浙江省预算绩效管理工作主要做法及展望

楼梅芳

浙江省预算绩效管理工作主要做法及展望

楼梅芳

本世纪初以来，浙江省各级财政部门和资金使用单位积极落实财政部和省委省政府有关要求，不断探索预算绩效管理工作，初步构建了“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”的预算绩效管理机制，但在推进绩效管理工作中也面临着不少困难与问题。针对存在的问题，本文提出浙江省下一步推进绩效工作的主要举措。

一、主要做法及成效

浙江省从2003年左右开始探索预算绩效管理工作，2005年省政府办公厅下发《关于认真做好绩效评价工作的通知》，2012年省政府出台《关于全面推进预算绩效管理的意见》，从面上推动工作，在全省各级初步构建了预算绩效管理机制。

（一）制度为基，着力规范预算绩效管理行为

作为预算管理中的新事物，规范有序地推进绩效管理，需要构建层级配套、功能协调、覆盖到位的制度体系，为改革的持续深入提供制度支撑。浙江省从三个层面构建了多层次的制度框架。

一是明确推进要求。2005年10月省政府办公厅下发《关于认真做好财政支出绩效评价工作的通知》，为全省绩效评价工作确立了基本制度依据。2012年，省政府进一步出台了《关于全面推进预算绩效管理的意见》，明确了建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”的预算绩效管理运行机制的总体目标和各项工作要求，为面上推动工作奠定了制度基础。

二是明确操作规范。在具体操作层面，省财政厅针对预算绩效管理的各个环节，分别出台了相应的具体管理制度：为完善目标管理工作制订了《省级预算绩效目标管理暂行办法》；为使绩效评价工作更具操作性，出台《浙江省财政支出绩效评价实施意见》；为规范第三方参与绩效评价行为，制订了《中介机构参与绩效评价操作规程》；在修订和完善各类专项资金管理办法中，明确预算绩效管理要求。

三是明确责任考核。出台《省级部门财政管理绩效综合评价办法》，并从2012年度起将省政府直属单位的预算绩效管理工作纳入省政府目标责任制考核内容，切实增强省级部门推进工作的主动性和积极性。出台《浙江省预算绩效管理工作目标责任制考核办法》，指导推进各市县预算绩效管理工作，全过程的预算绩效管理模式在绝大部分市县已得到实施。

（二）管理为重，着力推动绩效目标管理扩面提质

浙江省从2007年在部门预算中引入绩效目标管理，并从2012年起要求省级所有项目必须申报预算绩效目标。“十二五”期间，全省绩效目标管理涉及财政资金6333.52亿元。

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一是目标管理全覆盖。将绩效目标作为部门预算“二上二下”编制的必要环节，部门预算所有项目都必须申报绩效目标，未按规定编制绩效目标的，不能进入下一步预算编审流程，实现绩效目标管理“全覆盖”。同时，充分利用预算审核中心力量，加强绩效目标审核，同时强化了业务处室的绩效目标审核责任，努力实现项目预算“立项有依据、绩效有目标、计算有标准”。

二是提高绩效目标申报质量。为增强部门绩效目标管理的可操作性、提高绩效目标申报质量，按照“绩效可比、具体细化、合理可行”的原则，初步设置了不同类别项目的绩效目标填列框架，明确了相应类别项目的绩效指标设置要求和规范，并逐年不断地修订、完善；在质量提升的基础上，进一步推动绩效目标管理完全指标化，真正实现绩效目标的清晰、明确、量化、可比。

三是提供评价依据。全面推进绩效目标管理，着力解决绩效监控和绩效评价依据不足的问题，切实增强了绩效评价的可操作性；并通过绩效目标管理工作的重点突破，带动了预算绩效管理各环节工作的均衡发展，促进了全过程预算绩效管理机制的合理构建。

（三）应用为本，着力发挥预算绩效评价实效

多年来，浙江省积极探索绩效监控和评价的路径与方法，提高绩效自评在省级部门和市县的覆盖率，并切实加强绩效结果的应用。“十二五”期间，全省共开展绩效评价项目（政策）2.76万个，涉及财政资金3811.84亿元。

一是绩效自评全覆盖。每年组织省级各部门选择项目实施绩效自评，近年来基本实现了绩效自评在省级部门的全覆盖，财政部门抽取一定比例的自评项目实施抽查。较多市县也已实现绩效自评在部门和乡镇的全覆盖，并着力推动绩效自评程序和结果在部门内部的公开。2016年进一步启动了省级财政的项目支出绩效自评全覆盖改革，从部门全覆盖提升到项目全覆盖：通过简化自评表式，并直接嵌入预算编制系统，明确了2017年度省级部门预算的所有项目都要实施绩效自评，并对自评抽查结果建立红灯警示制度，强化了绩效自评的硬约束。

三是探索绩效监控方法。近年来，浙江省每年都选择多个省级部门试行预算绩效运行监控工作，及时发现和纠正项目绩效偏差，初步探索绩效监控的方法手段。2014年在对省级部门单位物业管理支出绩效情况进行系统分析的基础上，提出了相应物业费的标准建议，促进项目预算的合理编制。2015年选择22个省级部门的27个项目实施绩效监控试点。

二、几点体会

总结这些年的绩效工作，主要有以下几点体会。

（一）结果导向是指引

在绩效管理过程中，必须树立结果导向和问题导向的理念，重点推进反馈整改机制、结果报告机制、结果通报机制的建立，以及预算安排结合机制和绩效问责机制的实施，以解决实际问题作为评判工作的重要标准，真正促进预算管理水平的提升。

（二）各方合力是保障

预算绩效管理工作涉及到各方主体，必须加强沟通协调，形成合力。要争取领导的支持，提升其对工作的重视度；要发挥部门的主体责任意识，提高其做好工作的积极性；要培育一批业务素质过硬的队伍，使其能够承担具体的绩效评价工作；还要充分争取人大、政协等支持，共同构建促进绩效工作推进的良好氛围。

（三）夯实基础是关键

从预算绩效管理整个链条来看，绩效目标是基础，在预算编制环节，设定科学规范的规则，促使绩效目标编制的细化、量化，决定了后续管理的质量。从各项具体工作来看，目标管理中项目合理分类管理是一项基础性工作；绩效评价中基础数据的搜集分析和评价框架的设计是基础性工作；在结果应用中，督促相关结果的落实是基础性工作。只有把这些基础都夯实了，才能有效发挥绩效管理的作用。

三、存在的问题

总体上看，浙江省的预算绩效管理工作取得了一定成效，但整体仍然处于初级阶段，需要进一步的探索和实践。

（一）结果应用机制尚不健全

预算绩效管理最终效果要在结果应用环节予以体现，尤其是将各类绩效结果与财政业务有机结合。近年来，浙江省在绩效管理中重点突出“实效性”，在点上有突破、有成效，但未在面上形成各类预算业务与绩效互为促进的融合机制。

（二）部门主体作用发挥不足

在预算绩效管理工作中，财政部门起着组织、指导的作用，使用预算资金的单位是工作实施的主体，《预算法》中也明确了单位预算绩效管理的主体地位。但从目前情况看，部门主体意识还不强，在财政资金分配和使用过程中，尚未从根本上改变“重争取、轻论证；重安排、轻管理；重使用、轻绩效”的局面。

（三）各项工作机制有待完善

《预算法》出台并实施后，全过程预算绩效管理中的各项机制需要进一步明确和完善。当前，就浙江省而言，财政部门和部门单位的职责定位仍不够清晰；绩效目标管理程序仍形式大于实质；绩效监控的方式方法有待进一步探索；绩效评价制度需要进一步完善；与预决算公开相适应的绩效信息公开机制尚待建立；等等。

四、推进预算绩效工作的主要举措

下一步，浙江省将立足于完善全过程的预算绩效管理工作机制，重点是增强系统性和实效性，使预算绩效管理在服务预算管理和提高资金效益等方面发挥更好作用。

（一）促使绩效管理与预算管理真正融合

切实解决绩效管理与预算管理两张皮的问题，实现“预算的绩效”和“绩效的预算”一体融合。预算编制时，强化绩效目标管理时应更加注重研究项目（政策）支出的必要性、可行性与经济性，使财政资金分配更加科学合理；通过项目支出自评全覆盖，对项目绩效目标与实际运行情况实施比对，实现对全部项目的预算绩效检验，并建立预算绩效奖惩机制，对自评抽查结果为红灯警示的项目原则上不再安排下一年度预算资金，以此构建绩效自评和绩效目标管理相互制约、相互促进的管理机制，完善预算绩效管理链条。同时，根据财政管理的实际需要，选择与预算改革密切相关的重大项目、政策实施绩效目标实施事前重点评审和事后重点评价，倒逼部门提升预算编制的科学性和合理性。通过上述举措，促使预算绩效管理真正向绩效预算迈进。

（二）实现财政评价和部门评价的齐头并进

建立省财政厅重点评价选择机制，将评价结果作为调整支出结构、完善专项政策和科学安排预算的重要依据。指导、推动部门采取多种方式实施绩效评价，并按《预算法》要求，由预算部门将重点民生支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况向同级人大报告。总结完善浙江省委托第三方绩效评价机制，提高绩效评价的客观性和公正性，让公共利益各方都有效参与到预算政策的制定、执行和评价中来，强化公共预算参与各方的责任，以追求公共利益的最大化。

（三）逐步推进预算绩效的公开与问责

在各类财政体制机制改革和专项资金制度中明晰绩效要求，努力完善预算绩效目标框架，为绩效信息的公开与问责提供制度基础和现实条件。结合预算公开的进程，逐步在部门预算中公开预算绩效目标，探索在部门决算中公开主要民生项目和重点支出项目的绩效评价结果。落实部门单位的绩效主体责任，以“谁用款、谁担责”为原则，逐步建立绩效问责机制，切实把有限的财政资金分配好、使用好、管理好，向社会公众提供更多、更好的公共产品。

楼梅芳，浙江省财政厅财政监督局局长

（责任编辑：董丽娟）