地方本科院校在章程实施中的问题与建议*——以天津市属本科院校为例

●　张　涛　杨春芳

地方本科院校在章程实施中的问题与建议*
——以天津市属本科院校为例

●张涛杨春芳

地方本科院校在实施大学章程中尽管采取多种形式，取得一定效果，但受各种因素影响仍面临许多问题。本文通过对天津市属本科院校实施大学章程的调研，深入剖析了地方本科院校在章程实施中存在的问题及其深层原因，并从养成法治思维方式、优化内部治理结构、推进管办分离等方面提出相应实施策略和建议。

地方本科院校；大学章程；大学制度

截至2015年6月30日，全国112所“211工程”高校章程全部通过核准并发布。所有高校章程也将被核准公布。［1］大学章程的普遍建立使高校办学全面进入“宪章时代”。但是完成章程制定只是大学章程建设的第一步，如何实施大学章程则是当前高校全面深化教育综合改革中必须应对的现实问题，这也是大学章程建设的根本所在。地方本科高校办学历史长短不一，办学传统带有当地经济社会和文化烙印，管理方式受学校领导者个人的管理惯性或思维方式的影响较大，师生遵守制度的思想自觉和行动自觉尚未彻底形成。在实施大学章程过程中，地方高校面临的问题更加复杂，所承担的任务更加艰巨，其实施效果的影响也更大。本文通过对天津部分市属高校实施大学章程状况的调研，深入分析了地方高校实施大学章程的行动自觉和现实困境，并为地方高校落实大学章程、实施学校内涵建设提供对策建议。

一、天津地方高校实施大学章程的现状与分析

（一）主要做法

2015年初，经天津市教育委员会高校章程核准委员会核准，天津市教育委员会审议通过了天津医科大学、天津师范大学、天津科技大学、天津工业大学、天津理工大学、天津财经大学、天津中医药大学、天津商业大学、天津职业技术师范大学、天津外国语大学、天津体育学院、天津美术学院、天津音乐学院、天津城建大学、天津农学院等15所市属本科高校的章程，标志着天津市属高校章程建设工作取得一定成效。通过调研，各校实施大学章程的主要做法有：

1.多种方式宣传告知。天津高校接到大学章程的核准通知书后，除了通过公文正式颁布大学章程外，还通过校园网、校报、官方微信公众号等平台发布章程全文，让学校师生及校外人员知晓。还有部分高校将章程印制成书面读本，供新教工入职培训、新生入学教育用。

2.组织系列学习研讨活动。为了帮助师生更好地学习了解章程，有的高校举行了《章程》宣讲会，由章程起草部门介绍章程制定的背景、原则、主要依据、过程以及章程内容等。有高校在校园网开展了“认识《章程》”、“师生谈《章程》”等专栏，并组织了“学习章程百题问答”知识竞赛，将章程作为学校青年教师基本功竞赛、科级干部选拔考试的重要内容，引导师生尽快熟悉和掌握章程知识要点。

3.开展制度梳理建设。有高校开展“大学章程落实年”活动，针对出台的各类制度，从校级制度和二级

*本文系天津市教育科学“十三五”规划课题“新常态下天津市属本科院校转型发展的路径及机制研究”研究成果之一。单位制度两个层次开展留存、废止、修改、订立工作。有高校召开《章程》发布会暨规章制度建设推动会，以建设现代大学制度体系为目标，对照章程全面梳理、完善学校管理制度，解决章程实施过程中存在的文件不合规、管理无依据、服务不到位、制度不完善等问题。

4.完善决策与管理机制。有高校围绕实施大学章程，进一步完善党委领导下的校长负责制，明确了党委常委会、校长办公会议事规则；修订校内职能处室职责权限，调整学术委员会并修订了学术委员会章程；围绕教学改革、人员聘用等工作进一步理顺校院两级办学体制，不断优化学校内部治理结构。

（二）存在的问题

调研中发现，大学章程建设只是“解决了有无的问题”，实施过程中存在的问题没有得到彻底解决。“章程制定出来后，犹如花瓶摆在大学的规章制度阁楼中，学校的运行和管理与章程制定之前别无二样”。［2］天津市属高校实施大学章程中存在的问题一定程度上代表了全国地方高校面临的共性问题，主要体现在：

1.重学习形式轻学习实效。高校均组织了形式多样的章程学习宣传活动，但对于师生学习效果的关注不够，没有建立明确的督促评价机制。在我国高校长时间缺乏章程且学校外部制度环境并不完善的情况下，对于章程的学习，完全建立在师生自我学习意愿的基础上，学习效果难以保证，也将影响到章程的实施。

2.重建章立制轻行为督促。各高校针对实施大学章程，开展了制度梳理活动，但是，对章程执行情况的监督比较薄弱。高校大都没有对章程的实施情况进行专门监督，即使有相应的监督部门，通常放在校办、发展规划处等职能管理部门。大学章程是大学的校内根本大法，其最根本的指向是保障学校正常开展办学活动，完全由学校职能管理部门监督章程的实施显然不合适，需要学校全员的监督。

3.重校内工作轻校外协调。高校在实施大学章程中，对于学校内部治理体系建设和改革做得比较多，对于协调政府、社会以及其他组织、科学确定办学自主权界限、建立校外监督机制等方面做得比较少。这从另一方面也说明了高校主体意识比较强，外部宏观制度环境对章程实施工作的支持不够。实施大学章程需要地方教育行政主管部门的统筹指导和积极参与。总体上看，天津市属高校在实施大学章程工作中，方式比较多样，内容比较丰富。究其原因，外部有国家和地方教育行政部门的外部督促和推动力量，内部有高校自身积极推进依法治校的使命意识和作为学术组织积极追求学术自由和学术自治的责任意识。这体现了尊重大学的学术逻辑，用科学民主的管理模式为高校健康持续发展提供制度保障的大学章程应有之义。但作为一种社会组织，高校内部存在很多管理职能、高校与外部其他组织也存在复杂的权利义务关系。大学章程对上承接国家法律法规，对下关照学校实际，“其根本作用就是将学校办学的理念和目标制度化，并成为学校内部各种规章制度的制定依据”。［3］既规范学校与社会、政府的权利界限，也确定学校与举办者的权利义务。目前看，社会公众对大学章程的了解还停留在浅表层次，从南昌大学简称“南大”所引起的社会热议就可窥得一斑。关于实施大学章程执行不力的问题，究其深层原因，主观上是高校管理者的法治意识不强、法治思维欠缺的行为体现；客观上是执行主体相互利益的复杂牵制、执行制度的缺失以及高校外部制度环境的影响。可以说，高校实施大学章程将是一个长期复杂的过程。

二、地方高校有效实施大学章程的建议

有别于教育部直属高校，地方高校一般由地方各级政府举办，肩负着为地方经济社会发展提供人才和各种服务的重任。地方高校实施大学章程，必须以转型发展为目标导向，以加快推行现代大学制度建设为载体，围绕“办一所什么样的大学”、“如何服务地方经济社会发展”这两个基本问题，在把握高校实施大学章程共性问题的基础上，紧密结合地方高校自身发展实际，积极关注区域经济社会发展和文化制度环境。

（一）法治思维方式的养成是首要任务

《教育法》、《高等教育法》、《学校教职工代表大会规定》、《高等学校学术委员会规程》等法律法规基本解决了有法可依的问题，但受办学传统特别是学校领导者管理惯性的影响，“有法不依”、“执法不严”现象仍然存在。因此，实施大学章程，首要任务就是养成法治思维方式，解决高校办学中主体合法性、职权合法性、程序合法性等问题。

从学理上讲，法治思维是“公民按照法律的规定、原则和精神对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断和解决的思想认识活动与过程，是将法律规定、法律知识、法治理念付诸实施的过程”。［4］其中，合法性是逻辑起点，要求各种权力的运行必须符合法律授权，合乎法律规定。公平正义是价值尺度，体现在成员之间的权利公平、机会公平、过程公平和结果公平。遵守程序是重要保障，要求权力按照规定的程序行使，保障所有成员有平等的机会。法律权威是根本要求，不允许凌驾于法律之上的人。高校大学章程本身即是法治思维的结果，法治思维在实践层面主要体现在高校运用法治方式解决自我发展、自我管理、自我约束问题。［5］

领导干部是养成法治思维的关键群体。领导干部是地方高校规章制度的主要制定者与率先执行者。增强领导干部的法治思维能力，对化解地方学校发展中的阶段性矛盾，维护学校正常秩序有着重要的作用。提高领导干部法治思维能力，既需要学校建立健全的、可操作性的制度规范体系，也需要优化学校内外部的法治环境。但最关键的是高校领导干部要养成善用法治方式和主动接受法治监督的习惯，办学治校、处理问题拒绝“拍脑袋”，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的制度机制，自觉置身于全校师生的监督中，在法治的轨道上推动教学、科研、管理等各项工作。

（二）优化内部治理结构是核心要求

高校是具有特定功能、特定组织属性的法人组织。实施大学章程，要结合建设现代大学制度的基本要求，围绕地方高校建设发展实际，完善内部治理结构，提高办学治校水平。

其一，坚决执行党委领导下的校长负责制。党委领导下的校长负责制是我国公办高校的根本领导制度。中共中央办公厅印发的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，对这一高校领导制度做出了明确而具有操作性的规定，是高校实施大学章程、完善中国特色现代大学制度的重要遵循。对于地方高校而言，由于办学规模、发展历程等多种因素影响，党政职责不清、决策程序、监督机制不健全问题尤为突出。坚持党委领导下的校长负责制，关键是加强以民主集中制为核心的制度体系建设，健全党委会、校长办公会议事规则和程序，完善党委权力、校长职权范围、运行机制和制约监督体系，保障各项工作的科学决策、民主决策、依法决策。

其二，实施以学术委员会为核心的学术管理制度。学术权力直接体现了大学的本质特征，是大学区别于其他社会组织的典型标志。地方高校的教授群体规模小，很多教授担任学校或者部门的行政职务，掌握着一定的行政权力。地方高校必须按照教育部《高等学校学术委员会规程》规定，在学术委员会的组成上充分保障不担任行政职务的普通教授所占比例，确保普通教授在学术事务和学校管理中的话语权；必须建立以学术委员会为核心，教学指导、学风建设等专门委员会和学院教授委员会组成的学术事务管理体制，明确其职责权限范围，实现学术权力与行政权力的平衡；必须完善学术委员会日常工作机制，保障教师队伍建设、学科专业设置、人才培养质量的评价标准及考核办法、学术评价与争议处理规则和学术道德规范等学术事务的管理得到及时处理，确保学术决策管理机构健全和运行规范。

其三，积极探索成立理事会制度。地方高校的办学资源主要来自于其所在的区域。地方高校应该积极加强与区域内各种组织的交往与联系，在服务地方经济社会发展中获得资源，助力学校发展。大学章程对地方高校与外部的关系做了明确规定，其中理事会是高校与外界建立关系的桥梁。在理事会成员中，地方高校可以吸收政府官员、行业代表、社会贤达、杰出校友等社会各界人员，通过他们与地方的其他组织实体建立密切关系，获取更多优质办学资源，督促学校重大工作事项。［6］理事会制度为学校搭建了广阔的交流合作平台，这也是当前地方高校深化内涵建设、实现转型发展的现实选择。

其四，推进民主监督机制建设。高校教职工代表大会、学生代表大会是教工和学生参与学校民主监督的主要形式。地方高校在实施大学章程中应该进一步夯实依法治校的群体基础。一方面，学校要充分尊重听取教职工代表大会、学生代表大会的“讨论权”、“讨论审议权”、“审议通过权”等，建立健全沟通联系机制，主动问计于民、主动公开于民，吸收其参与决策并接受其监督；另一方面，教职工和学生组织要增强主体意识和民主意识，建立和完善经常化、规范化的教代会、学代会制度，主动参与学校事务管理，引领广大师生为学校事业发展建言献策、贡献智慧力量，发挥高校群众组织的作用。

（三）推进管办分离是重要保障

高等学校与政府的关系深受历史原因和复杂现实因素的影响，在大学章程中主要体现在高等学校与举办者的关系上。相对部属高校而言，地方政府对地方高校的牵制力更大，地方高校对地方政府的依赖性更强，政校不分、管办不离的问题在地方高校更为突出。地方政府教育行政部门要以构建政府、高校、社会新型关系为导向，厘清政府和高校在管大学和办大学之间的权力定位和权力边界，加快转变政府管理职能，推行政府对高校管理的权力清单，进一步明确政府对高校的管理职责和权限，形成政府宏观管理、学校依法自主办学、社会广泛参与支持的格局。

其一，支持高校独立行使自主权。无论政府教育部门还是高校，都是指向为人民群众提供优质教育资源，双方的目的性是一致的。政府的管理应强调信任授权，《教育法》和《高等教育法》规定了高校在招生、教学、科研、学生管理、教师聘用、机构设置、财产管理等7个方面享有办学自主权。这些权力是国家法律规定的，是对政府与高校权限的重新配置，大学章程是“将这些法律赋予的权力内化为高校办学自主权的制度关节”。［7］政府应以转变职能和简政放权为重点确保放权到位，给高校自主管理和实施转型发展提供相应的空间和自由。

其二，加强对高校的监督监管。政府教育行政部门要综合运用法律、政策、标准、拨款、激励等手段，强化对高校自律机制的宏观管理和有效监督，确保自主管理权放而不乱。政府对高校的监管可以从以下几个方面入手：保证社会主义办学方向和基本制度，保障人才培养的基本规格；制定高等教育的基本规范和质量标准，使高校办学有章可循；通过规范和标准的贯彻实施以及评估、督导、惩戒等监管措施，促进大学的自律管理，推进高等教育的整体现代化。当前，在我国这种自上而下的教育改革模式下，政府对章程的推动执行效果远远强于高校的行动自觉。在政府教育部门的改革政策中，体现将章程的执行纳入督导评估、认可大学章程的法律效力、提升章程的地位等内容，对高校实施大学章程更具有推动和保障作用。

［1］瞿振元.2015年中国高等教育热点透析［N］.中国教育报，2016-01-04（05）.

［2］陈立鹏，杨阳.贯彻实施《教育规划纲要》全面推动大学章程建设［J］.国家教育行政学院学报，2010，（8）.

［3］孙霄兵.推进高校章程建设完善中国特色现代大学制度［J］.中国高等教育，2012，（5）.

［4］蔡晓卫.论高校大学生法治思维的养成［J］.中国高教研究，2014，（3）.

［5］马书臣.大学内部治理的法治思维［J］.中国高等教育，2014，（17）.

［6］段志光.地方高校章程要有“地方”特色［N］.中国教育报，2014-11-10（10）.

［7］郝建山，王庚华.大学章程制定与高校办学自主权的落实［J］.吉林省教育学院学报，2015，（2）.

（责任编辑：刘丙元）

张涛/天津外国语大学人事处（教师发展中心）副处长，副研究员，天津国际发展研究院兼职研究员，主要研究方向为高等教育管理杨春芳/天津市教育科学研究院