试论抗日战争时期国民参政会中的协商民主思想

曾群芳

（中共彭水县委党校，重庆　409600）

协商民主研究

试论抗日战争时期国民参政会中的协商民主思想

曾群芳

（中共彭水县委党校，重庆409600）

国民参政会是抗日战争时期由国民政府成立，包括国民党、共产党及其他抗日党派和无党派人士代表的最高咨询机关，是抗日民族统一战线政策的产物，是民主政治的讲坛。国民参政会的设置与运行体现出协商民主思想。国民参政会是战时协商民主的载体，具体体现在：国民参政会是国民大会召集困难时所采取的战时参与国是的民主形式，相对其他机构而言，较为广泛地反映和代表民意；国民参政会是战时多党合作和政治协商的主要平台，各党派代表积极履行参政议政、问政监督的职责。

国民参政会；协商民主；多党合作

国民参政会是适应中国人民团结抗战、政治民主的强烈要求而成立的，是抗日民族统一战线政策的产物，是全国人民共同努力的结果。抗日战争时期，国民参政会既是各党派团结合作的政治性组织，也成为抗战舆论的阵地、民主政治的讲坛。国民参政会是抗战时期国民党及其政府的国是咨询机关，公开而明确地集中了中国各主要党派、社会各界的代表人士，对抗战时期以中国的国体与政体为核心的重大国是问题开展了一定程度的政治协商。在参政会上，各党派既有团结合作，也充满矛盾和斗争。但总的来看，国民参政会是抗战时期反映中国政治发展的一个重要尺度，对协商民主进行了积极的探索与实践，对于维护团结抗战的局面和推进民主政治都发挥了良好的作用。

一、国民参政会设置与运行中的协商民主思想

抗日战争时期是中国政治民主进程的转折时期，国民参政会的设置与运行，其上承中国二三十年代以各党派合作、协商共事、共御强敌，从而推进真正民主共和国建设为核心的协商民主思想萌芽，下启40年代政治协商思想的产生，为中国实行民主政治提供了一个良好的契机。

（一）国民参政会的成立

1938年3月29日至4月1日，国民党在武汉召开临时全国代表大会。此次大会通过的《抗战建国纲领》规定：“抗战时期应组织国民参政机关，团结全国力量，集中全国之思虑与识见，以利国策之决定与推行。”[1]4月7日，国民党五届四中全会通过《国民参政会组织条例》，同月12日由国民党政府公布实施。7月6日，国民参政会第一届第一次大会在汉口举行，国民参政会正式成立。

国民参政会的成立，为各党派参政议政、协商国是提供了一个相对广阔的平台。左舜生希望国民参政会是“民主政治的开端”，是对“过去‘国难会议’那样空谈无补的会议”的改进。[2]青年党曾琦说，国民参政会“大可试验民主政治”[3]。第三党参政员代表章伯钧称，国民参政会的成立，“使孙中山先生之民权与最近国人所要求之民主政治得以或可逐渐实现”[4]。共产党在《新华日报》社论中也分析指出：“过去，虽然国民党、共产党去年九月即正式宣布合作，虽然国家青年党、国家社会党及第三党事实上都早已共赴国难，虽然各党派为抗日救国而合作，成为举世皆知的事实；但从没有一个机会能把各党派代表与无党派的各地各界集于一堂，共同代表四万万五千万同胞明白宣布和证明各党派亲密合作的事实。国民参政会的召开，意味着各党派合法存在和携手合作的事实，再不容任何人加以否认或歪曲了！”[5]尤其是毛泽东也认同国民参政会，他说：“在目前抗战剧烈的环境中，国民参政会之召开，显然表示着我国政治生活向民主制度的一个进步，显然显示着我国各党派、各民族、各阶层、各地域的团结统一的一个进展。国民参政会还不是尽如人意的全权的人民代表机关；但是，并不因此而失掉国民参政会在今天的作用和意义——进一步团结全国各种力量为抗战救国而努力的作用，企图使全国政治生活走向真正民主化的初步开端的意义。”[6]各党派对国民参政会的分析，都表明参政会成立的初衷是为了“组织国家政权”，无论是国民党、共产党还是其他各党派的本意，主要是力争实行全国范围的选举民主，衍生了各党派与社会各界的代表人民代表全体国民参政议政、协商国是的协商民主形式。

（二）国民参政会中各党派参与国是的意识增强

国民参政会的设立，是国民党在民主政治方面的一个重大进步，第一次为各主要抗日力量共同参与中国政治提供了一个稳定、公开、合法的场所。在第一届国民参政会中，200名参政员囊括了抗日党派的领袖和共产党、国民党、青年党、第三党、国社党、职教派、救国会等党派在内的各方面代表人士。其中，国民党和无党派人士各89名，占总数的44.5%；其他5个抗日党派22名，包括共产党7名（其中包括毛泽东、陈绍禹、秦邦宪、林祖涵、吴玉章、董必武、邓颖超），青年党7名，国社党6名，社民党1名，第三党1名，共占11%。国民参政会的成立，在形式上容纳了中国各抗日党派，在客观上承认了共产党等抗日党派的合法地位，为他们提供了一个阐述各自政见的合法讲坛，使国共合作得以实现，并由此掀起了抗日高潮，中国共产党也因此而走出边区、走向全国，也走向了世界。当时，《群众》周刊社论对此曾指出：“这个参政会虽然还不是全权的人民代表机关，但是相当网罗了各省区各民族的代表及许多无党派关系的热心国是的朔望，还能符合国民党临时代表大会宣言中所说的集合全国有志之士以共同治国那句话。”[7]尽管国民党称国民参政会是“反映民意决定国家大政方针之代表机关”，但是国民党占了大多数席位，参政员均由国民党中央遴选，不能完全代表全国人民的意志。因此，这样的组织并不是一个具有议会性质的“民意机关”，只能是一个“咨询机关”。

（三）国民参政会的职权

国民政府主席林森在一届一次国民参政会的训词中指出了设立国民参政会的目的及其使命。他说：“国民政府在抗战期间，为集思广益，团结全国力量起见，特设立国民参政会，于本日举行开幕典礼，集全国才智之士于一堂，共相研讨，对于今后如何完成抗战建国之任务与使命，必能深思熟虑，各抒所见，以伟大之贡献，做国是之南针。”国民参政会“其最大使命，为集思广益，团结力量；其最大目的，在完成抗战建国之任务”！[8]国民政府军事委员会委员长蒋介石在致词中指出，此次国民参政会“成立最重大的意义和唯一的目的，就是要集中全民族的力量，对侵略的势力，作殊死的斗争，以求得抗战的胜利和建国的成效”。[9]同时他还提出要建立民主政治的基础，必须有真正的自由和真正的民主，才能完成这次国民参政会的使命。中共参政员毛泽东也在国民参政会上表达了要求实行民主政治、建立代表民意的人民代表机关的意愿。他指出：“我们代表着中国共产党参加国民参政会，诚恳地愿意在参政会内与国民党和其他各党派以及无党派关系的国民参政员同志们亲密地携手和共同的努力，以期能友好和睦地商讨和决定一切有利于抗战必胜、建国必成的具体办法与实施方案。如何保证最低限度人民生活的改善，如何确保各党派和人民的合法权利等问题。”[10]

二、国民参政会是战时协商民主的载体

国民参政会在形式上容纳了全国各抗日党派与社会各界的代表人士，为一定程度的多党合作、参政议政、共商国是提供了一个相对公开、合法、稳定的场所。因此，国民参政会不仅是一个战时民意机关、国民党中央最高咨议机关，更是一个战时政治协商机关。

（一）国民参政会是国民大会召集困难时所采取的战时参与国是的民主形式

中国各党派原本要求组建的是“民意机关”，中国共产党在《对国民党临时全国代表大会的提议》中阐述中共希望建立的民意机关有四个特征：一是要有真正广泛的包容性，二是能真正代表民意，三是要真正具有商量国是的能力，四是要赋予真正参政议政的实际权力。[11]但是当时是由国民党一党专政，各党派企图通过国民参政会实现真正意义上的民主是不可能的。国民党为了适应战时需要，成立国民参政会，以集中全国贤智之士参与国是，但是国民政府仍有最后决定权。国民参政会是建立真正的永久的民主政治的基础，是实施民主的一个辅助性、程序性的制度安排。

（二）国民参政会相对其他机构较为广泛地反映和代表民意

国民参政会尽管不是在野党所期望的那种完全的民意机关，但它毕竟是战时政府为吸纳民意所作出的较为合理的选择，因此各在野党派对这并不十分名副其实的国民参政会，依旧给予了相当程度的理解、接受、支持与欢迎。

中共中央在决定毛泽东、陈绍禹、董必武等7人接受国民政府的聘请后，这7名参政员发表声明指出，国民参政会是“我国政治生活走向民主制度的一个进步”，是“我国各党派、各民族、各阶层、各地域的团结统一的一个进展”。尽管它不能尽如人意，但可以发挥“进一步团结全国各种力量为抗战救国而努力”的作用，成为“使全国政治生活走向真正民主化的初步开端”。[12]救国会史良认为：“这次参政会的代表，虽由政府选派和决定，但其中有各党派的代表，且来自各省各地，所以一方面表示出各党派的团结，一方面也更能代表各方面的民意。”[13]曾琦说：“国民参政会，显现了民主的曙光。参政会虽然不是纯粹的民意机关，但至少是准民意机关，这是由一党专政进到各党并存合作的表现，是很重要的。”[14]

（三）国民参政会各党派代表积极履行参政议政、问政监督的职责

团结抗战是国民参政会的总目标。《国民参政会组织条例》正式公布后，在野党派对国民参政会的组成还是比较满意的。罗隆基曾经指出：“参政会在人选方面，我们不能说完全满足人民之意，但这是北伐以来，破天荒的一种新设施。社会各方面都有人士参加，这可以说是中国完成民主政治过程中的一大进步。我们希望国民参政会的权限能够更提高一些，使许多参政员能够真正贡献出许多有利抗战的意见，以供政府采用。”[15]

从国民参政会的运行结果看，各界知识精英都能一定程度积极努力地参政议政，提案被实施的情况也相当可观。学者马起华曾对国民参政会运行期间的提案作过统计，统计显示：国民参政会存在期间共向国民政府提出提案2699个，决议提交提案数2666个，审议并决议通过政府交议案数24个。这些数据表明，各党派代表都能通过国民参政会履行参政议政、问政监督的职能，就连美国驻华大使高斯在旁听了国民参政会三届三次大会后也称国民参政员对政府官员的质询及对政事的批评、所采取的态度是“十分猛烈并富有策略的”。[16]

（四）国民参政会是战时多党合作与政治协商的主要平台

国民参政会是抗日统一战线的组织形式之一，它客观上包括了国民党、共产党、各党派和无党派等爱国人士，具有较为广泛的代表性，一定程度上起到了沟通国民党与各党派的桥梁和纽带作用。

曾琦对国民参政会所彰显的党派合作意味寄予了高度期望，他希望以参政的“议场”来代替内战的“疆场”，用表决的“票数”来代替作战的“枪杆”，由此解决国共争端。[17]国民参政会为战时多党合作和政治协商思想的发展与实践提供了一个相对稳定的平台。周恩来曾向美国驻华使馆官员谈道：“中共知道国民参政会逐渐沦为装饰品，没有权威，它提供给中共的席位数与中共的实际力量不符。但中共仍接受这些席位，因为这使中共能够有一个公开自己主张的机会，并希望通过这一有限的机会参与国家事务。”[18]抗日战争刚结束，政治协商的概念就在国共谈判中正式诞生，随后政治协商会议也召开了，这与抗战时期各党派和无党派等爱国人士借助国民参政会实现一定程度多党合作、共商国是、参政议政的探索与实践是分不开的。

国民参政会作为国民党第一个制度性的政治参与机构，为中国共产党领导的多党合作和政治协商提供了一些理念与实践契机，也使各党派有了参政议政、监督质询的一些可能，从而为协商民主思想与制度的创立作了一些历史铺垫，在中国协商民主思想与实践发展史的研究中不能不察。

［1］荣孟源.中国国民党历次代表大会及中央全会资料：下册［M］.光明日报出版社，1985.

［2］［4］［6］［8］［9］［13］［14］［15］孟广涵.国民参政会纪实：上卷［M］.重庆出版社，1985.

［3］沈云龙.近代中国史料丛刊：第674册［M］.文海出版社，1966.

［5］四川大学马列教研室中共党史科研组.国民参政会资料［M］.四川人民出版社，1984.

［7］群众周刊［J］.1938（5）：2.

［10］［12］毛泽东.我们对于国民参政会的意见［N］.新华日报，1938-07-05.

［11］中共中央党校党史教研室.中共党史参考资料：四［M］.人民出版社，1979.

［16］［18］美国对外关系文件：1944年中国卷［M］.美国联邦政府出版局，1967.

［17］曾琦.关于国民参政会的谈话［N］.新华日报，1938-06-26.

（责任编辑白继英）

D613

A

1008-9012（2016）03-0019-04

2016-08-10

曾群芳（1986— ），女，重庆人，中共彭水县委党校讲师，西南大学马克思主义学院硕士研究生。