基于学校发展的中小学章程建设研究*

●　骆增翼

基于学校发展的中小学章程建设研究*

●骆增翼

依法治校是依法治国方略在教育领域的基本要求，当前落实依法治校的着力点是按照现代学校制度的要求抓好学校章程的制定与执行。为了解中小学章程建设现状，运用问卷、访谈、文献等方法对L市H区11所公办初中章程建设展开调研，归纳学校章程建设缺位表现，探析缺位原因，提出建议性对策，为本地区或同类地区学校章程建设提供参考。

中小学章程；建设；缺位；原因；对策

学校章程是指为保证学校依法治校和自主管理，根据教育法等法律法规的规定，按照一定的程序，以文本形式对学校重大的、基本的事项做出全面规定所形成的规范性文件，其本质是对学校内部以及与学校有关的教育利益的调整和分配。［1］它作为一种制度设计，是现代学校制度建立的基本要求，是实现利益相关者学校治理的外在体现。然而，与大学章程建设相比，我国中小学章程建设目前还处于初级阶段。本文拟通过对某一地区学校章程建设情况的调研，了解章程建设现状与问题，探析章程建设缺位的原因，提出可能的对策，进而加快本地区或同类地区学校章程建设的进程。

一、学校章程建设的现状

通过调研发现，H区学校章程建设整体状况令人堪忧。突出表现为：教育行政部门、学校对学校章程的地位、意义认识不足，章程建设意识不强、能力不足，尤其是教育行政部门对学校章程建设缺乏有效的支持、指导、监督与评价。中小学章程建设整体上处于缺位状态，具体表现如下：

（一）学校及教育主管部门章程意识淡薄

1.学校依章自主办学意识淡薄

从实际调研情况来看，多数学校基本上处于没有章程的“无章办学”状态，11所学校仅有4所学校有“文本章程”，而这4所学校制定的文本章程基本上也是照搬其他学校的，有的仅仅是换了个名称。对“学校章程”概念缺乏准确的理解，受访者一半以上都没有听说过学校章程，更谈不上全面深入的理解。在所调查的学校中几乎没有一个人能清楚的说出学校章程的组成部分与具体内容。多数学校没有真正认识到学校章程建设对学校发展、学校管理的迫切性和重要性；没有认识学校章程在协调教育利益相关者关系时的重要地位；更没有认识到依章办学为核心的自主办学是学校改革和发展的趋势。相当一部分学校管理者想当然的认为，具体规章、制度可以代替章程，或认为具体规章制度简单相加就是章程。章程建设只是教育行政部门的一项任务而已。

就如A校长所言：“只要有健全的规章制度，也没有必要制定章程，我们多少年没有制定章程，学校管理也很好，某学校早就制定章程，管理照常乱糟糟的，我们没必要赶时髦，学一些中看不中用的东西。”

B校长如是说：“我们学校有章程，早就有，应该每个学校都有，不就是各种制度吗，你可以找办公室王主任，叫她查一下。”（事后查了，是一些部门岗位职责和部门的具体管理办法、计划，不是章程。）

还有一些学校校长习惯于行政化、集权化的管理手段，习惯于用规章制度严格监管教师、管理学校，认为章程目前不能带来管理的稳定和高效，他们认为有时太民主什么事都不好做。

C校长面带微笑的说：“章程这个东西有点虚，不适用，有些事情写的太清楚在实际工作中也不好做，不如不写。”

甚至有些校长认为章程是赶时髦的事，一切等待

*本文系江苏省2015年度普通高校研究生实践创新计划资助项目“学校章程制定与执行研究——以L市H区初中校为例”（课题批准号SJZZ150083）研究成果之一。上级通知，不积极，不主动，不做第一，也不做倒数第一，因为“第一难干，中间好看、倒数难看。”

D校长如是说：“市、区教育局也没要求我们制定学校章程，我们也没必要在这方面做第一个吃螃蟹的人，有点时间不如多思考如何提高中考成绩。”

过分的重视具体规章制度，却没有及时的完善相关制度。有些制度比较滞后，如教学教科研管理制度内容比较陈旧，制定教学评价制度的内容是2004年12月，而该区教学新模式改革开始于2009年，许多教学评价内容与教学改革的要求相矛盾。且部分制度比较分散、凌乱、随意性大。由于制度之间缺乏整体协调性，条块分割，各自为政，削弱了制度的整体效果。如对教师专业发展的规定，教研处、德育处、教学处甚至年级都有自己部门的相关规定，教师无所适从，只能忙于应付，甚至敷衍了事。

2.教育行政部门依章管理意识淡薄

教育行政部门仍未从根本上转变观念，作为H区教育行政部门的教育局，在处理与学校关系时，自上而下的命令式管理思维仍占主导地位，依章管理意识淡薄，甚至在一定程度上排斥、抵制。在对H区教育局的调查与访谈中发现，与章程建设最有关联的两个部门：一个是基教科，直接管理学校，当然也包括对学校规章制度建设的管理；一个是局办公室，负责辖区内教育法律、法规的建设与监督。指导H区学校章程建设的任务也主要由这两个部门来完成，然而在进一步访谈中发现，两个部门的成员几乎全部选调于H区中小学的一线教师，没有一人具有完整的法律专业背景。教育行政人员法律素养欠缺，对依法治教和依法治校价值认识不足，对学校章程建设的内涵、意义认识模糊甚至错误，在观念上没有认识到学校章程建设对于学校自主办学、教育行政部门依法行政的重要性。

就如H区教育局基教科的一位成员所言：

“学校只要按照局里的要求按时、按质、按量完成就可以了，不需要制定中看不中用的章程。此外，教育政策的不断变化使得章程的规定过于滞后也不利于学校工作的开展。……上级教育主管部门如果没有要求与规定，我们也没有必要去研究，我们做好我们应该做的就行了。……即使学校章程重要，我们目前也缺乏能力来指导学校章程建设。”

作为承担法制建设工作的H区教育局办公室成员对章程认识与基教科成员的认识基本上一致。可见，教育行政部门人员对学校章程的重要性认识不到位，章程意识淡薄，即使个别学校制定了学校章程，实施起来也是困难重重。

（二）学校章程建设缺乏规范

章程建设无论是在章程制定环节，还是在章程实施环节都缺乏规范。对已制定章程的4所学校调研发现，其中仅1所学校章程文本比较规范，章程内容涵盖：“学校名称；学校的性质；学校的隶属关系；学校的办学宗旨；学校的指导思想；发展目标及培养目标；学校内部管理体制、运行机制（机构设置、分工、权责等）；教育教学工作；财务管理制度；人事制度（晋级、晋职、培训、考核、奖惩、待遇等）；学籍；日常管理；财产（图书场地、校舍、设施、仪器等）；章程的修改程序和事项（校训、纪念日等）。”［2］［3］

就如该校的E校长所言“刚刚调到这个学校时，感觉学校制度量多而质却不高，不同部门制定的制度缺乏连贯性，重复、机械、滞后，前瞻性不足，有时同一部门制定的制度前后矛盾，没有一条暗线能把学校制度串在一起，遇到新问题，用已有的制度解决问题效率低下。后来，参加了校长高级研修班，认真学习了学校章程专题，对学校章程出台背景、地位、作用、制定和实施有了系统学习和了解。以章程制定为契机，整合、修订、完善、废除具体制度，进一步明确了一些权利、义务、责任和原则。”

然而在访谈中发现，虽然E校长认识到章程建设的重要性，但是其它校领导、中层、一线教师由于对学校章程意义认识不到位，参与章程建设的积极性也不是很高。而其他3所学校章程建设情况也大同小异，在学校章程建设中存在一些共性问题。

1.学校章程制定的主体和程序存在瑕疵

调研发现，制定章程的主体是学校个别部门或个别教师，没有成立包括广大一线教师、家长在内的章程起草和制定机构或委员会。如关于“学校章程制定的组织机构”调查，被调查者认为由校长（集体）制定的占50%，由校长办公室制定的占25%，由教代会制定的占15%，由工会制定的占5%，由教育局制定的占5%。同时，在访谈中发现，在章程起草过程中涉及的重大问题很少征求广大一线教师和学生家长意见，即使有征求，范围也较小，教师的建议很少被真正采纳，甚至有的学校章程的制定程序不规范，严重侵害教师和学生的权益。由于章程制定的主体和程序存在瑕疵，其合法性也遭到质疑。

2.学校章程文本形式与内容不科学

学校章程文本形式不规范缺乏严谨性。章程的标题不明，如“××市××实验中学规程”、“××市××实验中学公约”。章程缺少必要的题注，因为只有经过学校教职工大会或教职工代表大会通过并报请教育主管部门核准的学校章程才能生效。从已有的章程文本来看，在标题下没有出现诸如“本章程××××年××月××日经第×届教职工代表大会通过，××××年××月××日经H区教育局批准”的题注。语言表述含糊不清、不规范、口语化，如“根据相关要求……”、“本校”“我们应当……”。缺少行文层次，章、条、款、目不统一等。

学校章程内容不科学，缺乏操作性。章程内容笼统、空泛、雷同，甚至前后矛盾，有的内容还与国家有关法律、法规相悖，实践中缺乏指导性和可操作性。有的章程是学校各种具体制度的简单相加，如：将分散的制度整理在一起，再加个标题，就是章程。正如一位中层干部所言：

“学校所有制度加在一起就是学校章程，如果有区别的话，就是在章程上能看到全部具体制度，而制度只是某一方面的，是部分与整体的关系。”

有的章程则欠缺必要的内容，且不同条款的内容，相互包含，相互交叉，重复、多余与不完整并存。有的学校克隆高校、国外学校以及其它省、市学校的章程。就如H区负责法治工作的一位工作人员所言：

“《中华人民共和国高等教育法》明确规定了高校章程建设的内容。没有法律明确中小学章程建设的具体内容，仅作原则性规定，如1995年由原国家教育委员会印发的《〈中华人民共和国教育法〉宣传提纲》中指出，学校章程包括‘办学宗旨、管理体制和财务活动等基本的、重大的问题。’对基本的、重大的问题不同认识、理解与把握，可能会出现偏差，决定了章程内容的异同。实践中，中小学章程内容通常是参照我国高校章程规定内容，借鉴国外学校章程规定内容以及其它相关法律规定来确定。”

3.学校章程执行和监督乏力

学校章程在执行过程中离不开广大的一线教师积极参与，然而，受访学校的副校长和广大的一线教师在学校章程的实施中表现不佳，章程知晓程度和参与程度低，只有30%的副校长和10%的一线教师积极参与，为数不少的副校长和绝大多数教师反应冷淡。章程从酝酿到形成到执行，基本上是以自上而下的方式进行。借鉴同类学校或优质学校章程文本，向教育主管部门或者专家咨询，由校长（或校级领导）制定是章程形成的主要方式。一线教师基本上是“被”告知，“被”知晓，即使知道也仅仅知道有章程这回事，对章程的地位、内容、意义基本不知，甚至在访谈中发现，有没有章程这回事，大部分教师、甚至是副校长都不知晓。在实践中对章程建设由于缺乏充分的了解，在主观上很难形成积极的参与热情和动力，即使需要执行，也处于被动执行的状态。

章程执行过程缺乏校内外有效监督。校内未形成有效的监督体系。自我监督缺位，章程的制定者同时又是章程的监督者。

即使有章程，如果没有认真地执行，也起不到引领、规范、自主管理的作用；有的只是在一些特殊的场合和时间段偶尔的出现一下，如在学期的工作计划、期末的工作总结中，但也仅仅是话语表达而已，诸如“我们要按章办事”、“我们要建章立制”等等；或者在上级各类检查中，提供章程文本文件来表明“我校”在制度建设方面的成果，对章程内容究竟是什么，与学校发展适不适合也没有人去过问。甚至有的学校章程一经制定就束之高阁，从不实施也不修改，家长的监督作用更是微乎其微，教育主管部门对学校章程执行的监督基本上处于不作为状态，尚未将学校章程建设情况纳入评价学校的指标体系之中，即便在教育主管部门的各项检查中也很少涉及对学校章程实施方面的检查，偶有涉及也仅仅作为学校制度创新而已。H区基教科管理人员如是说：

“XX中学有章程，章程合不合规范，章程具体内容是什么，究竟与该校发展是否匹配，我们暂时也没法去评估，只要有文本文件，考核时就可以加分。”

可以看出，学校章程建设过程缺乏必要的监督，即使个别学校制定了相对完善的章程文本，落实章程也因缺乏必要的自律与他律而大打折扣。一方面章程建设缺少内部有效的实施和自我评估机制，另一方面缺少外部支持，特别是教育行政部门技术指导、科学评估与全程监督。“按章行事”由于缺少“建章立制”和有效监督，章程建设在实践中大多是流于形式，有时连形式都没有，离“一校一章程”要求甚远。

二、学校章程建设缺位的原因

纵观H区11所学校，无论是有章程，还是没有章程，对章程的认识呈现出重具体规章制度，轻章程建设；重视用具体制度管理，轻视用章程治理的问题。章程建设面临诸多挑战，造成这种现象的原因至少有以下几个方面。

（一）学校设立方式的不完善

1995年《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）第26条规定“设立学校及其他教育机构必须具备：有组织机构和章程；有合格的教师；有符合规定标准的教学场所及设施、设备等；有必备的办学资金和稳定的经费来源。”第28条规定学校及其他教育机构“按照章程自主管理”。为解决《教育法》颁布以前成立的学校没有章程的现实，1995年8月，国家教委下发的《关于实施〈中华人民共和国教育法〉若干问题的意见》又进一步强调：“各级各类学校及其他教育机构，凡未制定章程的，应当逐步制定和完善学校的章程，报主管教育行政部门核准。”可见“学校章程”是学校设立的必备要件之一，从法理上看，如果没有章程或章程不符合要求，学校就不能设立。但是由于历史的原因，尤其是计划经济体制下的思维惯性，公立中小学的设立更多是行政行为，在成立过程中主要体现在政府内部部门之间的协调与运作。在考虑学校设立时更多考虑设立的硬件，如财政开销、人事安排、校舍建设等，很少考虑诸如章程之类的软件。加之是“公”对“公”的行为，使得学校设立过程变得手续简化，程序简略，先登记设立，如缺条件，以后再补。实践中出现“先上车后打票”，甚至“上了车不打票”的怪现象，即使后来教育行政部门督促未有章程的学校制定章程，但是多年来由于缺乏有效的监督和反馈措施，学校章程的制定工作无人问津，致使学校管理工作处于无法可依，无章可循的混乱局面，最终也收效甚微。从这个角度看，一些学校甚至是名校虽已设立几十年，但现在仍处于“无章办学”的状态也就不足为奇。

（二）管理的过度行政化

管理的过度行政化在实践中主要表现为两个方面：政府以及政府部门管理学校过于行政化；校长管理学校过于行政化。

在目前的教育实践中，政府的行政管理权往往是凌驾于学校办学自主权之上，从学校的酝酿、设立、运行到评估的全过程无不在政府行政化编织的大网中，如校长的选聘和任命、财政经费的支持、各种评估考核等基本上都是按照行政运行规则进行的，政府对学校管得过多、过死，学校只要按照政府的要求做就行了。虽然随着政府职能的转变，政府对学校的服务功能有所提升，直接管理功能有所减少，但是整体上看，政府在管理学校过程中仍采用行政手段，诸如命令、政策等工具对学校直接管理，久而久之导致学校依附于政府，缺乏自主性、创新性和独立性。正如访谈中部分校长所言：“只要按照教育主管部门要求做就行，要章程又有多大意义呢！”学校长期对政府的依附性，使得学校缺乏自主办学的动力、能力和勇气。即使上级主管部门要求学校制定章程，学校在短期内也没有能力制定符合校情的章程。

校长负责制在学校发展中起到了 “改革先锋”的作用。确实一些校长通过自身的能力实现了学校“起死回生”“脱贫致富”“走向名校”“再创辉煌”。然而，由于受委任制等因素的负面影响，有些学校的校长负责制逐渐沦为校长专权制。尤其在“一个好校长就是一所好学校”的掩盖下，校长的决定、意见就是中层干部、一线教师行动的指南，不需要章程。校长在学校管理中一言堂逐渐成为学校管理的常态，教师参与学校的管理过程也仅仅是个别人或少数人参与，或仅仅是形式上的参与，久而久之，教师逐渐缺少参与学校管理的热情，当然也包括章程建设的热情。访谈中的一些校长，他们对学校章程比较了解，个别校长还非常了解，但是他们也不太愿意制定章程，他们认为：“章程就是个摆设，有时不能解决实际问题，还可能带来麻烦，上级政策不断调整，说变就变，学校如不能及时修订章程内容，容易造成误解，诸如绩效工资等一些敏感性的问题最好不要写到章程中去。”可以看出部分校长担心制定了章程给自己的管理增加麻烦，影响自己的一言堂地位或带来其它负面影响。

（三）学校章程建设能力不足

制定章程需要一定的技术，既要通晓教育、教学规律，又要具备相当高的法律素养；既要考虑到章程的稳定性，又要考虑到章程的前瞻性；既要考虑到章程的一般性，又要考虑到章程的个性等等。一份好的章程同时必须能够体现利益相关者的共同意愿，是利益相关者参与博弈的结果。此处的“利益相关者”涉及除了学生之外的所有利益相关人群（也指部门、机构、组织），诸如校长、教师、家长、政府部门、出版机构、新闻媒体等等。［4］然而在现实中，大多中小学章程的制定和修改只局限于反映校长或学校管理人员的意志，鲜少征询教师、学生、家长等各方意见。［5］造成章程内容缺乏全面性、科学性和合理性，不能真正体现一校一章的办学特色。调研中还发现，章程制定过程中几乎没有一个法律专业人士参加，即使章程文本形成后也未请法律专业人员审核。为什么缺少法律专业人士参加？访谈中发现，对于学校利益相关者的教育行政部门、学校、教师、学生及其家长而言，“他们更多的是希望通过学校法律顾问辅助处理各种突发事件，维护合法权益并解决纠纷，而对其教育管理工作形成的法律监督和带有“妥协性”的权益止损，他们会在一定程度上予以排斥。”［6］由于缺乏足够的法律素养，章程制定者对章程的形式和要求基本上一无所知。要么借鉴其它学校章程文本形式，照抄照搬；要么参照法律文本形式，生搬硬套；难免出现以讹传讹的错误。总则、分则、附则内容不分，章、节、目、条混用、乱用，语言表达随意化、口语化，有些地方甚至违背上位法精神。内容和形式的不完善导致章程缺乏严肃性和权威性。

即使学校制定了章程，章程在学校管理中的作用也没有得到很好的发挥，原因很多，其中最重要一点是广大教师参与意识淡薄，参与能力不足。对于中小学而言，学生年龄较小，基本不参与章程建设；作为学生法定代理人的家长理应参加学校章程建设，然而大多数时候家长委员会也仅仅是学校的“代言人”和“灭火器”，学校不好出面处理的事可以交给家长委员会来处理。除此，学校一般也不愿意让家长过多知晓和参与学校事务，章程建设也不例外。参与章程建设的主体主要是广大一线教师，然而，一线教师由于长期以来形成“被管”的习惯，自主意识淡薄，法治意识淡薄，参与章程建设的信心和能力不足。就如访谈中一些教师所言：

“对于章程建设，我们提与不提建议都一样，就如暑假职代会中关于绩效工资方案修改一样，许多老师提了中肯的建议，最后还是按照领导意图做……”

“对于我们一线教师来说，关心章程建设我感觉就是瞎关心，有点时间还不如多找一些学生谈谈话，提高一下成绩来的实际。”

“按照章程文本内容要求，有章程确实很好，我们可以明确学校办学宗旨，知晓学校重大规章制度，维护自己权利……但是我们如何依据章程来行使权力，履行义务，我们没有信心，也没有能力。”

（四）学校章程建设面临的环境挑战

学校章程作为学校内部治理的纲领性文件，理应规定学校治理结构的相关要素，然而我国基础教育领域正在进行学校治理结构的改革与创新，学校治理结构面临着持续的变革，在学校治理结构的不固定、不稳定背景下，即便制定了学校章程，也因缺乏应有的稳定性、连续性和权威性，在章程具体实施过程中很难具有约束效力。难以为章程建设提供良好的法治基础和制度环境。

同时，依法治教、依法治校是依法治国的重要组成部分，对于学校而言，章程既是依法治校建设的重要内容，同时也是依法治校的手段和工具，是依法治校的行为准则。然而，虽然我国的法治建设不断取得进步，但从当前社会法治环境来看，我国正处于建立依法治国的关键期，法治的实施体系、运行机制还处于不断完善和调整中，法治意识在某些地区还比较淡薄。受整体法治环境影响，教育行政部门依法行政意识薄弱，手段比较单一，对学校管得过多、过细，甚至担心依法治教、依法治校以后自身拥有的权力减少。尤其是基层教育部门一些行政人员习惯于简单粗暴的行政手段，管、卡、压是常用的手段，管理过程中不作为、人情交易现象长期存在，有法不依，有法不执、执法不公、越位执法等行为也时常发生。

此外，一些中小学校长对依法办学的理解相对狭隘，存在偏差、甚至错误。如将依法办学看成应景之策、完成上级的短期政治任务、在评比中取得好的荣誉、谋取个人利益的手段、压制教师的工具等等，看不到依法治校是社会发展和教育改革的必然要求，个人权力欲膨胀，以言代法，教师和学生的权益未能得到有效保障，使得教师、家长反感、抵制。尤其在学生招生、教师招聘、职称评定、岗位调整、中层竞聘、表彰奖励、各类评比等涉及教师重大利益时，人治因素大量存在，误导很多人认为：“信仰法治不如信仰人治来的快和实惠”。正如有些学者所言，我们正处于消极依法治教、依法治校的环境之中。消极依法治校实践中表现为：无所作为，一切都等上级指示，不主动结合本校实际，想方设法落实教育法的要求；保守教条，只求自己省事简便，不考虑客观事物的复杂变化，不考虑所服务对象的需求，一切都为自己服务；以罚代管，用单一的处罚手段代替复杂的教育过程。［7］久而久之，教师、家长、学生和其他社会组织成员往往消极、懈怠应对教育法律和教育事务，不遵守教育法律法规的情况还比较普遍。

三、改变学校章程缺位的对策

加强学校章程建设，依章自主办学，是我国教育法律法规以及《教育规划纲要》的明确要求。随着教育领域综合改革的不断深入，依法办学，自主办学将成为大趋势，加强学校章程建设，将是今后一个时期我国各级各类学校工作的重点。完善的学校章程建设应是形式与内容，程序与实体的结合，是章程文本、行为准则、教育利益博弈三者的统一与均衡。为全面推动我国中小学章程建设，结合调研中存在的问题，借鉴北京、上海、南京等中小学章程建设比较好的经验，提出以下对策。

（一）理顺政府与学校关系

章程对于不同的利益相关者具有不同的意义，目前章程利益相关者主要包括教育行政部门、学校、校长、教师、学生及其监护人。不同的利益相关者在章程建设中具有不同的利益关系，其中最重要的是代表政府行使职能的教育行政部门与学校之间的关系，即政府与学校的关系。然而，受传统教育管理体制的影响，政府强势；学校弱势；学校长期处于依附地位，是政府的具体执行部门，尤其是公立中小学，几乎没有自主办学的权力。学校要真正建立章程，按章自主办学，首要的前提是政府要有勇气和魄力放权，由直接参与者、掌舵者、划桨者、干预者向间接参与者、引航者、护航者、服务者转变。政府要在行政权和学校管理自主权之间通过立法寻找到一个平衡点，避免一放就乱，一管就死。

对于章程建设而言，政府和教育主管部门，要站在社会发展的高度，深刻认识到依章办学是法律的要求，是依法治校的基础与首要任务。身为依法治国的提出者、倡导者、践行者的政府，对于依章办学至少要采取以下一些举措：依法行政并积极转变职能，由行政化管理转向专业性，由直接管理转向以章程为抓手的督导管理。督促、指导尚未制定章程的学校按照相关的法律规定和程序抓紧制定章程。为学校章程建设提供多形式、多层次、针对性、前瞻性的培训，同时也应加强教育主管部门行政人员的培训。教育主管部门可与司法机关合作，或聘任专业法律人士为学校章程建设提供指导和帮助。章程制定后要及时进行督导，因为制定章程不是目的，章程的执行和落实才是目的，及时的督导和反馈有利于章程的及时完善和修正。加大章程建设的透明度，因为“有章才可依”，如果都不知道“章的存在”或即使知道有“章”，但不知道“章”究竟是什么，有什么用，具体内容是什么，就谈不上什么积极参与了。因而教育行政部门要通过多种媒体不断的宣传依章办学的重要性，不断增强利益相关者依章办学意识，逐渐形成良好的依章办学氛围。

（二）提升校长章程建设素养

我国现行的中小学领导体制是校长负责制，校长“当家人”的地位决定了校长在依章治校、依章办学中肩负着神圣的职责与使命。校长对章程建设的观念、态度、能力、投入直接关系到章程建设的质量。

1.增强校长依章办学意识

校长要积极主动的学法，进而知法、懂法、依法、用法，要前瞻性的看到，依法治校、依章治校是社会和教育发展的必然规律和趋势。积极主动树立以章治校为目的的使命意识，坚定地承担起自己的历史使命。不断增强依章办学意识，而且能引领全体教职员工结伴而行，以自己的坚定信念和切实行动感召身边的每一个人。调研中发现，章程制定和实行的关键环节，无一不是在校长直接指导下制定的。校长如果没有较强的法治观念和法治意识，没有认识到章程在依法治校中的重要性，往往会将章程建设当作上级安排的一个政治任务，突击几天就完成，完成以后就算交差了。

2.提升校长章程建设能力

一般而言，目前公立中小学的校长由有关教育管理机关根据政策法规规定的程序和权力来任命、选聘，大部分来自学校内部，校长的成长过程一般经历：一般学科教师——优秀教师——中层副职——中层正职——校级副职——校长。中小学校长的学科背景和工作经历，使得绝大多数校长的法律知识储备不足，许多校长是教育、教学方面的专家，而不是法律专家，甚至有些校长法律素养非常欠缺，章程建设的能力相对不足。要提升校长章程建设能力，至少要关注以下一些问题：

理清章程与制度的关系。章程与制度的关系类似与宪法与一般法律的关系，两者有联系又有区别，相互依存，学校章程是制定学校其他规章制度的基础和依据，学校其他规章制度皆是学校章程的补充和具体化。章程规定的内容具有全局性、宏观性，整体性、指导性、纲领性，如果要落实章程规定中的具体内容，还需要结合学校发展实际情况制定更加详细、具体、可操作的规章制度，而制度的完善也必须以章程为依据。如章程中规定“学校办学过程中，学校要加强与社区合作”，如何实现合作需要制定一系列具体的规章制度，如具体与谁合作，是街道办事处还是家长；合作的方式、途径与手段是什么等等。学校章程建设的过程既是学习、理解、内化相关法律、法规的过程，也是对学校现有各项制度的反思、提炼、重构过程，更是对学校重大办学和管理问题的顶层设计与思考过程。

直面管理中的敏感问题。章程关注的是学校的基本问题，诸如校长负责制、教职工代表大会、部门的职责与权力义务、重大问题决策、信息公开等；课程为核心的各项教育教学管理、招生、学生权利维护、教研组长（备课组长）选聘、校本课程的开发等；教职工的权利与义务、培训、待遇、绩效考核、表彰奖励、惩罚与救济等；家委会、社区的联系机制，与其他学校的交流机制等等。章程制定过程中要重视这些敏感问题，加大调研力度，找准问题症结之所在，不回避难点、热点、高敏感性问题，当前尤其要关注绩效工资考核、干部选聘与任用、学校资产的保管、使用与处理、信息的及时公开、招生过程的透明。这些敏感问题的关注和解决能充分体现校长办学的追求和办学水平的高低，也是衡量校长法治观念和法治意识的重要依据。要有“章”可依，才可能有章必依，避重就轻、人为掩盖、程序不透明、弱化敏感问题是目前章程制定过程中存在的几大难题。

借鉴与创新兼顾。章程的建设，尤其是章程的制定工作是一项技术含量较高的工作。章程文本的规范性和内容的严肃性对章程制定者要求较高，优秀的章程制定者既要具备一定的法律素养，又要具备相当丰富的教育素养。既要熟悉教育法律、法规相关内容以及制定、修改的程序，又要熟悉学校管理体制运行。目前，对我国中小学而言，章程制定者法律素养和教育素养两者兼备者凤毛麟角，而借鉴先进国家、地区、学校章程建设经验和做法是最有效、最便捷的途径之一。当然，借鉴不同于完全照搬，我们要借鉴优秀章程的制定人员组成、参与规则、决策程序，文本语言表述，章节内容安排，章程执行过程中的自主管理、监督方式、社会参与模式等。同时应结合校情，立足师生共同发展，认真、科学、规范的进行办学诊断，围绕教育理念、课程改革、学校管理、学生管理、教师发展、家校互动等项目不断创新，杜绝千校一面，提炼办学特色，形成“一校一章”的办学愿景。

（三）重视利益相关者积极参与

无论是章程的起草制定，还是章程内容的具体落实，都离不开章程利益相关者，尤其是一线教师的积极参与。一线教师参与章程建设的过程就是认识、理解、认同、内化、行动的过程，在参与中明确了章程的内涵、地位以及作用，在参与中明确了自己的权利、义务、责任，自主意识和维权意识不断增强。然而教师的广泛积极参与需要条件、鼓励、支持、引导和信任。

1.加强章程建设宣传和培训

与章程建设最为密切的主体是教师、学生和家长，教师的积极参与和家长的积极监督是章程建设得以有效开展的重要条件之一。然而，章程建设中忽视教师、学生、家长的参与，漠视教师、家长的合理诉求还大量存在，相当一部分教师、领导，由于对章程缺乏相应的知识，认识不到章程对学校发展、自身发展的重要性，同时也缺乏参与章程建设的能力和技术，进而不愿意、不积极参与章程建设。教育主管部门和学校可以通过专题学习，专家讲座、外出考察、举办研讨会、撰写论文等多种方式宣传和培训教师法律知识、章程知识，让一线教师充分认识到章程建设是依法治国思想在教育领域的必然要求，是增加学校内涵、提高管理水平的必然趋势，是自身权益的制度保障，是教师职业道德和职业素养的重要组成部分。通过学习，使教师们认识到，积极参与章程建设不是一阵风的运动，不是权宜之计，而是一项与每一个人利益相关的学校制度建设。

2.完善章程建设领导机构

教师参与章程建设需要规范，没有规范可能带来低效率，甚至出现“公说公有理，婆说婆有理”的混乱现象。为了避免混乱和低效，提高参与的效率，需要成立完善的章程建设领导机构，由校长为核心的校级领导班子统一领导与协调，指导章程建设和监督章程执行；下设章程起草委员会、章程执行委员会、章程监督委员会，具体负责章程的起草、制定、执行和监督。其中各委员会的一线教师代表必须占有较大的比例，可以是二分之一或五分之三，教师代表可以通过自荐或推选的方式产生，代表推选要考虑到学科、年龄、职称、性别、参政议政能力等综合因素。同时领导章程建设委员会可以聘请或邀请相关法律专业人员参与学校章程建设，可以是专职律师、司法部门相关人员以及教育主管部门的法治建设人员等，以便对章程建设过程提供专业化的指导和建议。章程制定过程，首先由学校章程建设委员会提出宏观的章程建设意见——起草委员会形成初步草案——学校章程建设委员会审核，提出修改或补充意见——起草委员会修改和完善草案——二次提交学校章程建设委员会审核，提出修改或补充意见——起草委员会二次修改和完善草案，形成章程文稿1——法律专业人士审核章程文本形式与内容——起草委员会三次修改和完善草案，形成章程文稿2——学校章程建设委员会通过校内网站公示、召开大会、座谈会等多种形式向全体教师宣传章程内容，广泛征求意见和建议，尤其是反对的声音，相互对立的观点，根据意见和建议再次完善章程文稿2，形成意见稿——提交教职工代表大会表决，投赞成票的人数达到表决人员的三分之二才算通过——报上级主管部门批准后开始实行。这一系列的过程都离不开一线教师的积极参与。

3.强化章程的执行与监督

章程核准通过后，不能成为玻璃窗中的文件束之高阁，而应该得到充分的执行。调研中发现，由于法治意识、学校管理方式、章程宣传力度、章程效力、教育主管部门的重视程度等因素的影响，使得章程“执行难”成为章程建设中的一个普遍现象。徒法不足以自行，章程的执行过程也离不开必要的监督，尤其在章程建设的初期阶段，完备的监督体系是必不可少的，而且监督应该贯穿章程建设的全过程。需要进一步完善监督章程实施所涉及到的主体、途径、方式，需要协调政府及教育主管部门、社区、家长的外部监督与校内的内部监督分工，形成全覆盖的无缝对接监督机制。政府、教育主管部门要将“督”与“导”结合起来，不能仅“督”不“导”，既要督章程制定，也要督章程执行落实，既要导的有理、有据，又要导的有法、有效，杜绝政府、教育主管部门对学校管理的直接干预，杜绝章程制定和章程执行“两张皮”现象，使章程成为政府以及教育主管部门管理学校的有效法律手段。

对于学校尤其是校长，要重视章程的宣传和校内监督体系的完善。一方面将章程的内容细化为便于落实和操作的具体规章制度，明确学校成员职责和义务以及没有完成职责应承担的不利后果，使每一位成员感受到有章可依、有章必依，认识到学校章程的制定与实施过程就是“责任到人”的细化过程，进而形成每个成员的自我约束、自我监督；另一方面对于学校层面的重大问题，诸如办学愿景、课程教学改革、教师专业发展、人事安排、校产管理、评优晋级等必须有一个完整的监督程序，完整的监督程序的形成更离不开相关制度体系的建设。当前要加强学校工会建设和教职工代表大会制度建设，重视代表选举的广泛性和代表性，将愿意参加、有能力参加且一线教师信任的代表选出来，充分发挥代表的主人翁意识，积极监督学校章程建设的全过程，尤其是章程内容的落实。同时加强家长委员会建设，完善家长委员会制度配套措施，为家长依法监督学校自主办学、以章办学提供保障，真正发挥家长委员会在学校办学中的监督作用，使家长了解学校办学要求，理解学校办学行为，进而支持学校自主办学，形成家校办学合力。条件较好的学校也可以引进第三方监督，如聘请律师事务所或法律顾问定期为学校章程建设提供监督、指导与帮助。

简而言之，在当前和今后相当长一段时间，中小学章程建设是一项复杂的系统工程，充满紧迫性、艰巨性和挑战性。既需要理论研究的不断深入，也需要实践的积极探索。政府及其职能部门要积极转变职能，加强对依法治校、依法办学、依章办学的指导与监督。学校要通过章程建设明确学校内部治理结构，提高教职员工自主参与意识、自主管理能力，与社区、家长与教育主管部门形成良性的校内外监督和反馈互动机制。只有在政府、教育主管部门、学校、师生、社区、家长、法律专业人士、高校学者等主体的积极参与和通力合作下，才能为学校章程建设营造一个良好的环境。

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（责任编辑：刘君玲）

骆增翼/南京师范大学教育科学学院博士研究生，主要研究领域为教师发展与学校组织变革