给成员国在资本流动管理方面提供足够清晰和可预测的指导。基金组织的立场并没有明确表明一个国家何时达到了所谓的“毫无疑问的很难定义的，获得资本账户自由化好处的制度门槛”。如果IMF不能在特别的情况下提供足够清晰的指导，它的新的资本监管方法可能既不成熟又过于咄咄逼人。有些成员国可能感觉可以自由采取控制，同时另外一些成员国可能迟迟不控制。比如，IMF新观点力图为成员国在各种情况下提供具体的指导。IMF没有划定更明确的概念界限，只能通过持续实施，以及在监督、有条件贷款和技术支持等方面提供建议提高透明度。假如IMF能成功地为成员国的资本流动提供清晰的、持续的实质性指导和建议，其仍然面临扩大其观点影响力的挑战。

（三）建立风险预警系统

为了在全球范围内实现对跨境资本流动的有效监管，必须建立严密的风险预警系统，这是防范金融危机的第一道防线，也是金融危机后国际社会一致达成的共识。金融风险往往是在积累一段时期后逐步形成，在爆发前它们经常会由一些指标得以反映。因此，IMF研究并设计出一系列用以反映包括跨境资本流动风险在内的金融风险指标体系，藉此要求各成员国对IMF提供相关准确数据，再由IMF统一分析研究，将有效地防范和化解相关金融风险。

结论

目前，IMF在该领域的参与，象征系统管理全球资本流动的唯一多边框架。IMF帮助其成员管理全球资本流动的努力即为其在国际金融系统中扮演重要监管角色的明证。然而，其监管资本流动的方法是否会在事实上促使其对成员国立法产生有意义的影响，仍有待观察。勿庸置疑，IMF致力于对各国跨境资本流动监管立法的协调是对其在后危机时代金融监管功能的重要检验。

［1］Bianca De Paoli&Anna Lipinska，Capital Controls:A Normative Analysis，Fed.Reserve Bank of N.Y.，Staff Report No.600， ［EB/OL］.2015-10-18.http://www.newyorkfed.org/research/staff reports/sr600.pdf.2.

［2］ M.Ayhan Koseetal， Financial Globalisation:A Reappraisal［W］.Int'l Monetary Fund Working Paper No.06/189，Aug.2006.73.

［3］Adam Feibelman，Europe and the Future of International Monetary Law［J］，TRANs NAT'L L.&CONTEMP.PROBS.Vol.22，2013，119.

［4］IMF，Liberalizing Capital Flows and Managing Outflows，［EB/OL］2015-3-13.http://www.imf. org/external/np/pp/eng/2012/031312.pdf.7.

［5］Kevin P.Gallagher&Yuan Tian，Regulating Capital Flows in Emerging Markets:The IMF and the Global Financial Crisis［W］，Global Econ.Governance Initiative，Working Paper No.5，May 2014，47.

［6］lEO，The IMF's Approach to Capital Account liberalization ［R］，IEO Evaluation Report（2005）.

［7］IMF，Bilateral Surveillance over Members'Policies Executive Board Decision， ［EB/OL］. 2015-6-10.http://www.imf.org/external/np/sec/pn/2007/pnO769.htm#decision，12.

［8］IMF，Liberalizing Capital Flows and Managing Outflows， ［EB/OL］.2015-3-10.http://www. imf.org/external/np/pp/eng/2012/031312.pdf.4.

［9］OECD Code of Liberalisation of Capital Movements （2013）， ［EB/OL］.2015-3-10.http:// www.oecd.org/daf/inv/investment-policy/Capital Movements Web English.pdf.

［10］IMF，The Liberalization and Management of Capital Flows:An Institutional View，［EB/ OL］.2015-1-10.http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2012/111412.pdf