国家治理的源代码及其转换逻辑

摘 要：目前，在我国，相对于横向的权力配置而言，如何处理纵向的中央与地方关系是国家治理的方向所在。中央与地方关系建构中的核心问题在于实现关系主体与角色的转换，即从传统的被支配的臣民以及充满政治色彩和模糊性的人民角色的塑造转换到以权利义务为内容、以规范性制度为框架的公民塑造。只有这样，才能从根本上解决治理问题。

关 键 词：国家治理；中央与地方关系；臣民；人民；公民

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）03-0001-17

收稿日期：2015-12-20

作者简介：张浩（1976—），男，安徽滁州人，博士（后），桂林电子科技大学法学院讲师，研究方向为法哲学、社会治理。

基金项目：本文系教育部人文社会科学基金项目“宪法私有财产权边界的二元构造及其保障机制研究”的阶段性成果，项目编号：14YJC820051。

一、问题的提出

一段时间内，国内学术界在谈及国家治理、法治、国家权力构造等问题时，注意力会有意无意地集中在国家权力横向的种类划分、配置、相互制约这类问题上。对此，学者们展开了激烈的讨论与辩驳。不可否认，这些讨论以及由此而来的制度设计对于国家权力的行使与制约具有很重要的意义。不过，笔者认为，无论是从历史传统还是从当下中国的社会结构和社会变迁的具体情况来看，更具迫切性和现实意义的并不是政治体制横向的权力划分和权力制约问题，而是纵向的中央与地方之间的权力划分、配置与平衡问题。

近年来，在越来越凸显的央地矛盾和自觉的理论发展双重推进下，学界已经充分意识到了研究央地关系问题的紧迫性，并围绕着该问题进行了相对深入和持续的研究，但一些根本性的问题并没有得到解决，笔者将之概括为“一个前提，四个弊端”。所谓一个前提，即绝大多数的研究都基于一个既定的框架——中央政府与地方政府权力现实性的存在。因而研究的内容主要是二者之间权力的此消彼长，却绝少提出“何谓中央”“何谓地方”以及中央与地方关系建构背后的深层次问题。正是由于缺少对这些根本性问题的思考，才导致现有的研究存在四个弊端：其一，缺乏前瞻性和总体视角，只能亦步亦趋地跟在事实的后面对中央与地方之间的权力关系进行调整，即所谓的“头痛医头，脚痛医脚”。其二，虽然对央地关系进行了非常细致认真的实证性的考察与梳理，但是由于没有抓住问题的实质，因此对于所揭示出来的弊端和需改进之处就停留于表面，所提出的诸如“科学配置中央与地方之间的事权、财权关系”“以法治化的手段调整中央与地方关系”“充分发挥中央与地方的积极性”“中央集权与地方分权的合理平衡”等建议和改进措施，缺乏实际操作的可能性。其三，目标的混乱与缺位。由于把中央政府和地方政府作为现实性存在而不去追问划分中央和地方关系的目的，因此研究的焦点往往只集中于历史上中央与地方政府之间权力的集中与下放，中央政府和地方政府的事权、财权等权力种类的划分与配置等一些细微问题上，忽略了原本划分中央与地方关系的目的，从而造成了为了划分而划分的结果。其四，由于研究的表层化和目标混乱，学界对如何处理中央与地方关系问题的解释始终不尽如人意。中央一直反复进行着集权——放权的循环，但是结果总是出现“一抓就死，一放就乱”的现象。为了解决这一问题，中央在各个时期和各个领域反复进行自上而下的“运动型”治理整顿，但效果始终不够理想。而地方政府在长期反复进行的收放权过程中也已经形成了一套应对机制，如“选择性政策执行”[1]“基层政府间的‘共谋现象’”[2]等，可谓“上有政策，下有对策”。周雪光认为，这种现象背后的原因在于权威体制与有效治理之间存在着矛盾，表现为“中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容”。[3]对此，他认为“权威体制与有效治理的矛盾是特定国家治理模式的运作逻辑内生所致，不可能找到一个一劳永逸的解决办法”，只能够“知难而上，上下求索，在动态过程中不断调整，寻找两者间某种暂时平衡点。”[4]

那么，何谓中央？何谓地方？中央与地方之间相冲突的深层次原因是什么？笔者认为，横向政制架构的根本目的是为了保护和实现人民的权利和利益，纵向政制架构的根本目的同样如此。但现实中，属地化分级管理制度使得各级政府可以获得较大的实质性权力，而且在几次大的权力下放、分税制改革、产权重新界定、市场化导向的共同作用下，地方政府的“厂商角色”和“公司化”倾向非常明显，在某种程度上已经演变成了具有自己独立利益和目标的“政权经营者”。如此，地方政府与中央政府之间的权力博弈就变成了权力拥有者之间的讨价还价，从而使人民的主导性作用受到了一定的限制。正如周雪光等学者所言，在当下中国，任何一个大规模的制度形成和制度变迁过程都不是单一主体和单一因素所致，而是由具有不同利益地位、扮演不同社会角色的个人和群体所共同推致，是多重性制度逻辑交互影响的内生性形成过程。只有这样，才能够有良性的、民主的制度形成，所以，必须把人民在不同历史阶段的范围、形成过程、表现形态、结构功能、心态的演变、自我意识等问题纳入进来，在这样一个框架内，才能把央地关系问题划分得更为清楚。

二、关于政治主体与角色的转换

（一）臣民时期

⒈天下主义。“天下”是儒家政治哲学中一个非常重要的概念。在儒家学者眼中，“天下”具有多重涵义：一是地理学意义上的“普天之下”，地载天覆的最广大的区域；二是心理学意义上的“天下”，即在这片土地上生活着的人们的心思与意志，也就是“民心向背”；三是伦理学和政治学意义上的“天下”，指向一种理想化的“乌托邦式”的政治制度安排和统治模式。①由此可以看出，儒家“天下”概念的重要性在于“它把‘世界’看作是一个政治单位，一个最大并且最高的政治单位。同时也就成为一个思考所有社会、生活问题的思想分析单位，也就是最大的情景和解释条件。”[5]以这样一种宏大的、伦理性的、理念意义上的概念来进行政治制度设计和统治活动的“国家”并非近代以来形成的民族国家，在梁漱溟看来，中国因其以种族和文化为联系纽带而明显不像一个国家。“国家构成于阶级统治，中国则未成阶级”，[6]而且“无以为武力之主体而难行统治”。[7]金耀基认为，“中国是一个国家，但它不同于近代的民族国家，它是一个以文化而非种族为华夷区别的独立发展的政治文化体，或者称之为‘文明体国家’，它有一独特的文明秩序。”[8]这种独特的文明秩序在于其是一个从认识论开始经过伦理学说到政治制度安排的从内到外的过程，即儒家的修齐治平。其作为一个奇妙的混合体，以类比的方式将哲学理论、伦理要求、政治体制构建有机地联系在一起，因而其中充满着有趣的对应。如地理意义上的“天下主义”的“天下”，其形状是天圆地方，而与之对应的是人的“圆颅方趾”，将二者联系起来的就是“天人合一”以及“天人感应”理念。在具有浓厚的政治哲学意味的“天下主义”学说中，家——国——天下也是一以贯之。由此，“中国政治哲学所想象的政治制度可以保证从基层政治单位一直到国家到天下都维持同样结构的一贯的政治游戏。”[9]这种一贯性给皇权带来的好处是不言而喻的：一方面可以从天命所归中获得合法性和权威，另一方面又可以从与伦理纲常相一致中获得社会的最大化支持。故此，尽管由主权、人民、领土构成的国家或者民族这个概念在古代中国从来没出现过，但皇权仍然以一种与民族国家全然不同的思想资源和政治架构统治了几千年。

⒉不安份的臣民。正如一枚硬币的两面，虽然皇权借助“天下主义”观念统治了广土众民，但其内在的危机也不可避免。皇帝的对应概念就是臣民，从“天下主义”的政治哲学角度来看，皇帝具有这样几个身份：一是“天道”的世俗化代表，即“天子”；二是宗教的最高权威；三是天下最大的土地和财富的所有者。臣民的角色与之相对应：一是需要从知识和伦理上接受教化的人；二是国家宗教的信仰和接受者；三是无产者。只有处于这样一种严格对应的地位和角色关系结构中，“天下主义”才能够解释得通，皇权才能够有效地控制地方。但实际上，臣民的地位和角色并非如此。

一是作为知识生产者的臣民。现代社会以前，如果要进行有效统治的话，统治者必须要进行某种程度上的知识垄断与生产，这在古代中国尤其明显。虽然不可能完全杜绝民间的知识生产和传播，但是，统治者总是以各种方式来边缘化以至将其湮没。如“绝地天通”以及对正史和野史的划分和区别对待等。以此，统治者就可以成为知识生产、控制、传播的主导性力量。这意味着“‘国家’在知识生产的结构中扮演着知识生产设计者、资源配置者与知识成果决定性购买者的角色。”[10]甘怀真认为，皇帝制度成立伊始，其政体形态就表现在“天——天下——天子——民”[11]这样的关系架构中，并且通过国家的祭祀制度以及对儒家经典文本的诠释等方式转化为一整套具有内在逻辑的思想体系和知识体系。但是，由于古代社会民众识字率普遍不高而且教育资源匮乏，再加上交通不便以及通讯手段落后，使得这一套知识体系传播范围比较有限，从而给民间的知识生产与传播留下了极大的空间。

民间的知识生产和传播大体上通过两个途径实现：“地方性知识”生产和传播与“体制外”知识生产和传播。在《大地的钟声：19世纪法国乡村的音响状况和感官文化》一书中，阿兰·科尔班以19世纪法国乡村普遍存在的教堂钟声为例，揭示了普通民众进入并感受另一种时空的微妙方式和地方性知识的生产与传播的过程和机制。[12]农夫和他的妻子在田间劳作，远处传来教堂悠扬的钟声，在他们抬首眺望的时候，个体对于当下时空的感知、生命的节奏就和以大钟为中心的社区的时空节奏、市民生活节律、习俗和知识体系自然地融合在一起。同样，在以自然的寒来暑往、四季变迁为时空图示的中国文化中，“随时取义”的思想使得每一个普通百姓在其所处的个别化的情境中都能够很自然地进行着物理时间与文化时间之间的相互转换。不过，在科尔班看来，虽然钟声能够营造一个地方性知识体系，但是，这个知识体系是封闭的，而且，该体系会妨碍个体和“国家空间即共和国公民身份空间的逻辑联系”。[13]与之相似，在古代中国，当生活在广袤大地上的民众面对各自独特的时空、时序时，“天下主义”模式下形成的普遍性知识对于他们而言无疑是相当陌生的。而这种多元知识生产格局和相互隔阂的结果就造成了政治上的疏离。《击壤歌》所描述的“日出而作，日入而息，凿井而饮，耕田而食，帝力于我何有哉”的情景可以说正是这种情况的真实写照。

古代中国虽然没有以经济地位和共同性意识为基础而形成的现代意义上的“阶级”，但却在政治权力、主流意识形态和等级意识下塑造出了壁垒森严的众多阶层。士人、农民是符合皇权统治秩序需要而被认可的阶层，因为他们的人生目标、职业活动、上升路径、政治意识等都与“天下主义”的民——天子——天下模式相契合，因此，其作为“体制内”阶层而为皇权所容纳和保护。但在这个序列之外的乐户、隶户、痗家、堕民、商贩、行医、僧侣等其他群体就没有这么幸运了，因为不被主流所认可，所以他们处于社会底层和边缘的地位。这些人群虽然不被承认，但是，他们却有着自己独特的知识生产和传播途径并以此强有力地挑战主流意识，甚至于危及皇权的合法性与稳定。以僧侣为例，其地位与作用在于学习、解释并传播宗教思想。而依照“天下主义”的解释模式，皇帝身为天子，自然就是那个沟通神灵世界与世俗世界的唯一的中介者。不仅皇帝，在孔飞力看来，“在官方的各个层次——上从皇帝的官邸，下到最肮脏不堪的县衙门——国家的各种机构都在人与神灵之间扮演着中介的角色。”[14]所以，“如果国家要使民众对于自己在精神上所起作用的信心能够持续下去，它就必须认真防备在这方面出现的潜在的竞争对手。”[15]而僧侣们却“主宰并支撑那个无所不包并深深根植于民间社区的宗教活动体系。”[16]所以，对于皇权来说，这是一个危险的群体，除非其真正将自己关闭在深山古寺中，否则皇帝和官员们总是不放心。

不过，即使僧侣们沉默下来，还有众多的其他一些群体在帝国的底层游走活动。史景迁列举出五类群体：第一类人是商贩和行医；第二类是国内的流放犯人；第三类是行脚僧和考生；第四类是客栈或酒肆的店主；第五类是算命者或占卜者。之所以将这些人拣选出来并划分出这样五类群体，就在于他们具有共同性的特点，即处于阶层之下和体制之外，能够共同生产和传播与主流相抗衡的知识体系、信仰体系和行为标准。商贩和行医是最具流动性的一类人，他们走街串巷，从一处走到另一处，他们的足迹遍及整个中国，传递着新鲜事和各路消息。对于流放犯人来说，即使被流放，也要从各种民间秘密渠道紧密关注各种信息，因为他们知道，一旦政治格局发生改变，他们就可以东山再起。考生群体也是一个比较麻烦的群体，如果考试顺利，进入体制内的官员行列，自然没有什么问题。但是，绝大多数考生没有这么好的运气，当这些落榜者认为人生中的上升道路已经走不通时，往往会转变成为像黄巢和洪秀全那样的令皇帝相当头痛的“麻烦制造者”。而那些算命者或占卜者不仅可以轻易地揭穿皇帝对自我的神化，在一些关键时刻还可以用其特有的隐晦的、闪烁其词的话语激发“野心家”的欲望和民众无尽的热情和想象。

二是作为“异教者”的臣民。在“天下主义”的模式中，皇帝是天道的唯一中介者，这个地位不能不让人联想到西方宗教中的先知以及由此而来的神权国家的建构。不过古代中国并非是一个神权国家，相反，皇帝在垄断了对于终极事物的认知可能性后，实际上是在依靠儒家的政治哲学进行统治。儒家对于宗教和信仰问题的态度很明确，即“子不语怪力乱神”。但过于高蹈的儒家经典并不能够完全满足民众的信仰世界和精神需求，所以，在民间可以看到许许多多、千奇百怪的各种神和宗教派别。然而，没有哪一种宗教能够达到像西方基督教那样的高度和巨大的社会影响力，因为，在通往世界终极秘密的入口处，在西方站着的是上帝，在中国则是皇帝，这个地位不允许任何挑战。但是，真正的宗教又不能不回答关于世界的终极问题。为了解决这个矛盾，佛教和道教分别以来世和无为解除了皇帝的疑虑，从而得到较大的生存发展空间。不过，这种虚无和回避并不能解答民众在此生的困惑。民众的信仰和精神需求始终就像暗潮涌动的洪流朝着向上和向下两个方向流动。向上的宗教活动意味着直接和皇帝争夺宗教权威地位，向下的宗教活动则在各个地域和各行各业创造出各种神灵和宗教性组织，而这众多的宗教性组织也是造成地方上不稳定局势的主要原因。

公元前1500年左右，波斯先知琐罗亚斯德创立了一种千年盛世说的信仰模式，认为在经过黑暗与光明两种天启式的力量的生死搏斗后，人类最终会迎来一个至善国度。这种思想自创立之后，不仅在西方世界产生了很大影响，在中国亦是如此。史景迁认为，“千年盛世的思想和天启式的信仰始终活跃，而且中外皆然。无论在中国还是在欧洲，倡导这些信仰的人将之同激进的政治与平权主张相连接，从穷人中吸收到信徒无数，每隔一段时间就率领他们同国家作武力对抗。”[17]如太平天国运动就是其中的典型之一。赖利认为，太平天国的前前后后究其本质来说就是上帝与皇帝之争。皇帝自以为垄断了民众宗教信仰的可能性，其实不然。民众并非是被动的国家宗教的信仰者，相反，他们是一个能够主动进行选择并有明确反抗目标的群体。赖利认为，“对于洪秀全和他的追随者们来说，中国的宗教背景受控于这个国度里的正统文化学说，而这正统文化包括了朝廷的神圣性和皇帝称号的神圣性。”[18]所以，异教者们的矛头直接指向了皇权以及庞大的国家机器。这类现象在中国历史上屡屡发生，历朝历代的统治者就这样焦头烂额地一次一次应付着地方上的“叛乱”。

三是作为理性的有产者的臣民。在很多现代人的印象中，古代的百姓们无非是一群逆来顺受的群愚，在外部权力和内部精英的共同统治下，顺从、怯弱、麻木不仁、缺乏自我利益意识和积极主动的创造精神。之所以会有这种印象，在很大程度上是由于学界对于乡村与国家关系的看法所致。在韦伯和马克思看来，中国古代的乡村是依附于国家权力而存在的。费孝通和张仲礼等人认为，虽然“皇权不下县”，但在基层乡村中具有极高权威的乡绅阶层的配合下，民众还是被牢牢地统合在大一统的皇权之下，成为一群没有理性、难以保有私有资财也没有保有私有资财欲望的人。不过，根据一些研究结果来看，事实并非如此。

施坚雅在四川农村经过长期的实地调查后认为，中国历史上的王朝交替、农民暴动、中央与地方之间的反复纠葛的背后存在着深层次的经济原因，传统中国社会的形成与发展变迁的主导原因并非是政治权力使然，而更多地是基层农民在长期的日常生活中理性的经济计算和制度形成所致。农村中广为散布的自然村落只能够完成少数而且特定的社会功能，不能成为构成社会的基本单位。构成社会的基本单位是各种层次毗连的市场中心。按照上升的顺序，施坚雅将之划分为三级：基层市场，中间市场，中心市场。各级市场基于民众常年的经济生活交往需要和理性安排而产生，并且在时间和空间安排上与由行政权力进行人为设置的行政中心在很大程度上存在差异。“农民的实际社会区域的边界不是由他所在村庄的狭窄的范围决定，而是由他所在的基层市场区域的边界决定的。”[19]既然民众绝大部分的社会交往和经济活动都是在各级市场体系中才能够完成，那么，民众的生活就不可避免地脱离了行政权力的范围而遵循其自身特有的规则和网络结构进行运转。

在施坚雅市场结构理论的基础上，杜赞奇提出了“权力的文化网络”理论，以此来进一步解释传统社会中国家权力与基层社会之间的关系状态问题。在传统中国社会中，存在着各种各样的民间性组织，比如“以地域为基础的有强制性义务的团体（如某些庙会）、自愿组成的联合体（如水会和商会）”，[20]以及各种非正式性的人际关系网，如“血缘关系、庇护人与被庇护人、传教者和信徒。”[21]杜赞奇认为，“从外观来看，这一网络似乎并无什么用处，但它是权威存在和施展的基础。任何追求公共目标的个人和集团都必须在这一网络中活动。”[22]所以，皇权并没有通常想象的那种对臣民人身权利和经济利益直接施加无条件强制力的能力。在基层社会中，利用血缘、地缘、习俗、潜规则等所编制成的文化网络可以有效地过滤掉对民众不利的外部权力因素，从而形成一个与皇权相抗衡的市民社会空间。

黄宗智也反对那种认为基层社会依附于国家权力的观点。但与施坚雅和杜赞奇所不同的是，他比较关注处于皇权和普通民众之间的绅士阶层在国家与社会之间的地位与作用，认为国家——地主绅士——农民三者之间的共同性的关系建构比较符合传统中国的权力运行和国家建构的实际。郝若贝也赞同这种观点，他认为在公元750-1550年这800年间，中国社会发生了很大的变化。由于地缘、自然条件的不同，再加上移民的因素，地域经济发展呈现出不平衡的波动状态。随着这些改变，“权威体制、权力结构和中央以及地方政府的性质也发生了重大变化。”[23]变化最明显的标志就是中央权威渐渐被弱化，即“从中唐至明初期的行政史是一部权力从中央政府向大的区域官署逐步转移的历史。付出的代价是在管理一个幅员辽阔、人烟稠密的帝国日常事务时保持最低程度的效率。”[24]这样一来，直接后果就是政治精英阶层构成发生了较大变化。据郝若贝的研究结果看，唐中期以前，享有巨大的政治权利和尊贵的社会地位的基本上都是世袭的上层权贵，到了1550年，管理省和县民政的则大多数来自于具有广泛社会基础的绅士和地方精英。这些绅士和地方精英与官员不同，因为他们的权威不是来自于国家的授予，而是来自于民众的认可和遵从，这种认可和遵从在平时是以其优良的德行、乐善好施的口碑、较好的经济地位、裁决纠纷的能力与公平等积累起来的，对于这些来之不易的社会资本，绅士们会极力加以维护。所以，当感觉到国家权力对其构成威胁时，这些绅士和地方精英们往往会和农民们联合起来进行抵抗。

基于“天下主义”的世界观以及由此而来的集权主义政制架构，古代社会被分为对立的两极：即以皇帝为首的权力阶层和臣民阶层。虽然皇权以不同于民族国家的政制机制和体系规则维系了一个文化意义上的国家，但是由于社会中存在着这样相互对立和疏离的两大阶层，作为臣民的阶层无论是在知识生产与传播、宗教信仰还是财产处理方面，都会与皇权产生内在的不可调和的矛盾，其结果就是权力阶层与地方之间始终具有很大的离心力，权力阶层从来没能够真正有效地统治地方。

（二）人民时期

⒈民族主义和“人民”的登场。本尼迪克特·安德森认为，“历史上直到三个根本的、都非常古老的文化概念丧失了对人的心灵如公理般的控制力后，并且唯有在这个情况发生的地方，想象民族的可能性才终于出现。”[25]在这三个文化概念中，“第一个概念认为特定的手抄本（经典）语言之所以提供了通往本体论真理的特权路径，恰恰它本身就是那个真理的一部分。正是这个理念孕育了基督教世界、伊斯兰教世界和其它跨越各大洲的信仰集团。第二个概念则相信社会是自然而然地在至高的中心——和其他人类隔绝，并依某种宇宙论的（神意的）律则施行统治的君王——的四周与下方组织起来的。人的效忠必然是层级而向心的，因为统治者和神圣经典一样，既是通往存有之路，同时也内在于存有之中。第三是一个时间性的概念，在这个概念中，宇宙论与历史无法区别，而世界和人类的起源在本质上是相同的。”[26]安德森所说的这些情况同样发生在近代中国社会历史中。近代以来的中国在思想、社会领域中最重大最根本的事件就是天下主义遭遇民族国家后所引起的巨大震荡和改变。当西方列强以坚船利炮轰开国门并带来与传统中华文明全然不同的技术、制度和思想并显示出其巨大的优越性时，施行了几千年的文化概念和思想行为方式被发现已经不复适用，绝望和茫然不可避免。但是，一味沉湎于旧时代于事无补，回到旧世界亦不可能，历史发展的脚步谁也不能够阻挡。因此，势必要寻找新的思想概念体系和政制架构来填补这个巨大的真空，因缘际会之下，民族主义就登上了历史舞台。

随着民族主义的登场，“人民”这一概念也随之而至。“人民”，是启蒙思想家们在同宗教和王权作斗争的过程中所发展出来的概念。在那样一个复杂的历史阶段中，有着不同的势力群体，每个势力群体又具有不同的利益诉求和目标，但是都想借用“人民”一词来表征其不容置疑的合法性。所以，“人民”一词附着了太多意涵，以至于过于高蹈而难以对其内涵与外延做出准确界定。在很多情况下，根据传统思想文化影响的强弱、历史及社会发展的主题变迁、各种社会力量的对比与博弈等，人民会有不同的范围与指称。

⒉“人民”在近代以来的两种理想型。

一是作为“族类”的人民。近代以来，在中国应该建立何种政制架构和制度体系的理论与实践中，孙中山是一位不可回避的人物，正是他第一次将民族国家问题带到每个中国人的面前。不过，也正是在这个问题上凸显出了他的悲剧性命运。“回顾过去，中国民族主义所受的挫折，在他的身上得到了集中的体现。每一个与中国的软弱与落后互为表里的人都出卖他：文人学士、官僚、军阀、特别是列强。”[27]而且“在长达三十年的政治生涯中，孙中山从未领导过一个统一的中国。”[28]但是，他所提出来的建立现代、强大、民主、独立的民族国家的远大目标却能够赢得广泛的、长期的支持，甚至在持完全不同政治立场的群体中也是如此。之所以会出现这样的现象，都与其所提倡的民族主义有关。

孙中山认为，“我们鉴于古今民族生存的道理，要救中国，想中国民族永远存在，必要提倡民族主义……民族主义这个东西，是国家图发达和种族图生存的宝贝。中国到今日已经失去了这个宝贝。”[29]作为三民主义的一个重要组成部分，民族主义在孙中山思想中的重要性毋庸置疑。怎样去认识其在政制架构中的作用，学界有着不同的看法。

作为一个历史性范畴，孙中山的民族主义思想不是一蹴而就的，而是在复杂多变的国内外局势下形成的。具体来说有三个阶段：基于古代中国“华夷之辩”基础之上的“族类”概念，从血缘、语言、文化、地缘基础之上的“民族”概念出发，孙中山民族主义思想最早的形态就表现为以“排满排异”为目标，即所谓“非我族类，其心必异”，一切以本民族为依归，对其他不同民族采取排斥主义。在这一阶段，孙中山甚至明确提出“杀满洲佬，复明之江山”的口号。其所创建的兴中会的誓词是“驱除鞑虏，恢复中国，创立合众政府”。之所以如此，是因为在19世纪末20世纪初，要推翻封建君主专制统治，其目标当然就要指向满洲贵族，就要推翻其反动统治，这是必需的、合理的。但是在推翻满清的君主专制统治之后，孙中山发现“照现在这样的政治论起来，就算汉人为君主，也不能不革命。”[30]有鉴于此，孙中山改变了建立汉族国家的想法，借鉴了西方近代以来形成的民族主义运动理论来重新解释和改造“排满革命”，以此来实现从基于血缘、语言、文化、地缘基础之上狭隘的“民族”概念向基于全体国民基础之上的新型“民族（国族）”概念的转变。这集中体现在他提出的“五族共和”主张中：“国家之本，在于人民。合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国，即合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人。是曰民族之统一。”[31]客观来看，经过五族共和，虽然由狭隘的革命的民族主义演变为民族同化的民族主义，但还是没有触及中华民族与外国民族的关系。对此，国民党一大举行期间，孙中山发表了“三民主义”系列讲演，系统、全面地总结了其民族主义的理论主张，将民族主义问题放在中国的国际地位和当前形势的背景下，明确指出中国民族主义问题与中国沦为列强的半殖民地有关，认为如果要改变中国的现状，必须恢复中国的民族主义和民族地位。

由此可以看出，孙中山的民族主义思想是一个庞杂的多面体。在发展阶段上，经历了从狭隘的族类概念到国族概念再到现代意义上的民族国家概念的曲折转变。在目标体系上，从“驱除鞑虏、恢复中华”到“五族共和”再到“自决自治”。在依靠力量上，从依靠汉族反抗满族到以汉人为中心实现民族自决再到团结国内各民族、完成一大中华民族。在思想资源上，综合了传统的华夷之辨、西方近代以来的民族国家理论、美国“熔炉”式的民族和种族理论、列宁和威尔逊的民族自决主张等。不过，无论经过哪些阶段，面对的是哪些问题或借鉴了哪些思想资源，其最终目的只有一个，那就是如何改变中国一盘散沙式的现状，凝聚起“四万万人的大力量”，使得中华民族能够屹立于世界民族之林。遗憾的是，在其有生之年，这种理想始终没能实现。造成这种局面的原因有很多，笔者认为，孙中山及其国民党继承者们所秉持的民族主义（民族国家）理论应该是其中一个重要原因。

本尼迪克特·安德森认为，民族是一个“想象的共同体”。即“民族归属……以及民族主义，是一种特殊类型的文化的人造物”，[32]而“这些人造物之所以在18世纪末被创造出来，其实是从种种各自独立的历史力量复杂的‘交汇’过程中自发地萃取提炼出来的一个结果。”[33]这些“各自独立的历史力量”和“复杂的交汇过程”都是在近代以来西方独特的历史、文化、社会、经济等条件下产生和运行的，其中大部分在当时的中国都不具备，比如说资本主义及其工业化发展、中世纪封建体制孕育下所产生的法律框架、政制架构、民众的个体意识等。这样说来，孙中山所提倡的民族确实是一个“想象的共同体”，当然，这是和安德森所说的不同的另一种“想象”。之所以这样做，在某种程度上又是一种必然。在西方列强的坚船利炮下，中国人遭遇了“三千年未有之大变局”，长期抱持的文化优越感荡然无存，救亡图存成为迫在眉睫的事情。由“天下主义”转向民族主义就势在必行。

不过，正如我们所知，任何一种新的思想的产生都与以前的思想或多或少地有所关联，孙中山的民族主义思想也概莫能外。因此，这种民族主义不可避免地存在着一个大的问题，即“受到前近代中国‘族类’论述的重大制约与囿限。”[34]其实，从孙中山民族主义思想发展的三个阶段就可以看出这一点。无论是从发展阶段、目标体系、思想资源还是依靠力量来看，都自觉不自觉地有着“族类区分”的影子在里面。在第一阶段表现得最为明显，其族类形成的基础就是古代中国的“华夷之辨”。第二阶段提出“五族共和”理论，还是以民族区分为前提，表现为以民族同化为基础的“一元一体的‘中华民族’观。”[35]1923年以后，孙中山对此进行了检审和否定，认为“我国人自汉族推覆满清政权、脱离异族羁厄之后，则以民族主义已达目的矣。更有无知妄作者，于革命成功之后，创为汉、满、蒙、回、藏五族共和之说。”[36]以此认识为契机，并援引美国的“积极底民族主义”思想和实践，孙中山在第三阶段提出了“汉族底民族主义”理论。即“拿汉族来做个中心，使之同化于我，并且为其他民族加入我们组织建国底机会。仿美利坚民族底规模，将汉族改为中华民族，组成一个完全底民族国家。”[37]在这里，孙中山明白地说到要“拿汉族来做个中心，”目的就是把其他民族同化于汉族。所以说，直到最后阶段，孙中山的民族主义思想仍然是以“族类区分”作为基底的。

费孝通认为，“中华民族作为一个自觉的民族实体，是近百年来中国和西方列强对抗中出现的，但作为一个自在的民族实体则是几千年的历史过程所形成的。”[38]这说明中华民族形成很早，但民族意识较为淡薄。而且，就这种比较淡薄的民族意识的本质来说，它和近代以来西方国家在形成民族国家中不可或缺的民族也是不同的，它更多的是文化或曰文明意义上的民族。在以血缘关系凝结成的“家”之外，实在没有什么能够被认为是有效的社会连接形式的共同体存在。皇帝将其与臣民之间的关系置入扩大化的家庭伦理关系中，以此来行使国家统治并论证其权力的合法性，但这一切似乎并没有改变什么，王朝的更替最多会暂时打乱臣民们的生活节奏，当一切安定下来之后，皇帝又会成为人们遥远的想象，当然，更不用说民族这个概念会在人们的头脑中能够留下什么印象。但是，以孙中山为代表的近代中国政治精英和知识精英们在和专制皇权以及西方列强作斗争时，武器库里需要这样一件利器，所以，民族主义必须产生。如此，这种民族主义难免带有理想主义色彩。近代以来的所谓波澜壮阔的民族主义斗争在某种程度上实为少数政治精英和知识精英的独角戏。地方割据和军阀混战连绵不休，作为“族类”的老百姓们仍然是“一麻袋马铃薯”，中央政府无法对地方实施有效统治和治理。

二是作为“阶级”的人民。与孙中山及其国民党继承者们不同，中国共产党人采取了另外一种全然不同的方法来解决如何在这样一个内忧外患的情境下凝聚一个国家的问题。

1938年9月，中国共产党在延安召开了六届六中全会，在此次会议上，毛泽东代表中共中央政治局做了《论新阶段》的报告，认为中华民族是由“‘汉族’和‘蒙、回、藏、苗、瑶、夷、番’等各少数民族组成的，我们要‘团结中华各族，一致对日’，”[39]不仅如此，他还着重指出：“学习我们的历史遗产，用马克思主义方法给以批判的总结”。[40]“马克思主义方法”就是中国共产党人所采取的与孙中山等全然不同的方法。

所谓“马克思主义方法”，究其实质，即阶级分析和阶级斗争方法。1918到1920年间，早期的马克思主义者李达和李大钊等人将该方法引介到中国。1925年毛泽东发表《中国社会各阶级分析》一文后，如何将其与中国社会实际相结合开始被中国的马克思主义者所重视。在该文中毛泽东明确地提出：“谁是我们的敌人？谁是我们的朋友？这个问题是革命的首要问题。”[41]之所以提出这个问题，就在于“我们的革命要有不领错路和一定成功的把握，不可不注意团结我们的真正的朋友，以攻击我们真正的敌人。我们要分辨真正的敌友，不可不将中国社会各阶级的经济地位及其对于革命的态度，做一个大概的分析。”[42]分析的结果是：一切依靠并勾结帝国主义列强的买办阶级、大地主阶级、军阀、官僚以及反动文人是革命的敌人；工人阶级是革命的领导和中坚力量；小资产阶级、半无产阶级是革命者最为接近的朋友；农民阶级是革命者最为忠诚的盟友；中产阶级的右翼可能成为革命者的敌人，其左翼可能成为革命者的朋友。经过这样的分析之后，革命的目标体系、依靠力量、最终任务等就清晰可见。

事实证明，在分辨敌友、依靠力量、目标设定等方面，中国共产党人取得了巨大的成功。对此，郑永年认为：“显然，对于帝国主义列强在华侵略及其结果的分析，孙中山、蒋介石和毛泽东基本上是一样的。但对如何组织民族主义、建设民族国家的问题上，蒋介石和毛泽东的道路大不相同。毛泽东接受了马克思列宁主义，接受了阶级斗争学说，使共产主义的民族主义具有非常强大的斗争精神。蒋介石只接受了列宁主义，即列宁主义政党。国民党强调的是依靠上层精英而非基层人民，而共产党发展出一种动员式的民族主义。或者说，国民党强调的是自上而下的民族主义，而共产党强调的是一种自下而上的民族主义。”[43]

中国共产党人试图以一种全然不同的话语体系来完成孙中山以及国民党人所没有完成的历史使命。由于准确地把握住了当时社会中的矛盾所在，从而避免了孙中山及国民党人在建构民族主义国家时因没有认识到当时社会中存在的真实的深层的矛盾是什么而基于想象和激情来填补社会现实与政治理想之间的裂缝、以血统和文化为标准来辨别敌友和凝聚民族共同体所带来的很多弊端，一段时间内，成功实现了社会整合和国家政权建设。

⒊从“阶级”到“人民”。

一是“阶级”与“人民”之间的裂缝。自从法国启蒙思想家们以如椽巨笔论证了“人民主权”原理之后，“人民”就成为绝大多数政治、社会、法律理论和实践合法性的终极来源。当然，中国的革命者们也不例外。1949年，毛泽东在《论人民民主专政》一文中提到“人民民主专政”的概念，说明国家之本质在于对人民实行民主和对敌人实行专政的有机结合中，宣告人民有发言权、言论集会结社等自由权利。“人民”一词开始相当普遍地出现在社会政治生活中。不过，这时候的所谓“人民”的概念还没有从阶级斗争和阶级划分的影响中解脱出来，其范围还仅仅限于无产阶级工人、农民、城市小资产阶级以及民族资产阶级这四类，官僚资产阶级、地主富农阶级等一些国民党反动派们则被排除在外，成为以工人阶级为领导的无产阶级专政的对象。

随着经济结构、政治形势、国家政权建设程度、民主革命目标等条件的改变，虽然阶级划分的范围时有改变，但是，在“毛泽东式的阶级分析理论”[44]的指导下，资产阶级始终被排除在外。在当时的政治和社会形势下，这种划分自有其道理。随着改革开放的持续深入进行以及社会主义市场经济体制的不断完善，获取经济利益、大力发展经济成为上至各级政府下至普通百姓不言而喻的共识。在市场关系和经济利益的驱动下，原有的阶级壁垒逐渐松动，一些旧有的阶级不复存在，新阶层不断产生，而且新阶层和旧阶层的产生和消失越来越多地具有一个新的特点，即与经济资源的获取和流动有关。这样一来，如果继续固守原来的阶级分析方法的话，明显不符合实际状况，势必会将社会群体中的大多数排除在外，结果是人民反倒成为了社会群体中的少数派，而这和使用人民一词的初衷正好相反。因此，使用“阶级”这个概念已经不能解释和包容“人民”了，二者之间不可避免地产生了裂缝。①

二是阶级分析的“异化”。其实，对于“阶级”一词的使用，学界持有一种谨慎的态度，更多的人愿意使用“阶层”一词来代替。其优点在于可以避免意识形态的干扰，从而对社会进行科学客观的分析。对于阶层的研究历来有很多不同甚至相反的学说。不过，即使结论不同，也基本上都围绕着两个问题展开：阶层形成原因以及划分阶层的标准和方法是什么？研究目的是什么？

在阶层形成原因方面具有代表性的观点有以下五种：马克思和恩格斯的社会分工论，韦伯的市场条件论，汤普森的过程体验和阶层意识论，布迪厄的资本惯习论，具海根的政治文化论。当然，近代以来学界也提出了一些关于中国社会阶层形成理论，如瞿同祖、张仲礼、费孝通等人的绅士阶层论，学界关于中国近代民族资产阶级形成论等。围绕着这些不同的形成原因，学界提出了一些相对比较客观的阶层划分的标准和方法，如生产资料资源占有状况、财产或收入资源的多寡、市场资源的拥有、职业或就业资源状况、政治权力资源的占有、文化资源的占有、社会关系资源的多寡、主观声望资源的拥有、公民权利资源的拥有、以及人力资源的拥有等。[45]根据对这些社会资源的占有差别，可以将社会中的群体划分为一个个不同的阶层。通过对社会阶层的形成原因和划分标准进行细致客观的分析，可以揭示出在阶层形成过程中，哪些原因是正常合理的、哪些原因是不正常不合理的、阶层固化的原因以及后果是什么、职业声望的认同程度如何、获取各种社会资源相对公平合理的路径是什么等，从而判定什么样的社会阶层结构有利于社会的稳定和健康发展。应该说这是一个科学客观的研究阶层问题的路径。

与此不同的是，共产党人不是从职业声望、社会经济地位获得、地位认同、社会经济分化现象、分层机制等角度来进行阶层研究的，而是采取一种与“强烈的马列主义意识形态紧密地结合在一起”[46]的“典型的毛泽东式的阶级分析的思路，”[47]这种分析思路的一个突出特点是“与政治紧密相联。”[48]所以“在中国，不论是学者、理论家、党政领导人还是普通民众，在讨论这类问题时的关注点往往是政治态度、政治权力要求、政治行动的可能性等等。”[49]在当下中国社会矛盾突出、贫富差距加大、下岗失业工人增多、进城务工农民身份地位难以界定的情况下，人们更是对阶层（阶级）问题十分敏感。而阶层或者说阶级问题原本是一个描述和解释社会共同体是由哪些部分组成、以何种方式组成、什么样的构成结构是有效和健康的问题，由此看来，这种中国式的阶级分析从某种程度上可以说是阶级分析的异化。

三是阶级分析异化的原因与后果。产生这种异化当然不能够回避思想渊源的原因。虽然马克思运用阶级分析方法剖析了资本主义社会的构成及运行，但其目的在于揭露阶级压迫和阶级剥削的不合理性，以此为出发点构造社会主义和共产主义革命理论，因而具有强烈的意识形态倾向。列宁在以之适用于俄国革命时也是从阶级斗争和政权建设的角度进行的。所以，中国共产党人在将阶级分析运用于革命斗争和新中国建设时必然会产生这种异化。但是，笔者认为，产生异化的主要原因不是思想渊源，而是一个积贫积弱的帝国在猛然遭遇现代化冲击的情境下如何进行国家重建所致。

包刚升曾经提出这样一个问题：“为什么辛亥革命成功地推翻了清政府、终结了中国两千年封建君主专制，却没有成功建立一个民主与宪政的共和国？”[50]对此，包刚升的解释是：每个国家的政治转型和社会重构都是在一个特定情境下开始的，这种特定情境会影响到政治转型和社会重构的任务、路径与结果。具体到中国来说，国家重建和民主转型是两大时代主题，但是在内忧外患的现实面前，国家重构具有政治上的优先性，郑永年也表达了与之相同的看法。他认为近代中国社会实现的是一种特殊形态的转型，这次转型的特殊性在于“人民主权变成国家主权，民主主义演变成了国家主义。一个强有力的国家组织而非民主成了现代性的条件。但这种转型并不是某些个人的自由选择，而是决定于中国的后发展的地位。后发展中的社会，国家不仅要引导国内社会经济发展以赶超先发展国家，而且也必须集中国内资源和其它国家竞争以求得生存……所以，我们讨论民主主义在近代中国的转型主要强调中国政治精英的‘强国’意识的发展及其对中国政治发展的影响。”[51]无论是新旧民主主义革命时期，还是建国后的土地改革乃至更长的一段时期，中国共产党人及其所领导的中央政府都面临来自于国际与国内两方面的危机与压力。相对于发展民主而言，经济发展和国家政权建设的要求更为迫切，所以，在阶级分析中始终以政治为导向实属必然。

即便如此，这种阶级分析的异化所带来的后果也不能忽视。而这里所说的后果就是国权与民权的对立。由于“中国民族主义走的是一条以‘国家’为中心的道路；在这种民族主义的形构中，‘国权’绝对凌驾于‘民权’之上，”[52]而且，“由于国家的地位至高无上，后发展国家的民主往往成为了政治精英的事情，而与广大人民无多大的关系。这并不是说人民大众不重要，但大众只有被动员起来以后才能进入政治舞台。政治精英——掌权者既可以给予人民民主权力，也往往很随意地把这些权力撤回。人民的政治参与往往是政治动员的结果。”[53]但是，即使“农民被动员起来，却未能积极参与国家政治的过程；他们是中国民族的一部分，却与中国的民族国家遥遥相隔。”[54]

当“天下主义”的模式轰然倒塌、民族主义悄然崛起时，“人民”终于出场，成为近代直至现代政治话语中不可或缺的概念和政治合法性的终极来源。各种政治主张和革命思想均以其为旗帜性的标志，由此人民具有多种形象。但是，无论是以“族类”形象出现的人民，还是以“阶级”形象出现的人民，由于不能合理界定人民的范围、反映社会中真实的力量对比、在权力与权利之间形成合理架构并成为主导性力量，因此在国家重建和政权建设中均被边缘化而不能成为调整中央与地方关系的有效中枢。

（三）从“人民”到“公民”

在“天下主义”的模式下，皇帝垄断了所有权力，除了皇帝以外的所有人都成为臣民。但与通常的认识不一样的是，这并不是一个消极沉默的群体。在国家之下的另一种时空范围中，他们从知识生产、精神信仰到经济活动，都显示出了与皇权不合作乃至抗衡的一面。一部中国封建社会的历史，就是一部农民不断反抗统治者的历史。然而当封建社会终结后，以“人民”为主体进行民族国家的构建时，这种状况依然没有改变。究其原因在于，不论是作为“族类”的人民还是作为“阶级”的人民，都不是架构民族国家和适应现代社会的合适主体，在实际上往往被国家权力所挤压或忽视，成为国家政治生活中的看客。而这种状况的结果是：从中央到地方的各级权力机构，由于“人民”这个权力服务对象和权力监督主体的不在场，再加上市场利益导向的刺激，各级权力机构尤其是各级地方政府渐渐演变成为具有自己独立利益的地方诸侯。中央政府不断地通过集权——分权的方式调整着中央与地方之间的关系，地方政府则以“选择性政策执行”“上下级共谋”“个别谈判”“集体谈判”等方法与中央政府进行周而复始的权力博弈。因此，要想真正改变目前这种现状，人民必须要在场。不过，必须要在场的人民不是既不出场也不缺席的人民而是公民。至于人民与公民的区别有哪些，冯仕政将其总结如下表：[55]

[＼&人民＼&公民＼&人口范围＼&排斥性＼&包容性＼&权力性质＼&政治性＼&法律性＼&内容界定＼&策略性＼&确定性＼&语用指称＼&集体性＼&个体性＼&]

在将人民与公民概念进行了详细的比较区分后，冯仕政认为，由于现实社会中不可避免地会产生各种社会分层，建立于“生而平等”的天赋人权理论基础上的公民概念就会与之相冲突。笔者认为该观点有待商榷。因为在多元化的现代社会，公民概念的功用就在于从形成社会共同体的各种因素中抽离出均质的、一般性的识别特征，从而将同质性与异质性有机地结合起来。

⒈同质性的公民。所谓公民，即“同人们作为一个共同体的完全成员身份紧密相关的基本的人类平等”，[56]是一个“同质性与异质性的统一”。[57]所谓同质性，表现为一个社会共同体中人的共同的、最基本的身份，即超越地缘、血缘、传统习俗、利益结构关系、阶级分类等外在分类，从而具有最大化的普遍性和公平性的身份识别、认定标准。但是这却不是与生俱来的、先验意义上的身份来源，而是一种在私人生活、经济发展变迁、社会福利计划等领域中，在个人、社会、国家不同主张和利益诉求相互分化、结合的过程中，不断地沉淀、结晶出来的超越个别化情境和特殊性要求的可普遍化的标准。所以，具备同质性标准的公民身份就像一柄利剑，可以将附着于其上的不必要的附着物干脆利落地削除。它否定了权力因素在公民身份认定中的合法性和正当性，以此解除臣民身上的权力枷锁；它可以将阶级分析方法与政治意识形态隔离，而将其重新引回科学客观的分析标准上。

⒉异质性的公民。所谓公民身份的异质性，则说明在一个因能力、勤劳、天赋、谨慎、品质甚至运气的不同而形成不同社会阶级的社会中，公民身份如何形成并与阶级存在相安无事、并行不悖，即马歇尔所说的“只要公民身份的平等得到认可，社会阶级体系的不平等也许就是可以接受的。”[58]尤其在当下社会，这是一个非常必要而且难得的品格和机制。坚持公民身份异质性标准的政府能够在尊重财产权利、个人能力、民主自由的前提下将一个国家真正凝聚起来并逐渐走向富强。这一点在现在的中国尤其必要。现今中国社会正处于一个全面的转型阶段，新社会阶层正在形成，原有的社会阶层也正在发生变化，利益获取渠道与传统社会大不相同，这就需要以公民身份为标准予以正反两方面的校准。

⒊跳出放权与集权的循环。正如我们所看到的那样，自新中国建立至今六十多年的政治历程中，中央政府与地方政府一直陷于放权与集权的往复交替的循环之中。出于发展国民经济、解决日益窘迫的财政危机、革除层层架构的行政机构所带来的官僚主义弊端以及充分调动地方政府积极性的需要，中央政府开始向地方政府逐步下放权力。但是，在这个过程中却产生了许多始料未及的后果：地方政府的行为越来越具有外部性。在通过自上而下的运动型治理整顿而收效甚微时，中央政府不得不集权。而集权的结果又会导致地方经济发展受阻、财政负担沉重、官僚主义盛行等弊端重新出现。因此，中央政府又要重新面对分权问题。长期以来，国家建设就在这种集权与放权、“失控”与“纠偏”之间不断转换。根据辛向阳的研究，自建国到现在，这种分权与集权的反复有过三次比较大的改变：1955年-1959年，1960年-1978年，以及20世纪90年代初以分税制和财政制度改革肇始直至现在的改变。[59]不过，在经历过这些反复改变后，中央与地方的权力关系仍然没能够跳出“一抓就死，一放就乱”的循环。

笔者以建国后至今中央政府所进行的财税体制改革为线索来分析。相对于政治话语和意识形态而言，财政税收体制更为真实，在引起社会变革方面也更为有力。中国历史上几次大的变法运动如王安石变法、张居正变法以及西方历史上的如英国革命、美国独立战争、法国大革命，其根本性的原因和导火索无一不是空前的财税压力所致。而且，虽然在中央与地方政府的权力划分中存在着事权、人权、财权三种权能，但是，毫无疑问，财权如何划分和界定从根本上影响着事权和人权的划分和界定。

建国后至改革开放之前，中央政府所实行的是一种中央与地方不分，政企不分，事权、人权、财权不分的大一统式财税体制。一切物资与资金的征集与分配权都集中于中央政府，企业、家庭包括地方政府都没有多少独立性和权能。虽然存在着省、县预算单位，但其实际上的收支权限都由中央政府所控制。众所周知，这种财税体制是建国初期新中国在面对特定的国内和国际形势下所形成的，在一定时期发挥了应有的作用。但是，自20世纪70年代起，日益严峻的国民经济和财政危机向这种大一统的财税体制提出了挑战，使得中央政府开始思索如何摆脱这种局面，因而改变大一统的财税体制不可避免，而改变的方向就是向地方放权。改变首先从农村实行联产承包责任制开始，而后延伸至工业、教育、医疗、住房等领域。

自20世纪80年代开始，中央与地方实行了“分灶吃饭”和“财政大包干”的财政承包制度。该制度的主要内容是按照预先确定或逐年递增的比例定额，交够中央的收入份额，然后，“超收多留、歉收自补”。核心就在于“交够中央”，使得中央具有稳定充足的财政来源。至于地方财政收支如何进行，则赋予其一定的权限自行解决。这样一来，中央政府就得以将原本被自己大包大揽下来的公共服务、社会福利、教育、卫生、文化等事项支出以权责相适应的方式交给地方政府。20世纪90年代初中国实施“分税制”，29种税收被划分为中央税、地方税和共享税。其中，消费税、关税被确定为中央税，占全部国有企业利润70%以上的中央企业、银行和其他金融企业的所得税也由中央独享；其中，最大的税种增值税被定为共享税，中央与地方按75：25的固定比例分成，企业所得税和个人所得税也是共享税，按60：40分成；营业税和其他一些小税种则被定为地方税。很明显，中央政府在全部税收收入分配中占了很大优势。不仅如此，由于收入分配规则发生了有利于中央政府的改变，而支出规则并没有发生相应的改变，从而财政负担就从中央转移到了地方。

无论是财政包干制度还是分税制度，在实施后均较好地实现了制度设计时的预期目的，但同时也存在一系列问题。

首先，从财政包干方面来说。从表面上看，地方政府在此制度设计中处于劣势，但同时各级地方政府也从中发现了机遇。因为中央政府的宗旨是只要交够中央的收入份额，对于地方政府如何“超收多留、歉收自补”不好过问。这样一来，为了扩大财政收入，地方政府则会通过各种预算外收入来填补。而且，上级地方政府也会像中央政府那样向下级地方政府甩包袱，这就造成了各级政府从上到下一层一层甩包袱，结果是基层政府就以两种方式来解决这个棘手问题：一是自行收取各种名目的预算外费用；二是克扣、减少各种必要的社会福利支出。同时，由于财政包干制的实行是在严重的财政压力之下进行的，没有规范的制度设置，所以，在运行中缺乏规范性。

其次，从分税制改革方面来说。在分税制改革中，由于只进行了税收收入的重新调整而没有涉及支出责任的重新调整，事实上中央政府在占据绝大部分优质税源并获取60%以上的税收收入的同时，仍然让地方政府负担70%以上的财政支出。在合法税源严重不足的情况下，地方政府要承担所辖区域的公共服务、社会福利、文化、教育、卫生等项支出。所以，与财政包干制的结果相同，一些地方政府为化解因合法税源不足而产生的矛盾，要么是各种名目的自筹资金和创收，要么就是对公共服务和社会福利事业缺乏关注，从而产生很多弊病，如“土地财政”和“圈地牟利”的盛行、利益部门化和地方化、非法集资融资、挪用社会保障资金、为追求经济利益放任环境污染等。对于地方政府所造成的这些乱象，中央政府往往会采取权力回收的方式来解决问题。但是，就像我们所看到的那样，这种权力的收放反复总是摆脱不了“一抓就死、一放就乱”的循环。

通过上述分析可以发现，形成这个循环的根本原因就在于中央政府和地方政府之间权责不清。因此，打破这个循环的方法就在于各级政府尤其是中央政府要将甩出去的包袱重新捡回来，要勇于承担医疗、教育、社会保障等社会责任。然而，如何让各级政府真正担负起社会责任，而不至于使其仅仅停留在愿望的层次上，需要我们做进一步思考。从经济学的角度来看，政府也是理性行为主体，在没有外在的强制性力量的约束时也不会积极主动地做出利他性行为。我们不能指望以道德性准则来要求政府，希望各级政府积极主动地履行职责，承担起医疗、教育、社会保障等社会责任，所以，必须以一种必为的、强制性的法律手段来解决该问题，即把各级政府所应为的公共服务、社会福利、教育、医疗等事项设置为政府必须履行的法律义务和职责，同时也是每个社会成员的基本权利。以每个公民所应该享有的基本权利和福祉作为宪法和法律的“兜底”条款，以此约束各级政府，使之不再陷入相互博弈的循环。

三、结论

通过各个历史时期不同政治主体的探索实践，我们依次走过了臣民——人民——公民阶段。历史证明，这是一个不可逆转的发展过程，该过程彰显了人类文明发展的内在理路。行文至此，我们可以做一简短结论。社会科学中的所有问题，除却方法论之外，直接抑或间接地都要关联到国家治理。在当下中国转型期的社会，国家治理有着其独特的问题域以及相应的解决途径。现时期中国国家治理中的问题及其表现形式可谓是错综复杂、林林总总。但是分析之后可以发现，核心问题就在于如何有效处理中央与地方之间的关系。这是一个牵一发而动全身的问题。虽然已经有学者对此提出了许多的意见和建议，但效果均不甚理想。我们认为，解决该问题，必须从如何处理中央政府与地方政府及公众三者之间的主体地位和关系角色的角度出发。中央政府、地方政府、公众三者之间关系和角色的不均衡配置和错位，是造成中央与地方之间“一抓就死、一放就乱”现象的根本原因。所以，实现政府与社会公众、中央政府与地方政府之间的法理型的、权利与义务式的关系与角色配置，不仅是当下国家治理过程中不能无视的前提，同时也是解决国家治理中中央与地方权力博弈问题的有力武器。

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（责任编辑：刘亚峰）