基层治理能力现代化的实践和展望——以攀枝花市东区大渡口街道社区为例

文/杨丽梅 靳永雷

（四川行政学院，四川成都 610073）

基层治理能力现代化的实践和展望
——以攀枝花市东区大渡口街道社区为例

文/杨丽梅1靳永雷2

（四川行政学院，四川成都 610073）

党的十八届三中全会指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”社会发展的根基在基层，社会和谐稳定的基石在基层。唯有治理体系和治理能力的现代化扎根基层，才能具有鲜活的生命力。基层治理创新方式需要从制度、群众需求、法律等几个方面入手，才能实现基层治理的善治。

基层治理 大渡口社区 创新方式

社会结构的变化越来越呼吁传统的社会管理体制和方法的改变。如何实现社会有序变动、增强社会活力以及维护社会安定是社会管理体制变革的内在要求，更是基层治理的现实目标。攀枝花市东区大渡口街道社区基层治理创新方式给我们提供了有益的借鉴。

一、大渡口街道社区基层治理创新方式的实践

当前，居民群众对社区工作的要求日益提高，探索基层治理的关键是要创新基层治理方式。活动方式的创新是推动基层工作的动力所在，是适应时代变革和夯实基层治理基石的必然选择。大渡口街道社区结合本地实际情况，不断探索基层治理实践方式，形成了自己本地特色的治理模式，具有较强的借鉴意义。

（一）基层党组织设置创新

要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制是十八大对完善基层民主制度提出的重要决定。基层党组织在社会基层组织中发挥着重要的战斗堡垒作用。大渡口街道社区为破解社区基层组织建设的难题，通过在街道建立基层组织平台，彰显基层组织作用。根据本社区有1571名社区党员的具体情况，实施“制度化、引导式、跟踪式、服务式”分类管理，发挥基层党组织先锋模范作用。并在划分的35个网格中全部建立了党支部（党小组），落实“一格三制”，突出基层组织作用。重视“两新组织”建党和群团组织作用的发挥，实现了辖区内非公企业党建工作全覆盖，工青妇等群众组织真正成为党联系群众的桥梁和纽带。

（二）基层治理管理方式创新

基层治理要实现有序化、规范化和科学化，归根到底还是要改善现有管理方式。基层管理方式的滞后性有着极大障碍。大渡口街道社区在解决当地因管理方式落后致使基层治理困难方面探索出了精细化管理、项目化管理、“台账化”管理等许多新方法。

大渡口街道社区为破解社区管理被动分散的难题，街道社区通过建立管理平台，对社区实行精细化管理网格。立足地理沿革和居民住宅区等多种因素，把辖区划分成35个网格单元，在格内做到了“依靠主体、弱势群体、稳控对象、惠民政策”等4个100%的准确掌握。确定了35个网格负责人，60个网格信息员以及511个楼院长或群众事务热心人，并落实到各个“网格”，按照0.5元/户每月的标准补助楼院长入户。建立了民情日记，及时收集民情民意；以网格为单位制作社区便民服务卡，入户发放1.5万余份。再比如，为破解社区群众诉求不畅的难题，街道建立起诉求平台，畅通群众诉求渠道。经常性开展居民说事、民情恳谈、居民论坛、楼院长会议等多种活动，问需（计）于民，“台账化”管理民情民意的办理情况。近些年来，开展“居民说事”124场、居民议事64次、民情恳谈132回，收到合理诉求600余件，基本得到妥善处置，解决群众具体困难432件，群众满意率超过98%。通过现代、主动和系统的新型社区管理方式，实现了管理效果。

（三）基层治理制度创新

大渡口街道社区始终不断推进制度创新，以制度创新突破自身发展困境。在制度创新方面，大渡口街道社区一方面从硬制度上推进基层治理，另一方面也从软制度上即活动载体上来改善基层治理。大渡口社区结合自身实践，在实践中探索出了社区楼栋长会议制度、居民说事日制度、社会救助民主评议制度、社区居务监督委员会制度等。

为进一步畅通和拓宽群众诉求渠道，以维护群众根本利益，将矛盾纠纷化解在基层，让群众话有处说、怨有出诉、事有人办，促进和谐社区建设，街道社区推行“居民说事日”活动，坚持做到畅通渠道，开放“说事”，将“说事活动日”作为一种制度固定下来。在实际工作中并要求做到“说事”、“理事”、“议事”、“干事、”“评事”、“查事”一条龙全覆盖。这种在议事上采取民主协商、集体决策的办法；干事上整合多种力量，建立“上下联动、多方配合、分类办理、各负其责”的机制体制，极大地迎合了社区需求。除此外，大渡口社区还积极利用现代科技，从活动载体上探索基层治理新经验。社区通过社区信息员、民情受理室、“社区微博”、“社区微信”等互动沟通平台，引导居民通过口头、书信、便条、电子邮件等多种形式表达自己的意见和建议。大渡口社区全部采用现代信息技术手段，着手建立动态管理经济普查数据库、一标三实数据库、信息平台建设数据库、低保户、残疾人、困难职工数据库等，争取实现社区各项工作之间、街道部门之间、部门与社区之间的“资源共享，工作互动”，避免重复低效劳动，不断提升社区服务效率。

二、大渡口街道社区基层治理创新方式的瓶颈难题

攀枝花市东区大渡口街道背靠东华山，西临金沙江，城市主干道横贯其中，分别与五个街道（镇）接壤，辖区总面积约5平方公里，常驻近7万人，辖6个社区。街道辖区基层治理主要面临着改制企业遗留、流动人口、帮扶困难群体、市政设施老化缺损严重等一系列问题。具体表现为社区基层组织建设、社区运转障碍、社区管理被动分散、社区服务资源紧缺、社区基层民主发展滞后、社区群众诉求不畅等问题仍然较为突出。归纳起来可以分为以下几方面：

（一）基层治理体制机制落后时代要求

中国基层的基本单元曾经主要表现为 “单位人”。但是，随着上个世纪80年代体制改革，特别是国企改制的进行，许多“单位人”变成了“社会人”。基层治理的主要单元“单位人”逐渐弱化，甚至不复存在。社区接替了单位，正如许多人认为的那样“最好的选择就是由社区来承接，由街道、居委会来承接。”［1］市场经济的发展催生的更多的是独立人，单位的解体并没有导致相应的政治经济社会资源留到社区。相反，社区对基层的控制能力更多的像是“自封的”，很少得到人们的认可，自然而然，社区作为基层治理的功能也就大打折扣。社会组织结构的重大变化，要求与其相适应的社会整合机制体制。对基层治理提出了新的更高的要求。如何对基层现有资源进行整合，更好发挥社区在基层治理方面的重要作用，是对基层治理体制机制提出的重大课题。例如，大渡口街道社区为破解社区基层民主发展的难题，建立了自治平台，以深化基层民主自治。可是受当前体制机制的影响仍然有较多困难。针对居民广泛关注的热点、难点，有时并不能较好地召开居民会，使得居民能够自觉参与到社会事务管理中来，理想与现实实践还有较大差距。

（二）基层治理服务功能落后群众需求

“单位人”向“社会人”角色的成功转型对基层服务的功能提出了多样化要求，因为，在变为“社会人”后，他们的生产生活条件各各不同，由此带来需求偏好差异极大。可是，治理服务主体素质的欠妥、基层治理自主性的缺乏，弱化了基层管理服务功能，基层服务的功能落后于群众的多样化需求。大渡口街道社区通过“居民说事日”制度，以“说事”“理事”等方式来满足群众需求效果显著。可是群众需求看着事小，办起来却难。群众关心的低保审批、大病救助办理、长寿补贴、廉租住房补贴等保障民生的需求始终是对基层服务功能提出的重大挑战。在现阶段，社区在经济、政治资源等方面远远与其要担当的任务相差很远，这就造成了社区在发挥自身基层治理功能服务作用上捉襟见肘。社区服务覆盖面之广，涉及内容之多，远不是看上去那么简单，不再是靠一句行政命令就能“逢凶化险”的。社区服务是一个巨大工程，基层干部观念相对落后以及由此带来的认识能力和适应能力弱，都会加剧基层治理的困难。群众对基层服务功能需求的增加和基层治理相对落后构成了一对鲜明矛盾，如何解决这个矛盾，完善基层治理，是正确把握好新形势下群众需求的必然逻辑。

（三）基层治理法律基础落后实践要求

社会发展的根基在基层。只有让法治于基层扎根发芽，基层才有活力。然而纵观实践发展的要求，我们可以见到法治在基层仍缺少足够的威信，人治色彩依旧较浓。过去那种依托行政权力和资源垄断，单纯靠行政命令来动员、以“单位人”对社会进行基层治理方式在今天仍可窥见一斑，这严重阻碍着基层在治理中作用的发挥。从改革开放多年的实践来看，许多成功的制度，都是由基层群众在实践中摸索出来的。正如习近平总书记所指出：“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中深化。”［2］面对目前我国基层的一系列问题，如何为基层治理创新保驾护航，最重要的还要靠法律来支撑。现实问题是，在基层，似乎是有法律是不正常状态，没有法律法律却成了常态。大渡口街道社区在基层治理方面探索了一个又一个成果。可是却很少有法律做保证的，比如“居民说事日”，“社会救助民主评议制度”等等制度，可这样的制度是很缺少法律规范和权威的。一旦涉及更多更广利益，单靠制度的调剂恐怕就会显得心余力绌。

三、基层治理创新方式的路径探索

基层不稳，地动山摇。从大渡口基层实践中我们可以总结到，实现基层治理善治，其路径依赖主要应坚持以下三方面。

（一）以制度为根本，创新基层体制机制

在基层治理中，要始终围绕党的领导，健全党在基层组织中的领导核心，体制机制改革要注重发挥党组织和党员的先锋模范作用把党的领导作为完善基层治理制度的一条主线。另外，发挥党在体制机制中的作用，要注意预防制度上出现的政府权力化一权独大，要注意发挥其他组织在基层治理中的作用。基层治理的多样化要求，需要引入多角色共同努力。基层治理的实践要求体制机制改革要从制度上进一步激发基层活力，推动多元治理的生动局面，发挥基层自治。邓小平说过“必须使民主制度化，法制化。使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”［3］制度建设中，首先，党的基层组织中要坚持党内民主制，创新党内民主形式。再有，要探索和建立发挥NGO等组织的第三方社会力量在基层治理中的作用。NGO等第三方社会力量在发动民间力量，动员社会资源、反馈社会和社区方面有着重要的作用，往往成为对政府作用的很好补充。要注意发挥群众的自治作用，群众中蕴藏着巨大智慧，建立尊重群众创造精神的制度。总的说，要实现对基层的治理，就要始终把党的领导、第三方和群众自治的制度协调起来，实现体制机制的单维度到多维度转变。

（二）以群众需求为内容，增强基层服务功能

基层服务，要迎合群众需求之“的”，要诊好群众需求之“脉”。《党章》指出：“我们党的最大政治优势是密切联系群众，党执政后的最大危险是脱离群众。群众是党的根基，党的宗旨是要实现全心全意为人民服务。基层治理的根本也是要满足人民日益增长的物质文化生活需要。要把握好群众的真正所需所盼。离开群众需求，任何谈基层治理的内容都是空谈，因此，在基层治理中要把群众需求作为中重点内容来抓，不断加强基层服务功能。“单位人”到“社会人”的转变，群众的需求千变万化，如何实现阳光居务、服务民生考验着基层治理的能力和水平。为此，在基层治理工作中，要以群众需求为突破口，要注意转变工作理念，在服务意识上实心实意，实现管理者身份到服务者身份转变；要注意提升素质，增强服务能力，正如习近平总书记提到的：打铁还需自身硬。基层工作人员要提升素质，锻炼服务本领。当前，基层工作困难，服务跟不上，根本原因还在于经济条件的滞后性，比如，在基层中，如何实现帮扶困难群众，如何完善共工基础设施，都是受经济条件限制。要结合本地实际，因地制宜、扬长避短，不断探索社区经济的有效实现形式和多元发展模式，为服务群众增加经济实力。在增强基层服务功能中，要始终对群众的需求给的多一点儿，再多一点儿。

（三）以法律为保障，完善基层法治体系

基层社会的诸多矛盾是随着社会转型的发展而产生的，这些矛盾既与旧体制有着千丝万缕的纠葛碰撞，又与新体制有着千丝万缕的依赖。这就导致基层矛盾处理起来有时候显得无从下手，或者是处理起来顾虑重重。基层矛盾单靠自上而下的行政来处理已经不够合理。在处理基层中我们可以发现，由于法治不健全，老的软性的办法不起用，新的硬性的办法不能用，权力与责任不协调，手段与目标不匹配，治理中反而容易造成变相违法，甚至直接违法。法律的保障作用漏洞，使得基层治理更是雪上加霜。因此，依靠法律，疏浚基层矛盾，推进基层法治创新，用法律厘清政府在基层治理中的职能、角色和社区自治空间。强化基层法治的作用，实现基层依法治理，为基层提供法律保障，在基层法治中要注重完善法律，用法律保障执法者和群众的利益，法律要赋予基层治理者有敢办事、办成事的“尚方宝剑”，也要赋予群众能诉求的满意渠道，例如可考虑建立公益性法律顾问或者法律援助站。只有让法治的触角伸进千家万户，在基层安装“杀毒软件”、筑牢“防火墙”，用“事前防火”代替“事后救火”，实现安全治理，法律的服务保障才越来越有威信，基层治理的基石也才更为坚实。

［1］阎明复.大力发展社区建设，不断提高城市现代化水平［J］.城市街居通讯，1997（01）.

［2］习近平.改革是由问题倒逼而产生［EB/OL］.中国网，2013-11-14.http://www.china.com.cn/news/2013-11/14/content_ 30593536.htm.

［3］邓小平文选（第2卷）［M］.北京：人民出版社，146.

责任编辑：唐 琼

：A

：1008-6323（2016）04-0089-03

1.杨丽梅，四川行政学院科社（政治学）教研部副教授；2.靳永雷，中共四川省委党校硕士研究生。

2016-06-28

四川省直机关党校项目（项目编号：ZDZZ15-03）。