城镇化可持续性与长效机制构建研究

文/李 翔

（四川行政学院，四川成都 610072）

城镇化可持续性与长效机制构建研究

文/李 翔

（四川行政学院，四川成都 610072）

在以权力为驱动力、以土地财政为核心、以房地产为载体的城镇化动力机制的作用下，中国在30年内走完了发达国家上百年走过的城市化路程，实现了城镇化跨越式发展。然而，政府主导下的城镇化所导致的结构失衡和资源透支，使我国城镇化面临后继乏力的困境，暴露出现行城镇化动力机制的内在缺陷。因此，要实现我国城镇化的可持续发展，必须重构城镇化动力机制，突破现有制度瓶颈，加快从“速效机制”向“长效机制”的转换。

城镇化

城镇化是农村人口向城市迁移和集中的历史进程。改革开放以来，从农业国家、农村社会向工业国家和城市社会的转变促进了我国城镇化的发展步伐，2011年城市常住人口首次超过乡村常住人口。然而，长期外延式和粗放式的发展模式导致有限资源的过度透支，我国城镇化正面临后继乏力的瓶颈。因此，城镇化的动力机制亟待完善。

一、城镇化动力机制内涵

动力机制是发展动力的根源，是可持续发展的重要前提。可持续性是指一种可以长久维持的过程或状态。联合国世界环境与发展委员会（也称布伦特兰委员会）在其标志性的报告《我们共同的未来》（1987）中提出：“可持续发展是既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。动力机制是城镇化理论的重要内容之一。学界通常将城镇化动力机制视为推动城镇化发展所必需的动力作用机理，维持和改善这种作用机理的各种经济关系、组织制度等所构成的综合系统的总和。但从不同的视角出发，国内外研究者对城镇化动力机制的阐释不尽相同：钟秀明将城镇化的动力机制归纳为“自上而下”式和“自下而上”式，“一元化”推动和“多元化”推动，“外力”型和“内力”型，以及要素推进型、产业结构演进型、制度变革推动型和教育推动型等多种类型（2004）；陈柳钦认为工业化是城镇化的根本动力（2005）；蒋永穆强调核心在工业化，依托在城镇化，关键在互动（2011）；华生着眼于制度的影响，认为新型城镇化的主体就是要解决人的问题。不仅仅是城市自身现有的户籍人口，还包括农民工、农民工家属以及所有的外来人口。相应的土地制度、户籍制度、财政制度应围绕上述群体进行全面调整。这种调整要进行复杂的制度设计，其背后是利益的重新分配（2013）。许抄军、罗能生和王家清认为城镇化的动力机制应是多元化的，教育的动力作用将更加突出（2007）；Heikkila认为，中国存在着“由外及内”的农村城市化和“由内到外”的扩张城市化双轨式动力机制，而目前多元化动力正在替代一元或二元城市化动力机制，市场化、全球化及科技创新正在成为最活跃的驱动力（2007）；吴建峰和周伟林认为工业化、市场化和全球化是我国过去30年来城镇化的基本推动力（2011）；吴潇、张沛则把外部力量的拉动力、区域市场的内聚力、农村内部的扩张力和产业结构调整的吸引力表述为西部城镇化的动力机制（2012）。由上可见，多元城镇化动力机制受到普遍认同。相关研究不仅丰富了城镇化理论和内涵，拓宽了研究的视野，而且对城镇化道路的内涵和中国特色城镇化的理解也更加清晰，从研究方法，到理论内容和形式过程都取得了明显的进展，进一步提升了研究的平台。但相对于应然价值分析，对现行城镇化动力机制的实然分析还略显不足，尤其是对我国城市化现行动力机制缺陷的分析较为欠缺。因此，全面深入分析城镇化动力机制，对于完善我国城镇化理论十分必要。

二、城镇化动力机制特征

以权力为驱动力、以土地财政为核心、以房地产为载体的城镇化动力机制的内在逻辑是，中央作为城镇化的主导者，将城镇化作为扩大内需拉动经济的手段，确定加快城镇化发展速度的战略目标，地方政府作为推动城镇化的主体，肩负着实现城市跨越式发展的重任，而由此产生的巨大资金需求，催生了城市土地的资本化，房地产也被推上了城镇化的历史舞台，承载着地方政府变现土地价值的重要使命，而地价与房价的正相关使地方政府与房地产业相互依存，成为天然的利益同盟。

城镇化的政府主导决定了我国城镇化的权力驱动属性，所谓城镇化的权力驱动，是指政府运用行政权力调动社会资源以推动城镇快速发展的过程。权力驱动型城镇化具有极强的功利性和计划色彩。一方面，地方政府在城市发展上普遍急于求成。由于加快城镇化发展已被上升至国家战略的高度，成为一种国家意志或政府意志，从而使我国城镇化带有行政驱动的特征。目前，城镇化已被视为我国最大内需和新的经济增长点，成为拉动经济发展的重要手段和途径。然而政府对城镇化进程的全面主导和深度介入极易强化政府对社会事务的过度干预，加剧政府组织的全能化，从而加剧政府机构的过度膨胀，导致政府行政成本急剧上升。事实上城镇化是一个漫长的过程，用加速城市化来拉动内需无异于“用远水解近渴”，很难达到预期效果，而片面高估城镇化对经济和社会的拉动作用极易助长对城镇化的拔苗助长。另一方面，城镇化战略顶层设计的初衷是将各地城镇化进程纳入规范发展轨道，自上而下的有序推进。由于任何战略目标都是人为制定的，并且都是由人去执行的，因此，在制度环境不成熟，政府权力高度集中且缺乏有效制衡的背景下，中央政府的意志在贯彻落实过程中极易异化为地方官员的意志，政府官员的政绩冲动势必强化地方政府的城镇化冲动，从而在推行中央政府制定的城镇化战略目标的过程中好大喜功，对指标层层加码，而这正是过去30年来我国城镇化高歌猛进的根源所在。

三、传统城镇化动力机制缺陷分析

政府主导下的城镇化的核心动力是行政权力，其实质是政府通过对资源的支配和掌控作为推动城镇化进程的主体。政府主导城镇化进程的优势在于集中力量重点发展立竿见影，依靠强大的政府动员能力和庞大社会经济资源推进城市建设，决策效率高，发展速度快。然而权力驱动型城镇化的弊端在于政府权力过大且缺乏有效制衡，决策失误的风险较高，社会活力不足，发展不均衡和缺乏可持续性。

（一）城镇化的权力驱动抑制了社会参与的积极性

我国城镇化是自上而下依靠权力驱动和政府动员进行的，具有浓厚的计划色彩。从世界城市发展历史来看，城镇化是一个自然成长的漫长过程，但在我国，城镇化被赋予保增长和拉动内需的重要使命，加快城镇化上升为国家战略，成为国家意志或政府意志。

全能政府对城镇化进程的主导表现为政府权力过大，有形之手管得过宽，甚至扮演投资主体的角色，严重挤压了市场的活动空间，造成社会的活力不足，而市场空间的压缩，必然大大挫伤企业和个人参与城市发展的信心。与此同时，政府面面俱到也很容易养成民众凡事找政府的依赖心理，从而使地方财政不堪重负。在城市化过程中，政府理应淡出竞争性领域，专注于规则的制定、秩序的维护和市场的监管，有所为而有所不为。然而长期以来，政府一直将城市化视为促进经济增长的手段而不是经济发展的结果，这种本末倒置导致其在城镇化过程中片面追求发展速度，由于这种高速度是建立在透支资源基础之上的，也就注定了权力驱动型城镇化的不可持续。

（二）资源配置权力化加剧了我国城市发展结构的失衡

在城镇化过程中，资源要素流向利润高的地方乃是大势所趋，无论是劳动力还是资金都会从乡村向城市、从小城市向大城市转移。在我国，城镇化的政府主导更加强化了这种趋势。“官本位”和“等级社会”的传统，决定了政府所掌控的资源与其行政级别呈正相关关系。行政级别愈高权力愈大，政府支配的资源就愈多，因而行政级别愈高的城市拥有动用更多资源来扩张城市的权力，拥有资源越多的城市的“造城”意愿也越强烈，其城市膨胀速度也越快。资源配置的权力化造成我国大城市与广大中小城市发展上的严重失衡。直辖市的行政级别最高，拥有的资源也最多，贵为权力中枢的首都北京更是如此。而在省一级的行政区划内，省会城市“一城独大”现象非常普遍，尤其是中西部地区，省会的强势地位使其具有明显的资源优势，对区域内其它地方的资源产生了极强的“虹吸效应”，众多中小城市因财力不足和资源流失每况愈下，与大城市的差距不断扩大。随着我国城镇化的推进，城市发展结构失衡的问题越来越突出，资源少、经济欠发达、就业机会不足加剧了小城市的人才和资金的流失，而少数大城市则因人口大量涌入不堪重负。尽管中央提出的新型城镇化战略希望通过大力发展中小城镇分流大部分农村转移人口，以减缓大城市的人口爆炸的巨大压力，并率先放开了中小城市的户籍限制，但在现有权力结构固化的情况下，城市发展不平衡的现状难以真正扭转。

（三）“以地谋发展”将我国城镇化引入歧途

“钱从哪里来？”是城镇化过程中地方政府面临的最大难题。城市发展的一哄而起需要巨大的资金投入。上世纪90年代实行的分税制，造成地方政府的财权与事权分离，地方财政入不敷出的压力也越来越大。于是土地成为地方政府筹集城市建设资金的主要途径，土地财政也就应运而生。然而土地价值的变现离不开房地产载体，地价的上涨更有赖于楼市的繁荣，因此在地方政府的支持下，房地产迅速崛起，一跃成为中国经济的“支柱产业”。由于地价与房价荣辱与共，对土地财政的高度依赖使地方政府对楼市长期繁荣和房价持续上涨具有强烈的预期。房价上升有利于土地收益的增加和财政状况的改善，有利于扩大城市规模，改善城市形象，提升官员政绩。所以，为了填补机构膨胀和投资饥渴造成的巨大预算缺口，地方政府无视楼市泡沫化的危害，希望房价不断上涨，明里暗里为房地产保驾护航，延续了长达20多年的房地产牛市，为地方财政创造了巨额的收入。以地生财加速了城市房地产化，房地产“一业独大”导致社会资源高度集中于楼市，从而架空了实体经济，动摇了我国城镇化的基石。

四、变“速效”为“长效”：我国城镇化动力机制的重塑与优化

（一）加快城镇化的政府主导向市场主导和政府引导转变

在城镇化进程中，政府处于绝对的主导地位。加快城镇化是国家的战略需要，然而违背客观规律的高速城镇化难以摆脱欲速不达和后继乏力的困境。

1.城镇化的权力驱动助长了政府管理人治化，加大了政府决策失误的风险。规划制度管不住政府的有形之手，导致我国城市规模扩张无法摆脱“摊大饼”的窠臼，动辄圈占大量良田兴建凸显政绩的景观大道、音乐广场、高尔夫球场、大学城等等，这种“计划不经济”造成了土地资源的严重浪费。为追求城镇化的高速度，地方政府往往借公共利益需要之名大拆大建，甚至不惜动用行政力量进行强行拆迁，导致社会矛盾的不断激化。

2.城镇化权力驱动加速了政府组织公司化，强化了政府“经济人”的属性。“经营城市”理念风靡使地方政府把城市作为一种特殊商品，进行资本化动作与管理，土地财政就是政府土地资本化的必然产物。政府成为经营城市的主体，以经济效率取代行政效率，导致政府职能异化，将公共组织与经济组织混为一谈，强化了政府利益冲动，过度扩张汲取社会资源和社会财富的利益边界。

3.城镇化权力驱动加剧了资源配置的权力化，助长了政府与民争利行为。地方政府掌控着主要的社会资源，有能力通过集中配置资源重点推进城市建设，甚至用行政性投资拉动经济增长。地方政府可以借城市化概念大肆圈钱，如贷款融资、卖地、土地抵押贷款，大发地方债，还可以通过调整行政规划如撤县设区等增加后备土地资源，等等。不仅容易造成资源的错配，还进一步固化了强政府弱社会的格局。

由上可见，政府权力过于集中是我国城镇化速效型动力机制的症结所在。因此，当务之急是理顺政府与市场的相互关系，强化对行政权力的制衡。市场化是打破权力和资源高度集中的重要手段。完全意义上的市场化，是政府退出竞争性领域，将资源配置权还给市场，政府作为公共组织天然具有公共管理和公共服务的职能，应充分发展其引导和监督市场的作用。所以加快我国城镇化动力机制从“速效型”向“长效型”的转变，关键在于转变政府职能，将政府行为纳入法治的轨道，增强社会对权力的监督，推动地方政府转变职能，将工作重心转移到完善制度环境、维护市场秩序和提供公共服务上来，以充分释放市场和社会参与城市发展的潜能。

（二）推动城市从“大而全”向功能化转型

政治中心与经济中心的分离，将大城市的功能适当分散到不同的城市，一是有助于根治由“摊大饼”引发的大城市病，二是有利于大城市周边卫星城市的发育和城市群的形成。东南沿海地区城镇化发展，已经可以看到这一端倪，如大连、青岛、苏州、宁波、深圳等沿海城市都不是省会城市，但其经济总量均已超过了沈阳、济南、南京、杭州和广州等省会城市。这种区域内经济中心与政治中心的分离标志城市功能化的趋势正在逐渐形成，这是社会化分工的内在要求，它不仅有利于缓解大而全城市日趋严重的大城市病，而且城市功能的专业化是城市群发展的重要前提条件，事实上我国东部地区城市群的发育正是得益于中心城市与周边卫星城市的功能互补的利益需求。相反，集各种功能于一身的省会城市“一城独大”的现象却是内陆地区的普遍现象，区域内中心城市与众多三四线城市的差距悬殊加剧了城市结构的失衡。内地与沿海的这一差异反映出经济发展水平存在着由外向内的梯度效应，同时也表明城镇化的推进对经济基础的高度依赖性，尤其对我国这样一个地区差异悬殊的国家来说，一哄而起齐步走的城镇化是不可行的。

（三）促进土地财政向税收财政的转型

土地财政本质上是一种利益转移机制，它凭借国家对土地资源的高度垄断通过挤压农民的利益为地方政府筹集城市建设资金。人为压低土地补偿严重损害了失地农民的利益，大大削弱了其市民化的物质基础；土地财政还是一种成本拉动机制，地方政府将低价征用的土地进行市场竞价，成为高房价的最大推手，而房价的持续飚升导致购房者不得不倾几代人之力为高房价买单，高昂的居住成本严重挤压了城市居民的消费空间，高房价推高房租还大大压缩了城市工商业的利润空间，从而弱化了实体经济的竞争力和生存能力。因此，土地低进高出的巨大价差尽管给地方政府创造了巨额的土地财政收益，但却窒息了城市的活力，压缩了城市未来发展的空间。由此可见，“以地谋发展”的路径选择使我国城镇化道路越走越窄。

地方政府对土地财政高度依赖，源于中央实行分税制后地方政府财权与事权的不对等。财权的上收和事权的下放使地方政府尤其是基层政府的预算财政蜕变成为仅能维持机构日常运转的“吃饭财政”，财权与事权的严重脱节造成了基层政府“小马拉大车”的现象十分严重，土地财政因此成为名符其实的“第二财政”。所以要打破地方政府对土地财政的路径依赖，一方面要有效降低土地对地方政府的诱惑，即要破除土地制度的垄断性，还地（权）于（农）民，允许农民土地直接入市，由农民自主决定土地价格；另一方面要加快建立税收财政，以填补土地财政废除后留下的真空。尽快开征房产税，以替代土地出让金，为地方提供长期稳定的税源。

（四）完善城镇化可持续发展的制度环境

制度经济学认为，特定的制度提供了一个特定的框架，规定了人们的选择集合，构成了人们的行为制约，决定了一个社会的机会，从而影响经济绩效。有效的制度安排通过恰当的激励机制，激发了人的潜能，促进资源的最佳配置和使用，从而推动经济增长。［1］在我国，制度环境不成熟使我国城镇化走了很大的弯路。法治的不完善和制度规范的严重缺失强化了政府官员的自由裁量权，受利益驱动影响，地方政府对城市硬件或城市物化的热情远远超过了对制度环境和制度文化等软实力的重视，习惯于从物理空间维度去片面认识城镇化，将城镇化简单等同于城市建设，热衷于城市规模的扩张和城市形象的塑造，决策的偏颇助长了重建设轻管理、重硬件轻软件、重眼前轻长远、重表面轻内涵的行为，造成城镇发展与制度建设的严重脱节。所以，制度建设的严重滞后已成为阻碍我国城镇化可持续发展的最大瓶颈。如果我们不是单纯从经济的逻辑来理解城镇化，将其片面视为拉动经济增长的手段，而是尊重和顺应市场发展规律，发挥社会的能动性，鼓励和引导市场的力量参与城市发展，或许城镇化的速度会放慢，但发展的质量将会更高，发展的后劲也会更大，更有利于制度的磨合和增强制度的科学性和有效性，促进制度文化建设和民众规则意识的形成，弘扬社会的自律自治精神，从而提高制度的有效性和社会的有序性，避免资源的浪费和效率损失，有效降低城镇化的制度成本。由此可见制度环境的完善对于城镇化可持续发展至关重要。

一要优化政府官员的激励约束机制，这是规范政府行为的重要前提。必须大大降低GDP等经济增长指标的权重，突出民生保障、环境保护、公共服务和科学规划等方面的内容，通过构建多元化评价体系，多视角全方位地考核官员政绩，通过政府治理评判体系的优化有效推动政府治理结构的改善。

二要大力营造促进公众参与社会事务的制度文化，这是降低城市治理成本，提高城市运营效率的重要条件。在我国，“强政府弱社会”的格局长期根深蒂固，政府全能化导致政府对社会事务的全面介入，从而压缩了社会活动的空间，导致市场和企业的活力不足，民众参与公共事务的能动性不高，而政府事无巨细面面俱到，必然增大治理成本，降低管理效率。发达国家的经验表明，民众的自治和自律能大大降低城市治理的成本。而自治与自律关系到制度文化的培育和规则意识的形成，它不仅需要政府的大力引导，更需要政府简政放权以扩大社会的活动空间，涉及到政府职能的转型。市场经济是法治经济，经济市场化离不开社会的法治化。在西方发达国家，公众参与早就以法律化、制度化形式纳入城市规划决策的体系中。比如德国的城市法明确规定，任何一个城市的规划方案定案前，必须有一个月的时间广告市民，征求意见。美国地方议会讨论每一件事几乎都要通过有线电视向外转播，使市民能在家中看到会议进程，并且随时反映自己的观点。而日本在拆迁问题上充分尊重当事人的诉求，如兴建六本木新城，从1986年到2003年历时17年之久，其中仅政府与400多位被拆迁户的沟通就花14年，先后进行了1000多次恳谈会，充分听取民意，堪称旧城改造的成功典范。［2］城市治理的民主化虽然会延长决策的过程，但能大大降低“长官意志”所导致的重大决策失误，而且有利于发挥民众参与政府决策的积极性，社会活动空间的扩大能有效避免政府“单打独斗”带来的沉重负担。因此，从长远来看，增强公民意识是完善城市治理的根本保障。

［1］R·斯科.财产权利与制度变迁［M］.上海三联书店，1994.

［2］日本六本木新城的拆迁改造经验［EB/OL］.http://www.docin. com/p-267461059.html.

责任编辑：唐若兰

F291

：A

：1008-6323（2016）04-0078-04

李翔，四川行政学院学报编审。

2016-06-20

中共四川省委党校重大研究项目（项目编号：ZD2014220）。