城乡社会管理一体化的现实诉求与对策

刘卫红

（中共娄底市委党校，湖南　娄底　417000）

新视阈

城乡社会管理一体化的现实诉求与对策

刘卫红

（中共娄底市委党校，湖南娄底417000）

城乡社会管理一体化是指对城乡二元管理模式及相应的管理方式方法进行改进和改革，建构城乡一体的社会管理理念、方法、体制和机制。城乡二元社会管理带来了城乡资源配置不平等，造成了城乡社会融合困难，弱化了城乡一体化发展聚合力，强化了城乡对抗情绪。城乡社会管理一体化关键在于社会管理创新，实现农村社区化管理，基层民主化管理，社会信息化管理，政府扁平化改革。

城乡一体化；社会管理；社会融合；农村社区

城乡一体化作为一项深刻的社会变革，不仅是思想观念的更新，也是政策法律、体制机制的创新，更是社会管理的革命。当前经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，都强烈呼唤着城乡一体化的社会管理创新，重构城乡治理结构。

一、城乡社会管理一体化的价值取向

（一）社会管理的内涵

我国对社会管理的传统理解中，社会是“需要”而且“可以”被管理的，因此对社会管理的传统观念带有强烈的“政府中心论”色彩。计划经济体制下的社会管理更是国家和社会一体的高度一元化管理，实行政府管理、强制秩序、政府包揽、国家统管。我国许多学者对社会管理概念的界定一度受传统观念左右，带有浓厚的“全能政府”色彩，直接或间接地把社会管理等同于“政府对社会的管理”，认为社会管理就是政府运用法律、法规、政策等，对社会各领域和各种发展环节进行“组织、协调、服务、监督和控制的过程”［1］。

西方国家所指的社会管理并不仅仅是政府的社会管理，还包括有效参与社会管理的其他公共部门、私营部门或者第三部门。西方“新公共管理”运动广为关注的“治理理论”对我国产生了重大影响，国内研究者对社会管理“治理化”的认识日益清晰起来，并逐渐形成学界和官方的共识。社会管理本质是一个协调和平衡的过程，其最终结果是要形成良性社会秩序。从管理主体看，政府是社会管理的核心主体，同时各种社会组织和公民也是重要主体。

（二）城乡社会管理一体化的价值取向

城乡社会管理一体化是指对城乡二元管理模式及相应的管理方式方法进行改进和改革，建构新的城乡一体的社会管理理念、方法、体制和机制，以实现城乡一体化目标。城乡社会管理一体化的价值取向主要包括：

1.社会公平。改革开放30多年来，我国取得了巨大的经济成就，但也存在着对市场的过度迷信以及将经济增长简单地等同于发展的错误倾向，结果尽管经济繁荣了，却并没有让社会大多数成员公平地享受到经济社会发展的成果，社会差距扩大特别是城乡差距扩大导致社会矛盾尖锐。城乡社会一体化管理的重要价值取向就是实现社会公平。一是起点公平。这是公平的核心，国家和社会应该为每个公民在经济社会活动中追求自我发展和自我完善平等地提供机会和条件。二是规则公平。公平只能在合理的制度和规则约束下才能实现，只有在规则公平的前提下，才能保证结果的公正和高效。三是结果公平。权利与义务应该匹配相当，通过协调社会利益分配，使社会成员的收入分配处于合理的差距范围内，最终实现城乡居民“共同富裕”，共享现代文明。

2.新型城乡关系。计划经济体制下的城乡二元体制，是基于城乡户籍制度形成的两种不同身份、不同权利的制度体系。推进城乡一体化社会管理的实质是破除城乡分割的二元体制、二元经济和社会结构，建立和谐、平等的新型城乡关系。所谓新型城乡关系，就是通过制度创新构建城乡一体化发展的新机制，实现城乡之间人口自由迁徙，要素自由流动，公共服务均衡覆盖，促进城乡在空间、经济、社会、生态等方面的一体化发展，形成平等、开放、融合、功能互补，让农民与市民共享现代文明成果的新型城乡关系，使城市和农村居民政治权利、经济发展水平、生活质量大体趋于相同。

3.城乡整体现代化。城乡一体化的最终价值取向是城乡现代化，即现代城市和现代农村，这也是贯穿城乡社会管理一体化过程的重要价值取向。综观世界各国和地区现代化进程，普遍路径由“乡育城市”到“城乡对立”再到“城乡融合”，具体表现为乡村人口和资源向城市集聚、城市文明向农村辐射和扩散的双向变迁过程。这个过程的共同特征表现为：城乡空间布局、产业结构布局渐趋和谐；城乡功能分工和景观层次逐渐合理分明；城乡经济、文化、政治制度以及生态环境日益交融；城乡居民的生活质量、民主权利逐渐公正公平合理。总体看，城乡二元体制、经济和社会的“二元”结构逐渐消除。这种理想的社会结构是较长时期内城乡现代化发展的结果，要求社会管理的职能和方式适应城乡现代化进程的需要进行改革和调整，及时解决城乡融合过程中出现的矛盾和问题，成为城乡现代化发展过程的推动力量。

4.服务型社会管理。从社会管理角度看，要实现“政府本位”向“社会本位、公民本位”的转变。服务型社会管理是把政府定位于服务者的角色，为社会提供良性安全高效的运行环境和秩序，为全体公民提供公平正义的生存发展条件并保障其平等地享有政治、经济、文化和社会发展的成果。服务型社会管理注重民主、文明和以人为本，尊重民众的合法权益和独立人格，平等地关爱人的生存和发展的权利，努力为人的全面发展提供良好的条件和平等的发展机会。服务型社会管理还强调增强全社会的创造活力，使全社会创新创造的能量充分释放，同时注重对有序和谐社会关系的维护。

二、城乡社会管理一体化的现实诉求

当前城乡二元管理体制，成为整个社会矛盾对立与对抗的集散地。城乡二元利益分化带来的不公平成为当前社会管理一体化的基本动因，利益分化和利益关系的不断调整也唤醒了人们对利益的追求，提高了人们对社会公平的期望值，因而，城乡社会管理一体化成为整个社会的期盼和要求。

（一）城乡二元体制带来了城乡资源配置不平等

在工业化和城镇化发展的很长一段时间里，我国实行的是城乡二元制度，这种制度以城乡二元的户籍制度为核心，形成了城乡不平等的就业制度和社会保障制度，其理念是农业支持工业、农村支持城市，保证工业和城市优先发展。虽然这一时期我国的经济实现了快速发展，但随着市场经济发展的深入，工业化、城镇化、信息化的城乡二元格局日益突出，社会矛盾呈现越来越尖锐化的趋势。随着市场经济的发展，市场主导型经济与城乡二元社会结构叠加，又造成了新的城乡发展不平衡和城乡差距，不仅对扩大内需、调整结构、推进城镇化形成制约，还成为收入分配格局不合理的主要原因，成为当前社会管理创新的阻力。经济发展与社会发展互为影响，我国经济结构滞后、资源环境约束增强、城乡收入差距扩大等，无一不与城乡二元分割的社会管理体制有着紧密联系。因此，以打破城乡二元社会管理为重点，形成城乡一体化发展新格局，成为我国经济转型的战略需要。

（二）城乡身份歧视造成了城乡社会融合困难

城乡一体化是城镇化的高级阶段，也是社会形态现代化的重要特征。当城镇化达到一定水平时，城市与农村逐步融为一体，最终实现城乡社会有机融合［2］。发达国家的发展历程表明，城乡一体化时期，往往也是社会分化和矛盾加剧时期。不同国家和地区在实现经济社会转型的历史进程中，既有成功的案例，也有失败的教训。在城乡一体化进程中，传统的做法是“空间融合”，即通过工业化和城镇化进程将农民“搬到”城市里工作和生活，但如果不能消除不同户籍身份人口的歧视、不能消除户籍身份差异造成的公共服务不均等，不能实现不同户籍人口的“权利融合”，就不能化解城镇化进程中的社会分割和社会冲突，就会造成社会疏离和分裂，最终无法实现“社会融合”。我国城乡二元社会管理体制根深蒂固，不仅造成了农村经济社会发展的落后，而且造成了城乡居民之间的身份不平等，导致在整个社会中农民国民待遇的缺失。由于农民与市民谈判能力的差异，农民在很多领域没有话语权，从而导致社会沟通缺失、城乡融合难以推进。

（三）城乡二元社会结构弱化了社会一体化发展的聚合力

转型社会面临城乡差距增大、贫富分化显著和阶层矛盾趋于尖锐的社会问题，需要达成社会共识才能实现社会顺利转型。城乡一体化的社会共识应该是实现公平与正义，而不是财富与效益。城乡一体化的社会转型实质就是消除城乡二元结构，协调多方面的利益关系，实现社会融合和社会凝聚，激发社会的创造活力。因此在城乡一体化的社会转型关键期，必须坚持以人为本，把人的发展作为经济和社会发展的主线。只有不断缩小城乡差别和贫富差别，促进社会公平正义，才能增强社会凝聚力，实现社会融合，确保社会稳定和发展，加快城乡一体化进程。当前城乡二元分割结构没有根本改变，城乡差别没有消除，城乡共同繁荣的社会基础没有形成，城乡一体化发展的体制机制滞后，弱化了社会一体化发展的聚合力。

（四）城乡二元社会管理强化了城乡对抗情绪

市场化进程必然伴随着社会竞争日趋激烈，个人与个人、个人与社会之间的矛盾和冲突，继之而来的是各种社会问题快速滋长，城乡二元社会管理体制无异于助推剂，加剧了社会矛盾。进城务工农民一般处于城市生活的最底层，他们从“熟人社会”走向“陌生人社会”，在城市中处于“匿名”状态，熟人社会天然的外在监督机制被弱化。同时，制度的歧视与一些市民的偏见让这个庞大的群体承受着巨大心理压力，“二等公民”的处境让他们渴望城市又排斥城市，导致城乡两大群体产生隔阂和对立。制度的偏见和不公不仅给农民工群体带来不公正待遇，如城乡各类不同的补偿、赔付标准，差别巨大的工资报酬、福利待遇等，也导致农民工群体对政府和社会的信任度降低，在其权益受到侵害时，多依靠个人及其地缘、亲缘关系采取非制度化途径进行“维权”，其对抗情绪还可能通过一些群体性事件极端地爆发，这些都是诱发社会不稳定的因素。

三、城乡社会管理一体化的对策

实现城乡社会管理一体化，关键在于社会管理创新。社会管理创新是一个复杂综合的系统，必须在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，根据社会自身运行规律，对传统管理模式及相应的管理方式方法进行改进和改革，构建新的社会管理体制机制。

（一）农村社区化管理

社区是社会的细胞。城市社区管理已经形成了相对成熟的模式。在城乡一体化背景下，农村社区化建设和管理是农村变革与发展的内在要求，是城乡一体化发展的外在要求，是节约集约发展的必然选择。建设新型农村社区，推进农村社区化管理，一是发展社区经济。发展社区经济既是物质基础，也是与城市社区的一个显著差异。集体经济和家庭经济是新型农村社区的主要形式。二是发展社区文化教育。加快发展社区的各类学校，不断丰富社区居民的文化活动，提高社区居民的基本文化素养。三是改善社区环境。通过村民居住的相对集中，改善社区基础设施条件，通过村容村貌整治，不断优化社区生态环境、生活环境和居住条件。四是完善社区社会保障。逐渐完善新型农村合作医疗制度，建立健全养老保险制度和其他社会福利制度。五是建设社区民主。通过社区民主建设，完善社区管理体制，培育社区民间组织，提高农民组织化程度，培养农民民主意识和提高政治诉求能力。

（二）基层民主化管理

城乡一体化社会管理创新，必须把赋权于社会、提高社会的组织化程度和自我管理能力作为关键点，使政府从大量的公共服务中退出来，干该干的事、能干的事和干得好的事。为此，一要充分尊重人民群众的主体地位和首创精神，激发广大人民群众的参与热情和创造活力。二要培育多样化的社会组织并赋予相应的社会管理功能，使其在协调利益、化解矛盾、排忧解难等方面发挥独特作用。三要充分利用一切可以利用的资源，建立地方与驻地单位资源共享、共驻共建机制，提升社会管理效益，降低社会管理成本。

（三）社会信息化管理

一是通过对基层社会数据的收集和信息化处理，以网络为平台实现共享，提高社会管理的效率和效益。建立区域信息综合服务基础数据库，将社区住户、流动人口、驻社区单位、社区基础设施、社区公共服务等各方面数据、信息输入其中，同时，通过提供数据共享接口，将上级民政、劳动保障、公安、城管、卫生、人口计生等部门及商业服务单位的信息整合起来，打造城乡一体化服务管理信息系统，增强各级党组织、政府部门和农村自治机构的公共服务能力。二是利用网络，推动社区工作的标准化、规范化、流程化。通过网络更好地了解群众所思所需，更好地服务群众，改善民生。还可以提供网络监督平台，提高行政效能。三是利用网络虚拟社区，实现社区教育与社区动员，进行信息交流，和谐人际关系。推行区域数字化监控系统，抓好社会治安，提升社会治理效果。

（四）政府扁平化改革

加快行政管理体制改革，坚持“小政府、大社会”的管理理念，改革和完善市县、乡镇行政管理机构和职能设置，精简管理层级，减少中间层次，提高行政效率。一是加快政府职能的转变。强化政府宏观调控和公共服务职能。加强和改进社会管理，在更宽的领域和更高的水平上提供公共服务。寓管理于服务之中，在服务之中体现管理，建设服务型政府。二是统筹区域行政管理体制。按照城乡一体化发展的要求，改革和完善市县、乡镇行政管理机构和职能设置，变革乡镇等基层政府组织，探索区镇合一、区镇互补模式，促进资源整合，增强区域综合竞争优势。三是增强县市和乡镇自主管理、自我发展能力，把能下放的权力直接放到县市和乡镇，以减少过多的行政层级带来的行政效率低下，从而降低行政成本。积极推进强镇扩权、权力下移，对具备一定人口规模和经济实力的中心镇赋予必要的城市管理权限［3］。在条件成熟的情况下，还可向乡镇派驻执法管理机构，配备相应的执法人员和装备，以提高社会管理的效率与覆盖面。

［1］陈文胜，陆福兴.城乡一体化：社会管理创新关键点［J］.人民论坛，2011（24）.

［2］冈纳缪尔达尔.经济理论与不发达地区［M］.达克沃思出版社，1957.

［3］吴理财，杨桓.城镇化时代城乡基层治理体系重建——温州模式及其意义［J］.华中师范大学学报：人文社会科学版，2012（6）.

（责任编辑王怡敏）

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1008-9012（2016）03-0058-04

2016-08-23

刘卫红（1969— ），女，湖南娄底人，中共娄底市委党校经济学副教授，主要研究方向：宏观经济、区域经济。