建立利益相关者共同治理的高职院校内部治理结构

陈寿根　顾国庆（.江苏城乡建设职业学院，江苏常州347；.江苏经贸职业技术学院，江苏南京68）



建立利益相关者共同治理的高职院校内部治理结构

陈寿根1顾国庆2
（1.江苏城乡建设职业学院，江苏常州213147；2.江苏经贸职业技术学院，江苏南京211168）

摘要：大学内部治理结构是大学内部决策权配置、制衡的组织机构格局，及其权力运行的规则。建立利益相关者共同治理的高职院校内部治理结构，是大学治理发展的历史经验、治理现代化建设的时代呼唤、突破高职院校发展瓶颈的现实诉求。为此，需要厘清高职院校的利益相关者及其参与治理的基本准则；完善“三重一大”、行政事务、学术工作决策的体制机制，落实教职工代表大会和学生代表大会的责任。

关键词：高职院校；利益相关者；共同治理

大学治理是大学管理的高级形态，是大学管理其一般事务的多种方式的总和，它是一个使得冲突和多元利益得到妥协并争取合作行为的持续过程，包括治理结构和治理过程两个方面。治理结构是大学决策权配置、制衡的组织机构格局，及其权力运行的规则；治理过程是治理主体应用制度、文化等手段对大学施加影响的持续行为。研究大学治理首先应当研究治理结构，因为治理结构是治理的基础，治理主体的行为是以组织机构的职权和规则为依据的。

一、利益相关者共同治理是大学治理发展的不二选择

1.推进高职院校治理现代化的时代呼唤

十八届三中全会确立了完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标。强调推进国家治理体系和治理能力现代化，包括两个方面的要求，一是把现代化建设各种范畴、层次、形式的治理体系化；二是提高各行各业治理水平，实现治理理念、主体、内容和方式等的科学化。十八届四中全会的主题是全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。全会明确，通过建立法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、党内法规体系、法治保障体系，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，通过法治体系的建设和建立，促进国家治理体系和治理能力现代化的实现。治理现代化建设无疑是当前国家改革发展的重要任务。

一方面，国家治理涵盖教育治理，教育治理包括大学治理，没有大学治理现代化就没有教育治理现代化，就没有国家治理现代化，大学治理现代化建设是国家治理现代化建设的内容之一；另一方面，大学治理本身包括外部治理和内部治理，大学外部治理的变革必将引发内部治理的变化，因为任何大学都是环境和历史的产物。因而，推动高等学校内部治理现代化是时代赋予大学的使命，是大学的责任。

2011年年底以来，中共中央办公厅印发了《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，教育部先后颁布了《高等学校章程制定暂行办法》《学校教职工代表大会规定》《全面推进依法治校实施纲要》《高等学校学术委员会规程》《普通高等学校理事会规程（试行）》等一系列法规规章。如此举措，不仅说明完善大学内部治理结构和过程，提高大学内部治理水平极为重要和紧迫，也为大学内部治理改革明确了方向和要求。

2.突破高职院校发展瓶颈的现实诉求

加快发展现代职业教育，在学校层面亟待解决三个问题：校企合作不够深度、学校管理不够科学、教师能力不够水平。[1]而没有利益相关者的共同努力，抑或这三个问题永远不可能解决。

一项面向国家、省（市）示范性、骨干性高职院校的调查表明，87%的高职院校已经建立了专业（群）理事会，但只有23%的专业（群）理事会比较好地发挥着作用，[2]高职教育的校企合作举步维艰。事实上，政府推动、学校主动、行业企业真诚互动，是校企合作缺一不可的条件，政府需要着力完善行业企业参与职业教育的法律法规，激发行业企业参与职业教育的积极性和自觉性；行业企业需要增强社会责任，真切地在技术技能型人才培养、技术研发中发挥作用；高职院校则要把握职业教育规律，积极平衡校内外利益相关者的价值、权力和利益，创造性地整合社会资源。缺少了政府、行业企业和学校任何一方的努力，校企合作只能是纸上谈兵。

质量管理大师戴明指出：“质量管理必须从改善组织管理和管理者素质入手。”[3]对于高职院校而言，不论是学校管理水平、还是管理人员能力都亟待提升。我国大部分高职院校已发展成为克拉克·科尔描述的“多元巨型大学”，人才培养强调知识和技能协同发展，科学与技术研究刚刚起步，教学教育人员涉及校内外教师、行政人员、技术专家、技能能手，教学教育场所遍布学校与企业，学校管理基础差、任务重、难度大。此外，高职院校管理主体多元复杂，学校规模的急剧扩张，迫使一批毫无管理常识和经验的人员应急上岗，学生实习等相当数量的工作，又不得不委托给行业企业人员管理，管理者素质参差不齐。改善学校管理、提高管理者素质，需要校内外利益相关者的共同努力。

最后，“双师结构”、“双师素质”是高职院校师资队伍建设的基本要求和目标。就教师群体而言，高职院校的教师队伍中，既要有具有教师资格的教师，又要有具有职业技术资格的技师，当前，高职院校拥有的技师人数远低于国家的要求。就教师个体而言，专职教师缺乏企业工作的经历和实践锻炼，技术技能积累不足，自身的技术技能水平难以满足人才培养的要求；来自生产一线的兼职教师则缺少教学学、教育学、心理学的武装，驾驭学习基础差、个性鲜明的青年学生存在困难。显然，解决高职院校教师队伍中的问题，一样需要学校、行业企业的投入，需要专职教师、兼职技师的付出。

二、高职院校的利益相关者及其参与治理的准则

1.高职院校的利益相关者

组织的利益相关者是那些“影响”组织目标实现，或是被这种实现“所影响”的个人或群体。[4]据此，高职院校的利益者应包括学校内部的教师、学生和行政人员，学校外部的举办者、管理者、行业企业和校友。

没有教师就没有大学，实现高职院校人才培养和技术创新的使命主要依靠教师，教师为学校发展贡献的是别人无以替代的人力资本，“教师的意见以及对办学目标的共同热情，是大学成功唯一的有效保证”。[5]在高职院校里，学生既是知识技能的建构传承者，又是教育的消费者，消费者的“生产性”活动才使知识技能的传承成为可能，消费者的存在是学校生存发展的前提，“高等教育的一切都会因学生的变化而变化。”[6]行政人员是教师队伍的组成部分，高职院校技术技能型人才培养、技术创新研究，与外部社会组织存在更多的联系，行政工作比其他任何大学都复杂和繁重。因此，教师、学生和行政人员的积极性和创造性是实现学校办学目标的根本力量；此外，教师、学生和行政人员的生存发展与学校发展休戚相关，学校的兴衰影响他们的命运和前程，只有学校发展了，才能为个人发展提供平台和机会。

在学校外部，高职院校的举办者、投资人，源源不断地为学校注入资金，保证学校运行，没有举办者、投资人的投入，高职院校难为“无米之炊”；管理者授权制定高等学校组织行为的共同准则，监督学校的办学行为，高职院校内部治理自然不能忽视他们“元治理”的存在。[7]“学校本位的职业教育先天存在三个缺陷：学校教学内容与生产、服务一线所应用的最新知识、最新技术和最新工艺的差距；学校实训设施与生产、服务一线最新设备的差距；学校专业课师资与生产、服务一线技术专家、操作能手的差距，这些致命缺陷只有依靠校企合作才能克服。”[8]校友对母校具有特殊的情愫，他们比其他任何社会人员更乐意为母校奉献财富和精力。同时，高职教育是推进经济提质增效、促进就业、保障民生、增强国家竞争力的基础性工作，高职院校发展为国家政治稳定、行业企业产业转型与技术升级提供人才和技术支撑，为提升校友美誉度、促进他们的事业发展发挥无形的推动作用。

2.利益相关者参与治理的基本准则

其一，党委领导、院长负责。《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》强调：“党委领导下的校长负责制是中国共产党对国家举办的普通高等学校领导的根本制度，是高等学校坚持社会主义办学方向的重要保证，必须毫不动摇、长期坚持并不断完善”。

党委领导下的校长负责制的内涵是，党委是学校的领导核心，“履行党章等规定的各项职责，把握学校发展方向，决定学校重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作，监督重大决议执行，支持校长依法独立负责地行使职权，保证以人才培养为中心的各项任务完成”。校长是学校的法定代表人，在党委领导下，贯彻党的教育方针，组织实施党委有关决议，行使高等教育法等规定的各项职权，全面负责教学、科研、行政管理工作。

其二，教授治学。作为学术组织，教授掌管大学的学术事务、参与行政事务决策是天经地义的，因为“管理和治理学术事务，传承和研究高深学问，科学性、专业性和探索性都很强，一般管理者很难胜任”。[9]

在高职院校，教授治学首先是治专业：依据产业发展需求调整专业设置、依据岗位能力需求定位人才规格、依据学生就业和发展制定人才培养方案、依据课程教学需求建设教学团队和实践教学基地；其次是治课程与教学：开发与行业职业标准对接的专业课程，完善学生人格面貌的通识课程，应用和推广切合学生认知特点、突出学生主体地位、教学做一体化的教学方法；再次是治学术：投身技术与科学研究，为区域产业转型、技术升级和社会发展贡献智慧和力量；最后是治学风：倡导和践行实事求是、务实创新的科学精神，以人为本、平等自由的人文精神。

其三，社会参与。如前所述，高职院校要实现自身的发展，需要从社会组织获得物质、人员、技术、信息等方面的支持，社会因此对学校进行干预具有无可辩驳的合理性，“社会对大学的认同与资源支持是有条件的，这种条件，除了我们通常所说的社会服务功能的体现外，更多地要求参与决策。”近年来，我国部分高职院校将质量评估、后勤服务、法律纠纷处理等一系列工作委托给相关社会机构，社会组织日益成为学校运行机制的组成部分。《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》要求职业院校，“建立学校、行业、企业、社区共同参与的学校理事会或董事会”、“健全联席会、董事会、理事会等治理结构和决策机制”。

其四，民主管理。比利益相关者进入决策体制更为重要的，是他们的价值、权力和利益诉求得到真实的表达和应有的尊重，否则，共同治理只能是一种自欺欺人的形式。因此，治理结构的建设不仅要强调决策权力的合理分配、参与决策人员的成分属性，同时必须重视建立具体、透明、严格的民主决策程序，使不同利益主体的思想得到充分表达。

三、基于利益相关者共同治理的高职院校内部治理结构的建构

1.完善“三重一大”决策体制机制

目前，我国绝大部分高职院校党委成员为学校行政领导。单一的行政官员决策，颇受诟病的“行政化”现象无以消除，尤其学术决策的科学性无以保证，学校的有效发展只能是一个口号。针对上述问题，笔者认为高职院校的管理部门和学校本身需要转变观念，把握学校学术组织的属性，重视将教授纳入党委委员候选人，使“三重一大”决策中能够听到教授的声音。此外，要完善党委决策机制，明确党委议事的原则、方式和程序，实现“三重一大”的依法决策、民主决策和集体决策。成立由党委委员、行政领导，学术委员会和行政委员会代表，行业企业、校友、学生家长代表，职业教育和组织管理专家组成的办学理事会，辅助党委对学院发展中的重大问题进行决策。明确办学理事会职责：讨论学院发展的基本定位、基本办学策略，以及办学体制机制的改革事项；审议学院章程、基本管理制度、中长期发展规划、重大改革方案和年度重要工作计划；听取党委年度工作报告；整合社会资源，推动政府、行业企业和学校合作办学、合作发展。制定《办学理事会章程》，经过党员代表大会讨论通过后，作为办学理事会运行的基本规则。

2.完善行政事务决策体制机制

我国高职院校普遍建立了“直线—职能型”的行政管理机构，在这种管理机构建构中，行政职能部门协助副院长工作，副院长协助院长履行法人职责，院长则依托院长办公会议组织决策学校的行政工作。增强行政工作决策的科学性，重要的是明确和落实院长、副院长、行政职能部门在决策工作中的责任，行政职能部门须围绕决策问题，收集、统计、整理信息，为决策提供充分的资料，信息的充分性是决策科学性的前提；副院长须承担“智囊员”责任，组织职能部门人员和相关专家，分析信息，运用科学方法和技术，制订供院长办公会决策使用的备选方案，形成问题的初步意见，方案的合理性是决策科学性的基础；院长则要发扬民主、广开言路，在充分听取与会人员意见的基础上行使决定权。

为此，应成立由院长、副院长，行政职能部门、教学系（部）负责人、教师、学生代表，管理和教育领域专家组成的行政委员会，及其校企合作、制度与文化建设、队伍建设、财产管理等专门委员会，辅助院长对学校重要行政工作进行决策。明确行政及其专门委员会的职责为：审议学院具体规章制度，审议学院校企合作、制度建设、文化建设、队伍发展、资产管理、财务管理等工作的重要改革方案；审议学院事业发展规划、年度工作计划、经费预算与决算方案。制定《行政委员会章程》，经过院长办公会议讨论通过后，作为行政委员会运行的基本规则。

3.完善学术事务决策体制机制

完善学院、系（部）二级学术委员会，着力解决三个问题。一是优化学术委员会成员结构，保证一线教授在学术委员会成员中比例过半；二是厘清职权，强化学术委员在评定职称、课题、项目和学术成果奖等工作中的权力，审议人才培养、专业建设、素质教育、科技研究规划与方案中的权力，评议与学术工作相关的行政管理制度中的权力；三是规范学术委员会运行机制，保障学术委员会决策的科学合理、公正公平。

具体而言，应成立由学院教授、行业企业专家和学生代表组成的系部专业（群）建设指导委员会，辅助系（部）党政班子对专业建设工作进行决策。建立工作机制，发挥其在专业设置与调整、人才规格与教育目标定位、人才培养模式创新、人才培养方案制定、课程开发、教学改革、教学团队建设、实训实习基地建设和人才质量评估等工作中的作用。借助系部党政联席会议审定通过的《专业（群）建设指导委员会章程》，规范建设指导委员会工作。

4.落实教职工代表大会和学生代表大会责任

以《学校教职工代表大会规定》为指导，完善学院、系（部）二级教职工代表和学生代表大会制度。强化教职工代表对教职工利益直接相关的福利、校内分配实施方案以及相应的教职工聘任、考核、奖惩办法进行审定；对学院章程建设、发展规划编制、年度工作计划与执行情况、队伍建设、教育教学改革、校园建设和财务运行等重大问题，以及教职工代表大会提案的办理情况的审议；健全机制，组织教职工代表务实地监督学校章程、规章制度、重要决策和院长工作的落实。强化学生代表大会对学生教育管理服务基本制度的审定、学校教育管理服务学生情况的评议，保障师生员工对学校工作的知情权、话语权、参与权和监督权。

参考文献：

[1]李梦卿.着力解决四方面问题，推动职业教育科学发展[J].教育发展研究，2014，（17）：时评.

[2]邢晖.高等教育评估与质量保证研究[M].北京：北京航空航天大学出版社，2011. 30.

[3]张彦通.职业教育管理实务参考[M].北京：学苑出版社，2014. 45.

[4]严文清.中国大学治理结构研究[M].北京：人民出版社，2011. 14.

[5]于文明.教授委员会制度与高校决策模式改革[J].沈阳师范大学学报（社会科学版），2005，（2）：2.

[6]王洪才.中国大学模式探索[M].北京：教育出版社，2013. 170.

[7] [9]尹晓敏.利益相关者参与逻辑下的大学治理研究[M].杭州：浙江大学出版社，2010. 102. 139.

[8]石伟平，徐国庆.世界职业教育体系的比较[J].职教论坛，2004，（1）：20.

（责任编辑石连海）

To Form an Interior Management System of Higher Vocational College Joint-Managed by Stakeholders

Chen Shougen Gu Guoqing

Abstract:College Interior Management System is the rules of internal decision -making power allocation, institutional framework balance and the operation of authority. To Form an Interior Management System of Higher Vocational College Joint-Managed by Stakeholders is the conclusion of experiences of college management development history, the demand of modern management development and the actual appeal of breaking the restriction of higher vocational college development. Therefore, it is necessary to clarify the sorts of stakeholders in higher vocational colleges and their basic standards of management participation, to improve“the three importants and one essential”, administrative affairs and the decisionmaking system of academic affairs and to implement the duties of the Teachers' Representative Conference and the Students' Representative Conference.

Key words:higher vocational college; stakeholders; joint-management

作者简介：陈寿根，男，江苏城乡建设职业学院研究员，主要从事高职院校内部治理研究；顾国庆，女，江苏经贸职业技术学院财务处中级会计师，主要从事高职院校管理研究。

基金项目：2013年度教育部人文社会科学研究规划基金项目（13JA880009）

收稿日期：2015-11-25

中图分类号：G646

文献标识码：A

文章编号：1672－4038（2016）03－0035－05