《国务院降低实体经济企业成本工作方案》对地方政府降成本工作的启示——基于苏州市的情况

成涛林

《国务院降低实体经济企业成本工作方案》对地方政府降成本工作的启示——基于苏州市的情况

成涛林

内容提要：降成本是推进供给侧结构性改革的五大任务之一。2016年8月，国务院出台了《关于印发降低实体经济企业成本工作方案的通知》文件。本文结合苏州市降低实体经济企业成本文件对此进行了解读，并据此提出了对苏州降成本工作的启示。

降成本企业财政

降成本是推进供给侧结构性改革的五大任务之一。苏州市于2016年3月18日在江苏省率先出台了《苏州市供给侧结构性改革降成本行动计划（2016-2018年）》（苏府〔2016〕35号），对降低企业成本、提升企业盈利能力提出了明确要求。2016年8月，国务院出台了《关于印发降低实体经济企业成本工作方案的通知》（以下简称《工作方案》），这是继各地出台降成本文件之后，国家层面首次出台的降成本政策。本文对此进行了认真研读，并结合苏州市降成本文件提出了对苏州降成本工作的启示。

一、《工作方案》内容简介

《工作方案》共分十一个部分、四十五条。其中第一部分内容包括指导思想、目标任务和主要原则；第二至第七部分内容分别是降低企业税费负担、融资成本、制度性交易成本、人工成本、用能用地成本、物流成本；第八和第九部分是从企业角度而言的举措，分别是提高企业资金周转效率和鼓励引导企业内部挖潜；第十和第十一部分分别是降成本的配套措施和推进机制。

二、《工作方案》与苏州市降成本文件的对比

苏州市的降成本文件是2016年3月18日出台的，先于《工作方案》近5个月。经过认真比对，《工作方案》提出的很多政策举措在苏州市文件中已经得到体现，还有部分政策是国务院此次新出台的。

（一）合理降低企业税费负担

1.全面推开营改增试点。此项改革举措是2016年国家新出台的政策，苏州市降成本文件第1条已经体现，并于5月1日开始实施，目前进展良好。

2.落实好研发费用加计扣除政策。此项改革举措是一个老政策，苏州市降成本文件第1条也已经体现，税务和科技部门一直在落实。

3.扩大行政事业性收费免征范围。其中，将国内植物检疫费等18项行政事业性收费列入免征范围，这是2016年5月1日开始实施的新政策。苏州市已于6月6日印发文件布置落实。其余的工作举措物价、财政等部门都一直在推进。

4.取消减免一批政府性基金。其中，取消大工业燃气燃油加工费等地方违规设立的政府性基金，经核实，苏州市本无此项收费项目。其余的基金减免政策市级降成本文件第3条已经提及，目前均已经全面落实到位。

此外，苏州市降成本文件第2条还开创性地提出了降低企业办税成本的要求，已取得良好成效，得到了广大纳税人的认可。

（二）有效降低企业融资成本

1.保持流动性合理充裕，营造适宜的货币金融环境。本条款的内容是从国家宏观层面表述的，苏州市的降成本文件第5条对此加以了进一步细化，目前各项政策举措正在落实当中。

2.降低融资中间环节费用，加大融资担保力度。苏州市降成本文件已经全部提及，正在落实当中。

3.完善商业银行考核体系和监管指标，加大不良资产处置力度。本条款的内容也是从国家宏观层面表述的，对商业银行的考核权限也不在地方。该条款提到，“逐步增强地方资产管理公司处置不良资产的能力”，目前苏州市正在加快建立苏州地方资产管理公司，说明已经开展此项工作了。

4.稳妥推进民营银行设立，发展中小金融机构。其中批准设立民营银行的权限也在中央。苏州市目前在发展中小金融机构方面已经开展的工作主要是发展金融租赁公司、融资租赁公司和村镇银行，目前已有1家金融租赁公司、十余家融资租赁公司和5家村镇银行。

5.大力发展股权融资，合理扩大债券市场规模。苏州市降成本文件第11条已有鼓励企业直接融资的政策条款，已经取得很好成效。

6.引导企业利用境外低成本资金，提高企业跨境贸易本币结算比例。今年苏州市开展全面推开跨境人民币业务创新试点工作，市级降成本文件第11条也有所提及，进展良好。

在降低企业成本方面，苏州市降成本文件还提出要加快推进《金融支持企业自主创新行动计划》，坚持问题导向、市场导向、联动导向、杠杆导向，建设综合服务、征信系统、专营部门三大平台，应用20项政策工具，六大机制保障“行动计划”实施，重点解决金融机构“不愿贷、不会贷、不敢贷”问题，重点解决企业融资无渠道、无抵押、融资成本高的问题，取得了很好的成效，这也是苏州市的一项创新性工作。此外，苏州市降成本文件第6条提出通过建立中小微企业应急转贷资金来降低企业融资成本，目前已取得较大成效，这也是《工作方案》所没有提及的。

（三）着力降低制度性交易成本

降低制度性交易成本也就是苏州市降成本文件所提到的给企业提供最优行政服务，虽然用词不同，但表达的意思是相同的。

1.打破地域分割和行业垄断，加强公平竞争市场环境建设。本条款的内容是从国家宏观层面表述的，苏州市只需严格执行，不得制定影响统一市场形成的限制性规定，不论对市内还是市外企业，不论对外资企业还是民营企业，都一视同仁，营造公平公正的市场环境。

2.深化“放管服”改革，为企业创造更好的营商环境。苏州市降成本文件第22条和23条已经涵盖了这方面工作，目前正在加快推进，在行政审批制度改革、简政放权、综合行政执法等方面已取得成效。

3.加快社会信用体系建设，加强知识产权保护。该条款内容与苏州市降成本文件所提出的降低企业信用成本内容是相吻合的。苏州市征信系统建设已经取得成效。此外，苏州市降成本文件第16条还开创性地提出要强化对企业信用主体的奖罚机制，这也是《工作方案》所没有提及的，目前进展良好。苏州市完善失信被执行人信息发布制度，并统一纳入全国失信被执行人互联网信息系统。今年上半年共纳入近19000人，进入名录的企业和自然人总数超过4万个。在各金融机构网点滚动发布失信企业名单，不断扩大信用惩戒的社会影响。坚持以国家强制力为依托，充分运用法律赋予的各种强制措施，加大罚款、拘留、限制高消费、拘执罪追究等力度，让失信者付出更大的失信成本。

4.提升贸易便利化水平，合理降低服务收费标准。苏州市参与了全国第一批加工贸易联网监管改革试点，近几年一直在着力推进通关便利化，货物进出口成本明显降低。苏州市已建立了统一的公共资源交易平台，目前各项改革正在推进当中。行业协会商会改革也正在进行。

5.加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题。苏州市国有企业改革较早，这方面的问题已经得到解决，下一步的重点是如何加强国有资本监管和提高国有企业竞争力。

（四）合理降低企业人工成本

1.降低企业社保缴费比例，采取综合措施补充资金缺口。由于降低社保缴费比例的权限在中央和省级层面，市级执行到位即可。苏州市降成本文件第12条已经体现了这方面的精神，并全部得到落实。5月1日新实施的降低基本养老保险缴费费率1个百分点的政策也已经落实，正在进行退费工作。此外，从全市范围来看，目前苏州市各项社保基金不存在资金缺口问题，偶尔年份支大于收，动用历年结余进行弥补即可。

2.完善住房公积金制度，规范和阶段性降低企业住房公积金缴存比例。苏州市降成本文件没有提及这部分工作。据了解，苏州市不存在超比例缴存公积金情况。困难企业缓缴公积金工作正在落实当中。

3.完善最低工资调整机制，健全劳动力市场体系。市降成本文件第13条已经提到。最低工资标准调整权限在省一级，市级只需同步执行。苏州市已实施人口积分管理制度，外来务工人员已经逐步纳入了本地教育、基本医疗卫生等公共服务覆盖范围。

此外，苏州市降成本文件第13条还提出了降低企业用工成本的举措，这也是《工作方案》所没有提及的，目前进展良好。苏州市开展了“培训送企业”活动，积极支持企业提高员工素质；降低企业用工招聘成本方面，全市人力资源市场组织不定期免费招聘专场。今年上半年，共举办176期免费招聘专场，提供岗位9.87万个；预计全年举办250期，提供岗位16万个。

（五）降低企业用能用地成本

1.加快推进能源领域改革，放开竞争性环节价格。本条款的内容是从国家宏观层面表述的，改革主体也是中央，不涉及地方，苏州市是享受改革的红利。

2.加快电力体制改革，合理降低企业用电成本。本条款的内容是从国家宏观层面表述的，改革主体也是中央。今年上半年，国家两次下调了电价。苏州市降成本文件第17条提出了降低企业用电成本的要求。目前两次下调电价政策均已落实，1-7月，共计减少电费支出3.61亿元。苏州市还积极开展企业直购点试点工作。2016年新增直购电量107.38亿千瓦时，为骨干企业降低电费成本3.25亿元。

3.完善土地供应制度，降低企业用地成本。苏州市降成本文件第18条提到了这一要求。目前，《关于推进国土资源供给侧结构性改革促进新产业新业态发展的用地意见》和《苏州市工业用地弹性年期出让实施意见》两份文件已经起草完成，正在等市政府批准出台。

（六）较大幅度降低企业物流成本

1.改善物流业发展环境，大力发展运输新业态。苏州市降成本文件第19条涵盖了这一要求，也正在加快推进。

2.合理确定公路运输收费标准，规范公路收费管理和监督执法。公路收费标准调整的权限在国家层面，苏州市的职责是执行。苏州市需要加强的是减少各类执法中的自由裁量权、坚决杜绝乱罚款，“以罚代管”等行为。

3.规范机场铁路港口收费项目，清理不合理服务收费。苏州市涉及的仅有港口这部分内容。据了解，目前各港口确实存在指定经营、强制服务、强制收费等行为，一直受到广大企业质疑和投诉。由于双方都是平等的市场主体，问题始终没有得到解决，需要今后加强。

（七）提高企业资金周转效率

1.推进实体经济经营性资产证券化，开展投贷联动试点支持科技创新创业企业。苏州市降成本文件第8条有所提及，目前也已经开展了此项工作，建立了1亿元投贷联动基金，鼓励银行开展投贷联动业务。目前，苏州银行、常熟农商行投贷联动子基金合伙协议已通过引导基金管委会审议，即将注册成立。

2.支持重点企业资金周转，多方筹资清偿拖欠工程款。苏州市去杠杠文件对这方面工作已经有所提及，正在推进过程中。

3.清理规范工程建设领域保证金，减少资金占用。这是今年国务院新出台的政策，苏州市降成本文件没有提及，目前市住建部门正在落实此项工作。

4.加强资金清欠，化解企业债务链风险。苏州市去杠杠文件对这方面工作已经有所提及，正在推进过程中。

（八）鼓励引导企业内部挖潜

我们认为，企业成本高企既有其外部原因，更有其内部原因。仅仅靠政府这只有形的手是无法全部解决的，更多的应该靠企业自身，更多的是要强化企业降成本的主体责任，通过培养员工成本意识、加强内部管理、优化业务流程、“互联网+”等多种途径降低企业运营成本。因此，《工作方案》提出了这方面的要求。但从内容表述来看，更多的是给企业提的要求，并无多少对政府扶持政策的要求。

苏州市降成本文件第20条、21条提出了建立和发挥并购引导基金作用，鼓励企业开拓市场需求等政策举措。以通过企业自身走转型升级道路，从供给端入手，提高产品或服务供给档次，满足市场需求，来解决企业高成本问题。“苏州并购引导基金合伙企业（有限合伙）”工商登记已完成，并购引导基金审议通过了东吴并购、国发创投、苏高新创投、元禾重元的子基金管理人资格，子基金设立工作正在积极推进。同时，在政府引导下成立苏州民营资本投资控股公司，采用“控股平台+私募股权基金”的模式，开展技术并购。积极做好对参展企业的补贴。今年上半年，苏州市区共兑付支持企业参加和举办境内外展会补贴1652万元。进一步优化境外投资管理流程，减少对外投资核准范围，实行以备案为主、核准为辅的境外投资管理模式，将境外投资工作中心从核准、备案为主向投资促进、事中事后管理转变，加快企业走出去步伐。组织企业参加跨国企业集团外汇和人民币资金集中运营管理培训、国开行座谈会、口行股权投资基金推介暨投融资对接会、“江苏-南部非洲投资与发展高层论坛2016”、“走出去”企业家交流会等。

此外，苏州市降成本文件第14条还提出，鼓励企业开展技术改造，提高装备水平，大力发展智能制造。目前已制定出台《关于加快智能装备和物联网应用的若干政策》，大力实施企业装备智能化改造和物联网应用。2016～2018年，市级财政每年安排新增不低于5000万元的工业转型升级扶持资金，支持工业企业加大技术改造力度，实施装备升级改造。召开智能车间诊断服务试点工作座谈会，加快推进重点骨干企业创建智能车间步伐。42个项目列入大中型企业装备升级改造项目及13个项目列入省转型升级专项资金优秀示范智能车间项目，共争取扶持资金10070万元。

（九）落实降成本工作配套措施

本部分提出了九方面的措施，有的是从政府角度而言的，有的是从企业角度而言的。纵观上述内容，有的工作苏州市已经正在推进，只是没有体现在降成本文件当中。我们认为，其中有一条政策举措对我们很有启发，那就是要分行业降本增效，增强降成本工作的针对性。目前苏州市的降成本文件是一个全局性、系统性的文件，是面向全部行业、全部企业的。在政策举措全面的同时，也带来了精准性欠缺、针对性有待加强的不足。下一步可结合行业发展特点，再出台各行业的降本增效方案，实现精准定位，增强降成本的针对性。

（十）建立健全降成本工作推进机制

这部分内容与苏州市降成本文件第三部分组织保障和监督考核内容高度一致。目前各地均已出台了本地区的降成本文件，部门也制定出台了相应的细化政策。苏州也于6月和7月对各地区、各部门的降成本工作进行了专项督查。

三、对苏州降成本工作的启示

（一）各部门要制定分行业的降成本方案

根据《工作方案》要求，建议苏州市各有关部门在降成本文件框架下，制定分行业的降成本方案，例如工业企业降成本行动方案、服务业企业降成本行动方案、外贸企业降成本行动方案，充分发挥主管部门职能，以增强降成本的针对性和有效性。

（二）突出工作重点，强化苏州特色

通过对比《工作方案》和地方降成本工作实践，降低企业成本的很多政策权限在上级政府，就苏州而言，更多的是贯彻好、执行好、落地好。笔者感到，今后苏州降成本的工作重点主要在以下四个方面：一是降低企业制度性交易成本。政府良好的服务环境对降企业成本的作用是长远的，也是尤为关键的。苏州这方面的基础很好，要继续发扬光大，力争使苏州在“管、放、服”、降低企业制度性交易成本方面创造一些特色和经验做法。二是加快推进《苏州市金融支持企业自主创新行动计划（2015-2020）》，真正缓解中小企业贷款难、贷款贵这一普遍性难题，有效发挥金融对实体经济的促进作用，苏州转型升级的基础还是要靠实体经济。三是加强社会征信体系建设，降低企业的信用成本，让失信者寸步难行，让守信者一路畅通。四是加强行业协会商会的改革，真正与行政机关脱钩，真正使其成为企业的群众性民间组织。

（三）适时开展降成本政策第三方评估工作

对政府改革方案和重大政策落实情况进行第三方评估是一项全新的工作。下一步，要研究酝酿第三方评估初步方案、评估步骤及评估方法，并提请市政府批准同意，力争在今年年底或明年年初正式开展评估工作，并形成书面评估报告提交给市政府。

The Interpretation of Work Program of the State Council to Reduce the Cost of the Real Economy Enterprises and the Enlightenment on the Cost Reduction Work in Suzhou City

Cheng Taolin

Cost reduction is one of the five major tasks to promote the structural reform of the supply side.In August of this year,Chinese State Council issued a notice on printing and distributing the work program to reduce the cost of the real economy enterprises.In this paper,combined with the demand of Suzhou city to reduce the cost of the entity economy,the document has been interpreted and on the basis,it puts forward the enlightenment on the cost reduction work in Suzhou.

Cost Reducing；Enterprise；Public Finance

F279.2

A

2096-1391（2016）10-0121-06

*本文系2016年度苏州市社科规划课题（应用对策类）《苏州推进供给侧结构性改革降成本思路与对策研究》成果，项目批准号：Y2016LX131。本文也是教育部2016年人文社会科学重点研究基地重大项目“我国城镇化进程中产城融合机制与路径研究”的阶段性成果。

成涛林，苏州市财政局财政科学研究室主任，高级会计师，高级经济师，财政学博士苏州大学中国特色城镇化研究中心（兼职研究员）

（责任编辑：邢荷生）