对检察机关环境公益诉讼定位的再认识

摘 要：继党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”后，全国人大常委会授权最高人民检察院在我国部分地区开展公益诉讼试点工作，这就使检察机关在环境公益诉讼中的定位从支持起诉转变为提起诉讼。检察机关提起环境公益诉讼需要厘清诉权顺位、诉权范围以及程序限制等相关问题。同时，应当从加强能力建设、健全程序规范和建立监督机制等方面切实保障检察机关有效提起环境公益诉讼。

关 键 词：检察机关；环境公益诉讼；支持起诉；提起诉讼

中图分类号：D923.6 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）03-0090-06

收稿日期：2015-12-30

作者简介：李劲（1963—），女，辽宁葫芦岛人，渤海大学经法学院法学教授，研究方向为环境法学。

基金项目：本文系国家社会科学基金项目“环境公益诉讼的法律制度构建与司法运行机制创新研究”的阶段性成果，项目编号：12BFX118。

检察机关参与环境公益诉讼应当如何定位，一直以来都是理论探讨以及司法实践的热点问题。继党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”后，十二届全国人大常委会第十五次会议审议并通过了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。此《决定》的出台使检察机关在环境公益诉讼中的定位发生了明显的变化，从支持起诉转变为提起诉讼，其目的就在于充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法。

一、对检察机关环境公益诉讼定位

发展历程的简要梳理

检察机关参与环境公益诉讼是我国环境污染与生态破坏等环境问题日益突出的现实体现。目前，我国因环境污染和生态破坏而导致环境公共利益受到侵害的事件时有发生。为了保护环境公共利益，在理论界广泛探讨建立环境公益诉讼制度必要性和可行性的同时，检察机关率先开始了环境公益诉讼的司法实践，在提起环境刑事公诉之时附带提起民事诉讼，法院判决犯罪行为人在承担刑事责任的同时还要承担民事赔偿责任。刑事附带民事诉讼虽然可以在一定程度上起到保护环境公共利益的作用，但就其性质而言并不等同于环境公益诉讼。因此，为解决日趋严重的环境问题，检察机关开始对环境公益诉讼进行实践探索，有的省级检察院通过单独制定规范性文件的形式、有的省级检察院和法院通过会签文件的形式、有的省市检察机关通过与环保行政机关、法院联合发布实施意见的形式对环境公益诉讼作出规定。[1]与此同时，乐陵市检察院、阆中市检察院等市县级检察院开始尝试作为原告提起环境民事公益诉讼。在检察机关不断提起环境公益诉讼并逐渐积累实践经验的基础上，我国立法机关对环境公益诉讼制度的建立给予了立法回应：依据修正后的《民事诉讼法》，法律规定的机关和有关组织对于污染环境等造成社会公共利益损害的行为，享有向人民法院提起诉讼的权利。这项规定，是我国法制史上的一个重要突破，使环境民事公益诉讼具有了立法依据。

由于新《民事诉讼法》将提起环境民事公益诉讼的主体范围限定为“法律规定的机关和有关组织”，因此，在《环境保护法》修改之后，环保社会组织提起环境公益诉讼的主体资格具有了法律依据。然而，检察机关作为原告提起环境公益诉讼，仍然缺少立法上的支持，甚至可以说，新《民事诉讼法》对检察机关提起环境民事公益诉讼是作出限制的。《环境民事公益诉讼司法解释》规定：“检察机关等国家机关可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。”可见，该司法解释已明确将检察机关参与环境民事公益诉讼的方式定位为支持起诉。此外，修订后的《行政诉讼法》仍然将行政诉讼的原告资格限定在与被诉行政行为具有利害关系的范围之内。换言之，现行的《行政诉讼法》没有对行政公益诉讼作出明确的规定。因此，检察机关提起环境行政公益诉讼没有立法支撑。

为进一步落实《决定》中的要求，在全国人大常委会授权检察机关在全国十三个省、自治区、直辖市范围内开展公益诉讼试点之后，最高人民检察院发布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称《试点方案》），为探索建立检察机关提起环境公益诉讼制度提供了法律依据。

二、检察机关提起环境公益诉讼

急需厘清的几个问题

（一）检察机关提起环境公益诉讼的诉权顺位

依据现行法律规定，有权提起环境民事公益诉讼的主体包括环保行政机关和环保社会组织。那么，检察机关行使环境公益诉讼的起诉权就面临着与上述主体之间的诉权顺位问题。《试点方案》规定：检察机关在履行职责中发现污染环境等损害社会公共利益的行为，如果没有适格主体或者虽有适格主体但其不提起诉讼的情况下，检察机关可以向人民法院提起环境民事公益诉讼。据此可将检察机关在环境民事公益诉讼中的地位区分为两种：第一，作为“公益诉讼人”提起环境民事公益诉讼。如果检察机关要行使环境民事公益诉权，前提是没有适格主体或适格主体不起诉。在此情况下，检察机关就应担负起保护环境公共利益的重任，以“公益诉讼人”的身份直接提起诉讼。第二，支持起诉。在享有环境民事公益诉权的主体已经依法提起环境民事公益诉讼的情形下，检察机关的职责是支持原告起诉，因此检察机关在诉讼中的地位应当是“支持起诉人”而非“公益诉讼人”。

由于现行的《行政诉讼法》没有对行政公益诉讼作出明确规定，因此，在行政诉讼中，检察机关通过提起抗诉的方式对行政机关作出的行政行为实施监督。依据《试点方案》的规定，如果检察机关在履行职责过程中发现行政机关对生态环境、资源保护领域负有监管职责，但具有违法行使行政职权或者行政不作为的情形，并造成了环境公共利益的损害，那么，检察机关就可以向人民法院提起环境行政公益诉讼。其中，生态环境和资源保护领域的案件是试点中的重点。在行政诉讼中，由于现行法律要求原告与被诉的行政行为之间具有利害关系，而公民、法人或者其他组织与造成环境公共利益损害的行政行为之间不存在这种利害关系，因而自然不具有原告资格。据此，在环境行政公益诉讼中，检察机关的定位是单一的，是作为“公益诉讼人”提起诉讼。

《试点方案》之所以将检察机关在环境公益诉讼中的定位作出不同的规定，实质上是两种诉讼的性质以及国家机关权力分工的体现。民事诉讼解决的是平等主体之间的人身权、财产权的纠纷，对此，学术界一直担忧检察机关的特殊身份是否会导致原被告之间在诉讼结构上的不平衡。实际上，检察机关提起环境民事公益诉讼是处于“公益诉讼人”的法律地位，是通过请求法院依法审理案件来达到保护环境公共利益的目的。因此，检察机关与作为被告方的公民、法人或者社会组织处于平等的诉讼地位，双方权利是对等的。由于现行法律已将环境民事公益诉讼的起诉权授予了相应的环保行政机关和环保社会组织，可由这些机关和组织优先行使起诉权，因此，只有在缺少适格主体或者虽有适格主体然而适格主体并未起诉的情形下，检察机关才能行使环境公益诉讼的起诉权。

值得注意的是，由于行政诉讼是通过对行政行为合法性进行审查以监督行政主体依法行使行政职权的，而行政权力的强制性使得行政法律关系中的行政主体与行政相对人处于不平等的法律地位，所以，对于未直接涉及切身利益的环境公共利益受到侵害的行政行为，公民、法人或者社会组织不愿意起诉甚至不敢起诉，而这种状况又反过来助长了环保行政机关的行政不作为或者乱作为，导致公共利益遭受更为严重的损害。因此，检察机关提起环境行政公益诉讼，就可以通过国家权力之间的监督与抗衡来保护环境公共利益。

（二）检察机关提起环境公益诉讼的诉权行使范围

检察机关提起环境公益诉讼的诉权范围也就是人民法院受理“公益诉讼人”起诉案件的受案范围。《试点方案》将检察机关提起环境公益诉讼的线索限定为在“履行职责中”发现的造成国家和社会公共利益受到侵害的违法行为，但《试点方案》对于检察机关提起环境公益诉讼的诉权范围只有概括性的表述，没有具体细化。“最高人民检察院印发实施的《关于深化检察改革的意见（2013-2017年工作规划）》中将履行职责界定为检察机关在履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责。”[2]这说明检察机关在履行职责过程中发现公益诉讼线索的范围应适当扩大。行政违法行为是否已经造成或可能造成环境公共利益受到侵害，行政相对人是最了解的，因此由行政相对人向检察机关提供相关信息，可以使检察机关及时掌握国家利益和社会公共利益遭受侵害的情况，并通过环境公益诉讼来更好地保护国家利益和社会公共利益。

《决定》明确提出：要“强化对于行政权力的制约和监督，努力形成科学有效的行政权力运行的制约和监督体系，以增强监督合力和实效。”从我国现有的行政监督体系来看，国家权力机关并不直接办理具体案件，行政机关的内部监督机制受人事关系、利益驱动等因素影响较大，而舆论、网络等群众监督又明显缺乏强制约束力。因此只有赋予检察机关对行政机关违法行使职权或者不作为进行监督的权力，以国家强制力作为后盾，才能产生良好的监督效果。[3]事实表明，行政机关违法行使职权或者不作为与公民、法人或者其他组织实施污染环境行为相比，对于环境公共利益造成的损害更大，甚至在有些情况下，公民、法人或者其他组织实施的污染环境行为恰恰是行政机关许可、默许或者不作为造成的。从此种意义上说，环境行政公益诉讼对环境公共利益的保护力度要胜于环境民事公益诉讼。此外，检察机关作为“公益诉讼人”起诉行政机关，在行政诉讼领域中保护公共利益的客观诉讼制度与保护行政相对人权益的主观诉讼制度并存，可以使我国行政诉讼制度的结构更趋合理，有利于依法行政目标的有效实行。[4]

（三）检察机关提起环境公益诉讼的程序限制

为实现检察机关提起环境公益诉讼的目标，《试点方案》特别设置了如下程序：第一，在试点期间如果地方人民检察院拟决定向人民法院提起环境公益诉讼，应当先行层报最高人民检察院，在经过最高人民检察院审查批准之后，地方人民检察院才可以向人民法院提起环境公益诉讼。第二，“检察机关在提起民事公益诉讼之前，应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。……经过诉前程序，法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起民事公益诉讼。”[5]第三，“检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。”[6]

《试点方案》在前置程序上对环境行政公益诉讼与环境民事公益诉讼的设置是不同的，其原因在于我国在环境保护方面采取的是以行政管理为主导的模式，环保行政机关依法享有相应的行政管理职权，通过行政行为实现环保领域的行政管理。如果环保行政机关自收到检察机关的建议书后，在一个月内确已依法办理相关事项，而且也将办理情况及时地书面回复给了检察机关，表明环保行政机关确实依法履行了法定职责，检察机关就实现了法律监督的目的，在这种情况下再提起环境行政公益诉讼确无实际意义。可见，检察机关行使环境行政公益诉权是以监督行政机关依法行政进而保护环境公共利益为主要目的的。

三、保障检察机关有效行使环境

公益诉权的对策

（一）加强检察机关提起环境公益诉讼的能力建设

首先，建立专门机构。鉴于环境公益诉讼案件与其他公益诉讼案件以及法律监督案件存在着明显的区别，因此应当建立专门组织专职负责提起环境公益诉讼。这样既有利于总结试点经验，也有利于在试点改革实践的基础上加强对“检察机关提起环境公益诉讼的职权配置和运行规律以及适用的原则、程序和方式等理论问题进行深入研究”，[7]促使相关制度更趋完善。

其次，提高业务能力。检察机关提起环境公益诉讼是在行使一项新的检察监督职权，对检察人员来讲既需要具有相关的法律专业知识，也需要具有环境与资源方面的知识。因此，应通过多种方式对其进行相关的业务培训。目前，最高人民检察院已经在全国民行检察部门根据不同主题内容部署开展了一系列的教育培训，由法律学界知名专家、检察系统内民行检察业务骨干通过网络培训、现场面授等多种形式开展业务培训。[8]试点地区的检察机关也应当通过多种方式从理论、实践等方面开展培训，以此使公共利益检察保护工作规范化，从而为检察机关更好地进行环境公益诉讼奠定良好的法律业务基础。

第三，充实检察队伍。由于检察机关提起环境公益诉讼需要具有较高的专业理论水平和较强的业务能力，因此充实检察队伍，提供人才支撑就成为目前急需解决的现实问题。对此，一是可以从专业院校、法院、律师等途径公开招录，择优选择，在现有人员的基础上增加办案人员。[9]二是可以选派检察人员去环保行政机关交流工作，熟悉环保行政机关的职权以及相关法定程序，做好提起诉讼的准备工作。这样，检察人员就能进一步了解行政机关的执法情况，更好地履行提起环境行政公益诉讼的职责。

（二）进一步规范检察机关提起环境公益诉讼程序

自《试点方案》确定在13个省、自治区、直辖市开展公益诉讼试点以来，陕西、吉林、山东、甘肃、江苏等地的省级人民检察院已确定了参加试点的检察分院，同时发布了一些相关规定。笔者认为，检察机关应当在此基础上对提起环境公益诉讼的程序作出进一步的规范：

第一，明确提起环境公益诉讼的检察主体。由于环境公益诉讼尤其是环境行政公益诉讼与地方政府关系密切，为排除地方政府的干扰，达到检察机关提起环境公益诉讼的预期效果，应注重发挥最高人民检察院以及上级人民检察院在管辖确定上的领导和支配作用，合理确定提起环境公益诉讼的人民检察院。同时，对非试点地区侵害环境公共利益的案件，“在经过最高人民检察院同意后，实行对环境公益诉讼的交叉管辖或者指定管辖，尝试由试点地区的人民检察院，必要时可以由最高人民检察院提起环境公益诉讼。”[10]

第二，明确受理检察机关提起环境公益诉讼案件的管辖法院。根据《环境民事公益诉讼司法解释》的规定，环境民事公益诉讼案件应当由中级以上人民法院管辖。由于现行的《行政诉讼法》并未对环境公益诉讼作出规定，因此依据《行政诉讼法》，环境行政公益诉讼案件根据被告以及案件的复杂程度不同确定不同的管辖法院。笔者认为，由于环境行政公益诉讼是针对因行政机关的违法行为或不作为而对公众环境权益造成侵害或有侵害可能而进行的审查，涉及到诸多较为复杂的因素，故不适宜由基层人民法院管辖。因此，应规定由中级以上人民法院行使环境行政公益诉讼的管辖权，使其与环境民事公益诉讼的管辖相一致。

第三，做好与行政机关的协调、衔接工作。《试点方案》明确提出，各试点单位要加强沟通协调，应当积极争取地方党委、人大、政府以及有关部门的支持，共同推进改革试点工作的稳步开展，确保改革实现法律效果与社会效果的统一。检察机关提起环境行政公益诉讼，是对行政机关依法行政实施的监督，这种监督是与行政监察、行政复议等内部监督、纠错机制的目的相一致的。因此，检察监督与行政监督应实现有效衔接，并遵循穷尽行政监督的原则，只有在行政监督无法发挥作用的情况下，才能由检察机关实施检察监督，这也是国家机关权力分工的客观要求。

（三）建立检察机关提起环境公益诉讼的监督机制

第一，监督检察机关要有效行使检察监督权。依据《试点方案》的规定，经过诉前程序，公共利益仍然处于受到侵害状态的，检察机关可以提起环境公益诉讼。这就意味着，检察机关在符合《试点方案》规定的条件下对于是否提起环境公益诉讼享有自由裁量权。实践中可能会出现两种情况：一是应当提起环境公益诉讼而不提起诉讼；二是有选择性地提起环境公益诉讼。无论出现哪种情况，皆与《试点方案》的初衷相违背，不利于保护环境公共利益。因此，应建立监督机制，以有效预防检察机关在行使环境公益诉权上的不作为或者是选择性的作为。

第二，监督检察机关要依照法定程序行使检察监督权。《试点方案》对检察机关提起环境公益诉讼权力的行使设定了严格的程序：一是诉前程序，二是层报程序。检察机关提起环境公益诉讼，首先必须符合诉前程序，这是对检察机关环境公益诉讼起诉权行使的强制性规定，而层报程序又是对检察机关行使诉权的有效保障。检察机关只有遵守相应的法定程序提起环境公益诉讼，才能够在保护环境公共利益的同时，防止因监督不当而影响权利之间的平衡以及社会的稳定和发展。

第三，监督检察机关要合法行使检察监督权。检察机关在提起环境公益诉讼时，可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨碍，或者提出撤销、部分撤销违法行政行为以及要求行政机关履行法定职责等诉讼请求。对此，检察机关应当发挥其优势，收集充分、确凿的证据，以利于取得胜诉。同时，检察机关申请人民法院作出裁定停止执行被诉的行政行为或者采取财产保全措施时，如果因为申请错误造成利害关系人合法权益损害，应当依法承担国家赔偿责任。[11]

在当前我国环境污染与资源破坏严重的现实背景下，检察机关提起环境公益诉讼具有客观必要性。只有充分发挥检察机关的法律监督职能，才能使环境公共利益得到更好的维护。检察机关提起环境公益诉讼涉及一系列法律法规的修改和完善，急需明确的法律支撑。目前的试点正是为了逐步积累经验，为立法的完善奠定良好的理论与实践基础。

【参考文献】

[1]赵凯.我国检察机关提起公益诉讼制度发展概述[N].天津政法报，2015-05-22.

[2][11]刘艺.检察机关提起公益诉讼亟须厘清的几个问题[N].学习时报，2015-08-27.

[3]郑青.加强检察机关对行政行为监督的思考[J].人民检察，2015，（01）：45-46.

[4]戴佳.公益诉讼对促进依法行政有积极意义[N].检察日报，2015-07-10.

[5][6]最高人民检察院.检察机关提起公益诉讼改革试点方案[N].检察日报，2015-07-03.

[7][9]徐安.推进检察机关提起公益诉讼改革试点[J].群众，2015，（07）：61-62.

[8]刘子阳.最高检网络培训公益诉讼[N].法制日报，2015-11-07.

[10]汤维建.检察机关提起公益诉讼试点相关问题解析[J].中国党政干部论坛，2015，（08）：54-58.

（责任编辑：刘亚峰）