湖北省深化预算绩效管理改革的问题及建议

张龙

湖北省深化预算绩效管理改革的问题及建议

张龙

一、湖北省预算绩效管理改革情况

近年来，根据财政部和省委、省政府工作部署，湖北省全面推进预算绩效管理改革，积极探索建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。

（一）建立健全预算绩效管理制度体系

加强预算绩效管理制度建设，初步建立起较完善的预算绩效管理制度体系。省政府印发了《省人民政府关于推进预算绩效管理的意见》、《关于省级财政部分专项资金试行竞争性分配改革的意见》，从政府层面推动全省预算绩效管理工作的深入开展。省财政厅先后制定了《湖北省省级预算绩效目标管理暂行办法》、《湖北省省级财政项目资金绩效评价实施暂行办法》、《湖北省财政厅预算绩效管理内部工作规程》、《湖北省第三方机构参与预算绩效管理工作暂行办法》、《湖北省省级预算绩效管理专家库管理暂行办法》等涵盖预算绩效管理内外部工作规程、工作标准、智库管理等制度体系，为预算绩效管理工作建立了坚实、完善的制度保障。

（二）全面开展预算绩效目标管理

以预算绩效目标管理为起点，实施以绩效为导向的预算编审改革。一是扩大绩效目标管理的范围。在项目支出绩效目标管理方面，从2013年起，省级就实现了项目支出绩效目标管理的全覆盖，包括省级部门预算项目、省直专项和省对下转移支付项目；在部门整体支出绩效目标管理方面，2013年省财政厅选择14个省直部门开展了部门整体支出绩效目标编审试点，2014年扩大到21个省直部门，2015年进一步扩大到42个省直部门，2016年实现部门整体支出绩效目标编制全覆盖。二是优化绩效目标编审流程。设置了预算前置阶段、预算编制阶段、预算执行阶段三个绩效目标编审环节，并要求预算部门根据中期财政规划，编报三年滚动预算项目绩效目标。三是强化绩效目标刚性约束。对省直部门申报的新增性项目，根据专家评审结果打分排序，作为部门编报预算和省财政厅统筹安排预算的重要依据，凡未纳入“前置审核阶段”排序范围的新增性项目，均不能纳入部门预算申报范围。四是提高绩效目标的编报质量。以预算部门为编报主体，建立部门内部专家审核论证机制；引入人大、政协及行业专家共同参与财政组织的绩效目标审核，增加审核的权威性和客观性。

（三）扎实推进财政预算绩效评价工作

一是逐年扩大项目支出绩效评价的范围。2012至2015年，组织省直部门共计881个项目、394亿元资金开展了绩效评价，其中，2015年开展绩效评价536个项目、209亿元资金。二是组织开展财政重点绩效评价。2012至2015年，省财政厅对103个项目、211.8亿元资金开展了财政重点评价，其中，2015年开展财政重点评价28个项目、56.8亿元，绩效评价的项目个数和资金量与之前年度相比大幅增加，由点及面的推广成效明显，部门普遍树立了绩效评价的工作意识。三是拓宽绩效评价的领域。除部门绩效评价和财政重点绩效评价外，省财政厅连续三年开展市州县财政管理绩效综合评价，评价主要从财政收支、债务管理、结余结转资金、财政供养人员等方面，综合评价市州县财政管理水平，评价结果在全省财政系统通报，并与转移支付资金挂钩，督促部门优化财政支出结构，提高财政管理水平。四是狠抓绩效评价质量提升工程。建立了绩效评价报告质量标准体系，加强绩效评价指标体系研究，建立绩效评价报告专家评审机制，对评价报告质量进行考核评级，建立质量通报制度。从2016年起，省财政厅对省直部门绩效评价工作进行分层管理，在保证评价资金规模不降的基础上，重点项目开展绩效评价，点面结合，切实提高绩效评价工作效率和质量。省财政厅加强财政重点绩效评价的质量把控，优化评价方案，加强过程监督，把控重点环节，建立报告质量与机构付费挂钩机制，确保评价工作质量。

（四）完善预算绩效管理结果应用机制

一是建立绩效信息公开制度。所有竞争性分配范围的专项资金的绩效目标、分配方案、绩效评价结果实现了依法向社会公开；将县级财政支出管理综合绩效评价结果、财政支出绩效评价报告、市县财政部门预算绩效管理考核结果、省直部门预算绩效管理考核结果等信息在财政厅公众网进行公开，接受社会公众监督。二是建立绩效考核激励机制。从2014年起，省政府设立2亿元的预算绩效管理激励性专项资金，对省直部门和市县财政预算绩效管理工作、财政专项资金竞争性分配工作、财政专项资金统筹使用工作进行考核，发布考核结果，并根据考核结果进行资金激励。三是将绩效管理纳入目标责任制管理。从2012年起，湖北省将市县财政部门预算绩效管理工作纳入全省财政工作目标责任制考核范围，考核结果在对下转移支付资金安排时进行应用；从2014年起，省政府将省直部门预算绩效管理工作纳入政府目标责任制考核范围。四是制定应用办法。2016年，参考财政部门及省直部门结果应用情况，研究拟订了《湖北省省级财政支出绩效评价结果应用暂行办法》，进一步推进绩效评价结果应用。

（五）夯实预算绩效管理工作基础

一是健全三个智库。不断完善预算绩效管理专家库，对现有千余名入库专家进行动态管理；组建湖北省预算绩效管理监督指导库，入库监督员105人；建立第三方中介机构信息库，广泛吸纳资产评估事务所和会计师事务所参与预算绩效管理相关工作。二是搭建一个平台。建立完善省级财政预算绩效管理信息平台，实现预算绩效工作的网络化管理。三是开展多层次培训和宣传。先后对省直部门、财政局长和业务骨干、专家、中介机构等进行多层次的预算绩效管理培训，不断强化绩效理念，提高管理水平；定期编印《湖北财政信息预算绩效管理专辑》，并以网络、报纸等媒体为依托，建立湖北省预算绩效管理信息交流平台，宣传预算绩效管理工作信息和相关制度办法，广泛接受社会公众的监督。

二、预算绩效管理改革面临的主要困难

（一）制度体系有待完善

新《预算法》有6处提到绩效管理改革，主要集中在宏观层面，目前还缺乏操作层面的规章制度。

（二）预算绩效管理机制不健全

主要表现为预算绩效管理与预算管理的融合度不够，“两张皮”的问题仍然存在；预算绩效管理的各个环节，包括目标管理、评价管理之间的衔接没有完全到位；预算绩效管理与整合财政资金、设立财政投资基金、PPP等财政改革的协调还有待加强。

（三）预算绩效管理缺乏统一规范的标准

当前，指标体系、评价标准、评价方法等不统一不规范，同一项目在不同年度、在不同地区、由不同机构评价的差异比较明显，影响了预算绩效管理的权威性和社会认可度；各地区各自探索建立指标体系和评价标准，存在工作重复投入、绩效数据不统一不可比等问题；绩效评价行业没有统一标准，第三方机构素质良莠不齐，影响改革深入推进。

（四）绩效管理工作尚未形成合力

一是财政部门与人大、审计等部门联动还不够。二是上下级财政之间的配合有待加强。比如对于转移支付类项目评价，存在上下级财政重复评价的问题，造成资源浪费；地方由于担心影响自身利益，对转移支付项目评价有所顾忌，导致评价效果欠佳。三是财政部门内部职责分工不统一不明确，尚未形成工作合力，影响绩效管理的覆盖面和质量。

（五）预算绩效管理信息化程度较低

目前没有全国统一的预算绩效管理信息系统或技术标准，大部分地区仍然依靠手工方式开展工作，工作效率低下，预算单位有意见。由于没有信息系统支撑，没有建立有效的绩效管理数据库，难以满足规范管理的需要。

（六）绩效信息公开有待进一步加强

目前，绩效信息公开工作尚处于起步阶段，大部分部门和单位尚未公开绩效信息；已经公开的单位，在公开时间、公开内容方面也存在不统一不规范的问题。

三、深化预算绩效管理改革的建议

（一）法制化

一是在即将颁布的《预算法实施条例》中，对《预算法》涉及绩效管理的内容作进一步明确和细化。二是根据管理需要，进一步完善绩效管理制度，建立健全绩效评价、绩效监控、绩效结果应用、绩效管理责任、内部工作规程等管理制度。三是在条件成熟后，出台《预算绩效管理条例》，推动绩效管理工作法制化进程。

（二）系统化

一是加强绩效管理与预算管理的融合。在绩效目标编审、绩效监控、绩效评价、结果应用方面，与预算和决算管理进行整合，杜绝“两张皮”问题。二是统筹兼顾绩效管理和其他财政改革的关系。比如，为适应整合财政资金改革，要大力推动部门整体支出绩效评价和财政政策绩效评价改革；为适应财政投资基金和PPP改革，要进一步扩展绩效评价范围和方式，等等。三是推进绩效管理各环节的相互衔接。要积极推动绩效目标管理与绩效评价相互印证、互为参考的工作机制，编制绩效目标时应参考绩效评价指标体系，开展绩效评价应以绩效目标为主设计评价指标。

（三）标准化

一是建立全国统一的指标体系。建议按照部门指标、单位指标和项目支出指标三个层次和顺序，由财政部牵头，各省积极参与，逐步建立全国统一的指标体系。二是建立统一的绩效评价标准。比照会计准则的思路，按照项目分类管理的原则，建立全国性绩效评价标准，统一绩效评价的指标分值和级别设定、评价标准和方式、取样规则、社会调查方法等。三是条件成熟后，建立绩效评价行业标准。在执业资格、职业道德、行业准入等方面建立规则，对从事绩效评价的机构和人员明确专业要求，引导和培育第三方市场健康发展，为深入绩效管理奠定基础。

（四）协同化

一是对外加强同人大、审计等部门的协作。财政部门要在预算编制和决算审查工作中，及时在绩效目标编审、绩效评价等方面加强同人大的协作，争取人大的支持；财政部门要加强与审计部门的协作，建立绩效评价报告通报机制，支持审计部门推进绩效审计工作。二是各级财政之间要加强配合。在指标体系设计、绩效目标审核、绩效评价等方面，上下级财政之间要加强配合和互动，比如对于转移支付项目的绩效评价，可以采取上级财政组织、下级财政共同参与的方式实施，避免重复劳动；为保证转移支付项目绩效评价质量，可推行各级财政跨级次和跨区域的绩效评价。三是对内加强与预算管理部门及财政监督部门的配合。要明确财政预算管理部门和财政监督部门在绩效管理中的职责，建立财政绩效管理部门与其他相关部门各司其职、各负其责的工作机制，提高绩效管理的覆盖面。

（五）信息化

一是建立全国统一的绩效管理信息系统或技术标准。要按照金财工程的要求，实现绩效管理信息系统与部门预算、指标管理、国库支付等财政核心业务系统互联互通，以提高工作效率。二是建立财政绩效管理数据库。要在信息系统的支撑下，建立起部门及单位绩效目标和实际完成情况、绩效监控情况、绩效评价情况等内容的绩效管理数据库，实现与外部系统的信息共享，逐步完善绩效目标的历史标准和行业标准，为加强绩效管理奠定坚实基础。三是建立统一的统计体系。通过统一的业务标准和统一的技术标准，建立统一的绩效统计体系，实现绩效信息标准化、可量化和可比较。

（六）公开化

一是在即将颁布的《预算法实施条例》中，明确绩效信息公开的要求。二是进一步规范绩效信息公开的范围、时限、内容和方式。三是将绩效信息公开纳入预算公开工作范围，加大考核和监督力度。

作者单位：湖北省财政厅预算绩效管理处

（责任编辑：董丽娟）