关于绩效预算的思考与探索

刘小聪

关于绩效预算的思考与探索

刘小聪

绩效预算作为现代预算管理制度的改革方向，在实践和理论上，有一个不断深化的过程。本文试图从广东预算绩效管理的实践入手，谈几点粗浅的认识。

一、广东省开展绩效预算的探索

（一）广东率先开展预算绩效管理并进行绩效预算研究

广东省从2003年开始探索对部分重点项目资金使用情况进行绩效评价，是全国推进预算绩效管理改革起步较早的省份。与此同时，为探索如何提高政府管理效能、提高政府资金使用效益，也开始对绩效预算进行探索和研究。早在2005年，广东省财政学会、广东省财政科学研究所、中山大学政治与公共事务管理学院联合举办了“绩效预算高级论坛”，邀请了财政部科研所有关专家、美国多所大学绩效预算研究领域的知名教授以及国内公共事务管理领域的权威学者参加，对绩效预算的内涵、国际上绩效预算的实践情况和我国如何借鉴国外经验推动绩效预算等问题进行了研讨。论坛的成果后来由现任财政部副部长、时任广东省财政厅厅长的刘昆同志作为主编，汇编成《绩效预算：国外经验与借鉴》一书出版。该书主要围绕什么是绩效预算、其他国家怎么使用绩效预算、绩效预算的模式是否适用于中国的预算管理等主题展开论述，提出建设性意见，为广东开展预算绩效管理，探索绩效预算提供了理论参考。

（二）广东省预算制度改革始终坚持以绩效为目标和原则

推行绩效预算，对于提高财政资金使用效率和政府公共支出管理水平具有十分重要的意义。广东省财政厅在探索推进预算改革的过程中，一是始终将绩效理念贯穿于财政工作的全过程，在预算安排、资金使用、宣传培训等方面不断强化绩效管理意识。在2011年提出了建设“法治、民生、绿色、绩效、阳光”等五大财政的理念，将建设绩效财政和绩效预算作为财政改革的基本思路和重要目标。二是将讲求绩效作为预算改革的重要内容。在预算编制中强化绩效目标的前置审核，预算执行中强调对项目的绩效监控，项目完成后及时组织绩效评价，评价结果等绩效信息及时公开，并作为预算资金安排的参考。三是以讲求绩效为基本原则建立零基预算。从2017年起，广东省省级部门推进零基预算改革，遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效的原则，对运转性项目支出实行保障重点、绩效优先的评估机制，进一步促进预算安排资金的精准投向和高效使用。

（三）构建全覆盖的预算绩效管理链条

一是规范管理，严格绩效目标审核。广东省从2004年探索预算支出项目绩效目标管理，2008年开始实施绩效目标形式审查，2011年正式开展部门绩效目标申报评审。目前，绩效目标申报审核已经成为预算编制和安排的重要前置性程序。2016年，广东省财政厅将预算绩效目标申报评审的范围确定为对应中期财政规划的一级项目和对应年度预算的二级明细项目，资金范围扩大到所有省级财政资金，并鼓励部门申报部门整体支出绩效目标。当年度预算由部门申报和财政部门审核的一级项目目标达到2173个，二级项目近2万个。2017年预算更进一步把部门整体支出绩效目标纳入申报评审范围。经财政审核通过的绩效目标与预算安排同步报送人大审议；年度部门预算草案经人大会议审议通过后，财政部门将绩效目标连同年度预算一并批复主管部门，并作为绩效监控、绩效评价的重要依据。

二是完善机制，提高绩效评价质量。针对预算支出和预算绩效管理工作量大、涉及面广的特点，广东省建立了以绩效自评为基础、重点评价为抓手、第三方评价为重点，多种评价手段相结合的多元化评价体系，绩效评价工作的公信力不断提高。据不完全统计，“十二五”期间，广东省省本级实施的绩效评价项目约有2000多个，第三方评价的资金规模超过1700亿元；2016年省级重点评价项目达到21类，评价覆盖的各类财政资金达到6000亿元。此外，为规范第三方评价，广东省财政厅于2016年出台了《预算绩效管理委托第三方实施工作规程（试行）》，进一步明确了第三方评价的职责分工、第三方机构的选取和委托、第三方工作程序、管理与考核等内容，评价工作的科学化、规范化水平进一步提高。

三是问责问效，强化评价结果应用。以结果应用推动工作，提高财政管理水平是绩效管理的目的所在。广东省近年来不断拓展结果应用范围，强化多层次、多形式的绩效约束和应用机制。绩效自评和重点评价等有关绩效信息及时在专项资金管理平台和门户网站上公开；评价结果及时反馈部门，要求部门进行整改，并作为完善财政政策、改进预算管理、调整支出结构和安排以后年度编制预算的重要参考。如对到期专项资金，明确只有绩效评价结果在优良档次以上才可延续安排预算。2015年，广东省财政厅组织对当年度到期的49项省级专项资金实施了绩效评价，对4项绩效评价结果为低及以下的专项资金全部予以收回，涉及财政资金共约35.86亿元。

经过十多年的努力，目前，广东省已初步建立起了“事前绩效审核、事中绩效督查、事后绩效评价及结果应用”的预算绩效管理框架，预算绩效管理改革呈现较好的社会效应，为今后建立绩效预算打下了基础。

二、关于预算绩效管理与绩效预算的比较

在工作实践中，许多人容易把预算绩效管理与绩效预算两个概念混淆等同起来，甚而把开展预算绩效管理工作，视同为已建立绩效预算制度。其实这两者虽有相互联系，但也有完全不同的内涵。

（一）两者是相互联系又有所区别的概念

预算绩效主要是指公共财政资金实现的效果，预算绩效管理是以“预算”为对象开展的，以绩效目标为导向、以过程监控为保障、以结果评价为手段的预算管理模式。绩效预算是以投入——绩效分析为基础确定预算支出要素及标准，强调以实施效果为导向来分配资源，把绩效原则贯穿预算编制、执行、监督全过程的现代预算制度。绩效预算的显著特征是强调资源分配最终产生的效果，而不是依赖传统的投入控制来提高政府部门的预算分配效率。

绩效预算与预算绩效管理都是提高预算绩效的方式，两者在理念和方法上有共通之处，一是同样都以提高预算的绩效为目的；二是绩效预算以实施结果为导向，预算绩效管理以绩效目标为导向；三是绩效预算侧重于源头的管理（预算编制环节），是预算方式的一种彻底变革；而预算绩效管理侧重于过程的控制，不涉及预算方式的变革，是在已分配预算的基础上改进管理方式，是基于我国传统的“以收定支”、以投入控制为主的预算管理方式暂时无法改变的现实条件下的改革。

总的来讲，两者既有联系又有区别，无论是理论研究还是业务实践中，使用这些概念时都应该注意区分，准确把握其中内涵。

（二）广东省现阶段的预算绩效管理在一定程度上属于绩效预算的初步实践

目前，如果要给绩效预算定义一个统一的概念，或者想明确绩效预算的一套确定的模式，是难以完成的事情。从各种研究资料可以看出，即使在最早引入绩效预算方法的部分西方国家，其具体的实现方法也不一致。但是，绩效预算的基本理念应该还是能得到普遍认可的，就是“按办事的效果给钱”，或者说以结果为导向分配预算。尽管过去各地的财政管理尚未做到这一点，在短期内也难以实现，但并不说明当前的预算管理制度与绩效预算完全无关。事实上，以广东为例，现行广东省的预算绩效管理框架，是在综合考虑了各方面的客观情况后，提出了从预算编制、执行到监督全过程覆盖的绩效管理理念，打造“事前有目标、事中有监控、事后有评价、结果有应用”的预算绩效管理链条，增加了绩效因素在影响预算编制各种考虑因素中的比重，已经在一定程度上体现了绩效预算的基本理念和要求，属于绩效预算的初步实践。

但是，从建立绩效预算的发展方向上看，现行的预算绩效管理有它自身的局限性。表现在：一是现行预算绩效管理体系设计，在一定程度上回避了预算分配这个核心环节，更多是体现在过程的监控，特别是事后的结果评价，它只是从属于预算管理系统中的一个管理模块，基本上是作为财政监督的一个新模式。二是预算绩效管理中的目标管理这一重要源头，体现到预算分配上只是充分而非必要条件。这个问题在实践操作中，涉及因素众多，特别是跟我们还没有全面推行零基预算、系统的政府绩效体系还没建立有密切的关系。三是绩效管理缺乏完整的、科学客观的、可量化的指标体系，指标体系是预算绩效管理的关键基础内容，也是各部门年初确定预算绩效指标的主要参考和标准。现阶段建立指标体系的局限性，在很大程度上影响了预算绩效管理的质量和权威性。无论是实施预算绩效管理，还是今后建立绩效预算制度，都必须有全面客观，定性和定量结合的指标体系作支撑。

三、关于推进绩效预算的几点思考

建立和推行绩效预算是一项复杂而又庞大的系统工程，涉及社会各方共识及行政管理体制、政府绩效体系、财政管理系统等多方面的因素。

（一）凝聚共识，积极探索开展建立绩效预算

一是预算改革的总体需要。新《预算法》第五十七条提出“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”，《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）提出，要“健全预算绩效管理机制。全面推进预算绩效管理工作，强化支出责任和效率意识，逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面，加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。”绩效预算是我国今后预算改革的主要发展方向。二是政府绩效管理本身的发展要求。绩效预算的核心，就是建立起一套能够体现政府公共活动绩效的预算编制、执行体系。在绩效预算制度下，一个部门的预算是根据它的职责和业绩，通过系统客观的评审体系来完成，这就赋予了政府绩效民主化的功能。无论是财政部门，还是资金使用部门，必须在绩效评估体系的监督下通过实现有效的公共服务，才能取得政府预算的支持。可以有效地改变各级官员盲目追求“业绩”和“形象”的形式主义作法。因此绩效预算也是推动政府绩效公平、公正、公开的重要手段之一，是政府绩效管理本身的需要。三是财政管理的现实需要。在当前经济发展新常态的大背景下，社会各界乃至政府本身对财政管理的要求越来越高，既关注财政支出的数量，更关注财政支出的质量。要回应这些诉求，就必须加大改革力度，探索推行以绩效预算为核心的管理机制，适应财政管理的有关工作要求，提高财政支出的效益。

（二）明确绩效预算与政府绩效体系的关系和定位

财政是政权的财政，预算实际上体现的是各部门权力和职责配置在经济上的表现。按照权责相对应的理论，建立绩效预算，首先涉及的就是如何体现党政各部门的权力和责任，也就是说，预算的执行结果必须与各部门履行的职责相一致。从逻辑关系上看，预算绩效是政府绩效的重要组成部分，是影响政府绩效的关键因素，而政府绩效评价体系是绩效预算的重要基础。

政府绩效是政府在社会经济管理活动中取得的结果、效益及其在社会管理工作中体现的效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力，它包含了政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效四个方面。其本质反映了政府的执政理念、发展观和政绩观，其特点在于绩效表现方式的多样性、复杂性，既有可以用经济指标来衡量的经济绩效，还有大量无法用经济效益反映的社会绩效，以至政治绩效。还涉及到近期、中期甚至长期的绩效问题。政府绩效体系是编制绩效预算的主要依据和重要基础。

现阶段的预算绩效管理，实际在一定程度上起着倒逼政府各部门提高绩效的作用，从而不断改进公共服务水平和质量，花尽量少的资金、办尽量多的实事，向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务，使政府行为更加务实、高效。事实上，各级地方政府也都在不断加强深化绩效管理，开展政绩考核。有的地区把预算绩效考核纳入政府绩效考评的范围，如广东南海区，将预算绩效考核结果与年度机关绩效考评挂钩，作为区直部门进行绩效考评的重要内容。因此推进绩效预算，不仅提升了政府部门的预算管理水平，更是提高公共服务质量、优化公共资源配置、深化行政体制改革的重要举措，是整个政府绩效管理提升的重要一环。

（三）预算绩效管理是我国实现绩效预算以及推动政府绩效的现实路径

在我国现行的财政预算管理体制下，决定预算的因素，主要还是“以收定支”的原则以及政府的需求，是“政府想做什么”而不是“政府能做什么”，绩效预算要全面实施起来需要一个过程。由于实施绩效预算需要规范的体制环境和一系列的约束条件，诸如健全的法律体系、充分的部门自主权、明确的权责发生制基础、广泛的绩效文化背景等，因此，我国提出的预算绩效管理，是现阶段符合我国国情和财政管理实际的较为现实的选择。事实上，我们在实际工作中面临提高财政资金使用效益的迫切需求下，跨过预算编制这一环节，从开展财政支出项目绩效评价入手，进而向上下游延伸并全面推动预算绩效管理的做法，经过十多年的实践在绩效指标、评价标准、评价方法等方面已经积累了丰富的经验，为实施绩效预算打下了很好的基础。这是我国实现绩效预算的有利条件，也是后发优势。我国的绩效预算，只能在这个基础上根据国情逐步推动，既不能从零开始另起炉灶，也不能照搬西方模式一步到位。因此，预算绩效管理是我国实现绩效预算以及推动政府绩效的现实路径。

（四）先行先试，为建立绩效预算作准备

《预算法》已经将“讲求绩效”作为预算工作的指导思想之一，但未对绩效预算进行更深入的阐述，目前实施绩效预算的顶层设计，还缺乏高层次的制度安排。基于现实的情况，从传统的预算模式向绩效预算跨越，需要相当的时间和准备，包括理论指引、制度安排、技术支撑等方面，可以考虑一方面从理论层次入手，开展绩效预算的系统研究，建立特定的定义、概念和内涵，进行舆论上的宣传和铺垫，逐渐形成各方的共识。另一方面，选择现行预算绩效管理比较规范成熟的地区，先行先试，循序渐进，从制度设计、技术支撑等工作入手，逐步实施。从绩效预算自身的特点出发，应着重做好以下四方面的准备：一是以“结果”为导向，制定财政预算绩效目标编制规范，按部门的职能特征分类，按长中短期实现的目标分层次，设立多层级目标体系，作为申报年度预算的主要硬件，同时，也相应设立绩效目标审核规程。二是以“产出”为标准，构建政府绩效考核管理体系，主要包括评价标准体系以及考核管理体系。以科学性、合理性和统一性为原则，建立统一化、标准化的一级政府整体财政支出的综合绩效评价指标体系，进而建立覆盖所有财政支出类型的统一的综合绩效评价指标体系，涵盖项目立项、实施、管理、产出和取得效益的全过程。三是以“激励与约束”为原则，建立绩效考核问责机制，即由各支出部门签定完成绩效目标承诺书，强化预算执行过程绩效监控，建立支出进度、绩效完成进度并行的双考核机制，以及绩效问责结果随部门决算一起向社会公开制度，加强监督和问责，强化绩效观念和意识。四是建立滚动绩效预算机制，基于绩效的实现在时间动态上的特点，应结合中期财政规划的实际，建立动态的预算支出绩效目标机制，滚动更新年度绩效目标，强化财政中期规划对年度预算的约束性，实现可持续发展。

作者单位：广东省财政厅绩效管理处

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