多维视域下的基层协商民主建设——基于北京市东城区基层协商民主建设情况分析

余　涛

(1.中国社会科学院 马克思主义学院，北京100732；2.河南信息统计职业学院，河南 郑州450000)



多维视域下的基层协商民主建设
——基于北京市东城区基层协商民主建设情况分析

余涛

(1.中国社会科学院 马克思主义学院，北京100732；2.河南信息统计职业学院，河南 郑州450000)

加强新形势下我国基层协商民主建设，具有十分重要的理论和现实意义。中国的协商民主与西方的协商民主有着本质上的不同，它是以人民民主专政为前提，是一种真正的民主。基层协商民主是协商民主多层化建设中的最基础体现，其主要目的是实现基层民主自治，巩固人民民主专政。北京市东城区在基层协商民主建设的过程中存在有群众民主认识不足、部门责权不明、制度化缺失等现实问题，需要在实践中不断完善和创新，同时对现实问题的思考和解决也将有助于推动基层协商民主理论的发展。

基层；协商民主；北京市东城区

自从党的十八大提出要“积极开展基层民主协商”以来，基层协商民主建设成为当前我国政治体制改革和民主政治建设中的一项热点。各级党委、政府及有关部门都在努力探索基层协商民主建设的方法、路径和制度等。但另一方面，由于基层协商民主的概念提出较晚，研究相对不足，[1]加之基层工作的复杂性，因而在当前基层协商民主建设的过程中，仍然存在着的不少的问题和困惑。这些问题和困惑一部分属于理论认识范畴，需要我们进一步加强对基层协商民主的目的、意义等概念性内容的认识；另一部分则来源于发展过程中遇到的具体问题，可以在工作中通过实践探索出更好的解决办法。从唯物辩证法的角度来看，全面、深入地认识基层协商民主理论和实践是基层协商民主良性建设、快速发展的前提和基础；同时，基层协商民主建设过程中出现的实际问题也为我们进一步开展理论思索提出了现实需求。有鉴于此，笔者在对北京市东城区基层协商民主建设情况分析的基础上，分别从理论、实践和发展等三个维度对基层协商民主建设的相关问题作以探讨：

一、理论维度：基层协商民主的概念性认识

从理论上说，“协商民主”一词最早来源于西方。1980年，美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫·毕塞特(Joseph M. Bessette)在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中，首次使用了“协商民主(deliberative democracy)”的概念。随后，协商民主得到越来越多的学者的关注并推出一系列研究成果。及至20世纪90年代，协商民主已经成为西方大多数民主理论中的核心。[2]

西方对协商民主的研究热潮引起了我国学者的关注。2000年后，在对西方协商民主译介的同时，一些学者结合中国政治制度和社会主义民主的特点，进行了一系列的研究。研究表明，我国的社会主义协商民主与西方学者语境中的协商民主有着本质的不同，两者虽然有着相同的理论名称和相近的政治哲学理念，都强调个体通过平等、理性的讨论解决公共问题。但由于西方政党制度的竞争性，西方协商民主的实际效果大打折扣。中国的协商民主是建立在一党执政、多党参政议政的政治制度之上，有着对协商民主的执政需求和现实需要。因而，从20世纪20年代的第一次国共合作中“党派协商”开始萌芽，到抗日战争时期“三三制”的实施，及到新时期爱国统一战线的提出，协商民主无不得到的应用和重视。[3]2012年中共十八大明确提出，社会主义协商民主“通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力”，指出了“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，[4]从一定意义上说明了我国协商民主的基本作用和地位。因而，协商民主在中国长期的革命和建设过程中围绕着团结和民主的理念不断创新发展。

基层协商民主是协商民主发展到社会主义建设新时期的进一步细化，属协商民主“多层化”建设中最基础的一层。从历史上看，在长期的革命过程中，传统的民主协商即政治协商主要服务于不同时期党的统一战线的建立，以“团结一切可能的革命的阶级和阶层，组织革命的统一战线”。[5]基层协商民主虽然从属于协商民主构建社会主义民主的整体范畴，但有着不同于其它层级的任务和特点，统一战线的理念贯穿于其中，在一定领域内它又外化于统一战线的范畴，而与“完善基层民主制度”更为密切。十八届三中全会报告指出，协商主要分为立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商，提出“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商”。[6]所以当“民主协商”与“基层”事务联系在一起的时候，它的作用应该是通过协商的方式在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实现群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，保证人民享有更多更切实的民主权利，以发展基层民主。

进行基层协商民主建设有着深厚的理论依据和迫切的现实需求。协商民主是个体通过平等的、理性的讨论方式解决公共问题，是协商参与者不断修正、调整、适应，最终达成公共认知和追求公共理性的过程。它通过张扬公共理性，将“协商”引入民主政治，从而避免“多数人的暴政”，有效弥补了选举民主的不足。同时，协商民主的推行，反过来又必将推动群众民主认识的提高，有利于社会主义民主的良性发展。从我国政治传统来看，由于我国传统基层政治中长期存在有民众对政府不信任，他们“冷漠并逃避与‘国家’的任何接触”，[7]从而导致我国部分民众迄今在政府主导的民主事务中参与意识都较淡薄。通过基层协商民主的实施，他们能够从对关系切身利益的具体事件中真切认识和感受民主，这无疑是很好的民主推广方式。从现实的角度来说，基层协商民主调动了最广大人民群众参与自治的积极性，也为相关管理部门广泛听取意见建议提供了源泉，有利于优化政府工作，强化基层政权的合法性。尤其是在当今“官民”矛盾突出、社会矛盾复杂的情况下，这显得更为紧迫和重要。

二、实践维度：建设过程中的问题与困惑

北京市东城区是北京的核心区域，政治、经济、文化、教育、科技资源丰富，区位优势明显。东城区是全国、北京市社会管理创新综合实验点，且其网格化社会管理优势突出，基层协商民主建设工作有声有色。但在全国对基层协商民主建设仍处于探索发展阶段的大背景下，北京市东城区基层协商民主建设也同样存在不少问题和困惑。总体看来，主要有以下几个方面：

(一)群众对基层协商民主的认识尚有不足，参与度不够，质量仍待提高

东城区地处北京核心，辖区内有很多社区是机关大院，居民素质整体较高，民主意识相对较强。但就基层协商民主的建设目标而言，民众对基层协商民主的认识尚有欠缺。例如在一次调查主题为“您是如何参加到协商会议或讨论中的”调查中，39份有效问卷中，选择“组织指派”的有23人，高达58.97%，这客观上反映了群众在基层协商民主事务上的被动性。深层次来说，这无疑缘于群众对协商民主的认识不足。很多群众认为协商只是“说说而已”，甚至于“说了也白说”，从心底不认可基层协商民主。在这种状况下，以街道办为主要代表的有关部门为了推进基层协商民主工作，只能采用硬性的“指派”方式，这又使得部分社区干部和居民代表认为协商议事是分派的额外工作，敷衍应对。因而不少居民代表在对民主事务缺乏主动关心的情况下，只关注涉及自己切身利益的事情，对其它协商事项表现淡漠，导致了基层协商民主的参与度偏低。此外，对于担当着家庭中坚力量的中年人和“生计大于生活”的青年来说，在基层协商民主事项琐碎细小、牵扯面广并可能需要多次协商才有进展的情况下，他们的参与欲望和程度大大降低。笔者在多次调研后发现，一些社区议事会现场几乎成了“老年协会”，多为60-70岁的离退休居民，还有个别80多岁的高龄居民，但50岁以下中青年参与者寥寥无几甚至没有。在一次由某街道办牵头组织，并被预先明确告知有区委主要领导参与的民主恳谈会上，50岁以上38人，30-50岁的3人，30以下的只有1人。当然，这其中绝大部分人员是被推举的“代表”，“代表”的产生也都符合程序，在一定程度上代为表达了其它居民的意愿。考虑到代表与其委托人之间沟通的及时性和有效性问题，在实际的、具体的问题上，代表的意见并不一定能与其委托人的意思完全相符，这无疑使得协商的民主性打了折扣，进而影响到基层协商民主的质量。

(二)责权部门不明，协商结果难以落实，有伤群众的参与积极性

从理论上讲，民主协商给政策制定者和决策者提供了一条良好渠道，在党和政府与群众之间架起了一座沟通的桥梁，在政治上是一种完美的公民有序参与形式。政府应及时听取和采纳民众的有关协商结果或建议，拿出相应对策。但在实际中，囿于协商问题所涉及部门的复杂性和政府决策的滞后性及现有相关政策的限制等原因，协商结果往往得不到及时回应。以曾困扰某社区数年的地锁问题为例：2005年前后，该社区就存在着严重的私设地锁现象。一些人为了自己停车方便，私自在社区内地面装置地锁，长期霸占车位。这极大地干扰了社区群众正常生活。社区也因此而冲突不断，甚至有居民为此大打出手。经居民多次协商，最终决定由居委会出面报请有关部门协助拆除。但问题反映上去，公安、城管、街道办等部门均表示缺乏执行依据，问题迟迟得不到解决。对小区居民来说，他们长期奔走于各部门之间，理所当然地认为是政府在无视他们的协商结果，是有关部门在“踢皮球”。

从这件事中可以看出，在我们大力提倡加强基层协商民主建设的同时，却缺乏一个责权明确、协调有力的领导或执行部门。对于在该事件中牵头的居委会来说，它本身只是一个群众性自治组织，没有任何的强制性权力。基层协商民主建设工作的直接领导单位是街道办。但作为最基层的行政单位，街道办在很多方面也没有具体的执法权，所以难有作为。加之基层工作的繁杂性，“上面千条线，下面一根针”，这就使得街道办难以有精力持久地推动或关注某一协商结果的落实。

戏剧性的是，该问题在媒体报道后迅速得到解决。久拖数年的问题似乎在一夜之间不复存在。这更加深了有关居民对基层协商民主的不信任。可能有关部门迟迟不回应或不作为确实是缺乏相应的制度或法规依据，或问题的解决超出了某个单一职能部门的管辖范围。但无论如何，群众对基层协商民主参与的积极性受到了挫伤，他们对基层协商民主的认可度进一步降低。

(三)基层协商民主建设制度化、规范化不够，效率低下，易流于形式

亨廷顿说：“制度就是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式。”[8]健全而良好的制度无疑对基层协商民主起到督导、规范、保障和促进的功效。但由于我国基层协商民主工作起步较晚，整体上还处于探索发展阶段，在协商过程中制度缺失严重，协商民主的随意性较大，最终可能使协商民主效率低下、流于形式。

例如基层协商民主会议召开的时间和内容问题。这既是程序问题，又关系到组织协商讨论的实质性事项问题。什么时间进行民主协商？对什么样的事情协商？这些看似都是具体的小问题，但正是对这些小问题的制度缺失，常常导致基层协商民主建设的效率低下，最终很有可能流于形式。从理论上来讲，关系群众利益的大小问题都应该协商、随时都可以协商。因而在群众的民主意识普遍提高的情况下，总有群众要求共商共议，甚至于要求投票解决某一问题。各种基层协商民主会议在“民意”的召唤下频频召开。但经过一段时间后，部分群众发现民主协商会议很多时候成了大家共同“畅想”的“空谈会”，在民主的旗帜下却常常无果而终。制度缺失导致协商会议不仅给部分群众带来了不必要的负担，也极大挫伤了他们以后参与基层协商民主的积极性。

就权力与监督机制来说，基层民主协商属于群众自治范畴，协商活动由居民或居民代表自发组织。它的顺利进行往往建立在部分代表“热心”的基础之上，依托于参与者个人的政治素质和能力，代表们并不具有管理和决策的权力。在这种权利机制缺乏的情况下，民主就成了一把双刃剑。在追求公平的同时，个体利益需求的差别很容易导致意见分歧。在缺乏权威的情况下，协商常常悬而不决，从而导致协商的效率低下。另外，即使协商顺利取得结果，但民主协商本身已经结束，后续谁来监督执行也缺乏制度性规定。最终很容易导致协商虎头蛇尾，走个过场。

三、发展维度：未来的思考与建议

如前所述，北京市东城区基层协商民主建设从整体上存在着上述三个方面的问题，其中不乏我国当前基层协商民主建设过程中的通病。针对这些问题，有些国内学者也进行了深入分析并给出了相应建议。笔者认为，具体的措施有很多，但从整体上要从以下三个方面入手：

(一)继续加强社会主义民主宣传教育，提高民众的民主参与意识

从前述我们可以看出，对于北京市东城区来说，群众对基层协商民主的认识还有待提高。在我国，基层协商民主提出的时间不长，很多群众对协商民主的方式、方法甚至于目的和意义还不甚了解。因而有关部门需要大力进行社会主义民主的宣传教育工作，普及基层协商民主的有关常识。另外，在全球化和多元化发展的今天，各种社会思想斑驳陆离，许多人对社会主义民主与西方民主难以区分，在民主的概念中充斥着资产阶级自由化的成分。他们认为“民主”就是要像西方代议制民主选举那样，事事进行表决。或者民主就是所有人一致同意。也正是在这种认识下，才会出现前面所说的基层协商民主事务中事事讨论、论而不决的现象。“民主”此时成了部分人维护个人私欲，对抗公共利益的代名词和保护伞。很明显，这是与社会主义民主的基本要义相违背的。

因而，继续不断地大力加强对社会主义民主的宣传教育工作，引导广大群众全面、深入地认识社会主义民主的内涵、价值和意义，是推动包括基层协商民主在内的政治民主建设的根本方法。各级党委、政府和社会力量要充分运用各种大众媒体、社区讲堂和新兴网络平台等大力宣传普及民主知识。

(二)继续丰富和发展基层协商民主形式，努力拓展协商渠道，搭建综合性的基层协商民主平台

北京市东城区在现有的基层协商民主建设中已经初步形成了“居民议事厅”、“网格议事会”、“6631工程”等相对丰富的协商民主形式和研讨咨询、网络互动、书目征询等协商形式和渠道。但面对层出不穷的新问题和琐碎繁杂的基层工作，有关部门还必须不断创新基层协商民主的形式和渠道，努力搭建综合性的基层协商民主平台。具体来说，一是各级工作人员要在头脑中树立真正的民主理念，凡是涉及基层的事务，在选举式民主范畴之外，都要尝试用协商民主的办法、争取在群众自治的范畴内解决。只有将协商民主的观念内化于心，才能在实际的工作中外化于行，找到和发现解决基层协商民主问题的有效途径和方法。二要充分发挥基层群众的力量，献言献策、广开思路；同时注重党委、政府、政协各部门间的联动作用，集思广益、共同探索。在政策和法制的框架内，最大程度地发挥民主的功效。只有这样，才能探索出实现基层协商民主的更好的形式和渠道。第三，在物联网正在形成的今天，有关部门和人员要学会充分利用高科技、新媒体带来的快捷和方便，不断拓宽和丰富协商民主的渠道和形式。就现有的渠道和形式来说，也要在工作中不断加以完善，这本身也是一种创新。总之，要不断丰富基层协商民主的形式，拓宽其渠道，在此基础上努力搭建综合性的基层协商民主平台。

(三)大力加强制度化建设，构建良性发展机制

制度化是基层协商民主良性持续发展的保证。从其作用来分，可分为领导制度、程序制度、监督反馈制度等。基层协商民主领导制度和监督反馈制度的建设，主要是一个明确责权划分、强化政府职能的过程。从对基层协商民主的有关认识中我们可以看出，基层协商民主重在民主建设，它符合当前建设最广大的爱国统一战线的战略要求，但在一定层面上，它又有别于其它层面的协商民主。另外，政府作为社会管理部门，理应担当起服务公众的职责，对民众民主协商的结果督促落实。这也符合我们构建“党委领导，政府负责、社会协同、公众参与、法制保障”的社会管理机制的目标。因而，基层协商民主理应从党委统战的框架下剥离出来，更多地交由政府来进行。在政府负责的前提下，统筹协调并进一步明确有关部门职责。否则，只能造成谁都管而又谁都管不了的局面。

基层协商民主程序制度建设主要涉及各协商民主参与者自身。如前所述，基层协商民主建设低效的一个重要原因在于群众民主政治素质的差异和利益需求差别下对民主的诉求愿望过大。但基层民主协商本身属群众自治行为，权力部门不便插手。我们可以采用加强引导的方法，努力提高群众的政治素质，使他们正确认识个人与集体、民主与效率的关系，从而促使他们制定更加高效的程序性制度，以便更好地达到基层协商民主建设的目的。

四、结语

综上所述，基层协商民主与选举民主一起，构成了当前我国基层民主的主要形式。开展形式多样的基层协商民主建设，有利于我们实现基层民主自治，真正实现人民当家作主。但出于国情等原因，现阶段我国的基层协商民主建设仍处于一个探索发展期，北京市东城区在其建设过程中也不可避免地遭遇到不少的理论困惑和现实问题。因而在当前的基层协商民主建设过程中，我们要首先从理论上厘清相关概念，然后在实践中集思广益、勇于探索，加快基层协商民主建设的步伐。同时通过对现实问题的反思和解决，推进基层协商民主理论的创新与发展。

[1]王从伟.党的十八大以来社会主义协商民主究综述[J].重庆社会主义学院学报，2014,(3).

[2][澳]约翰·德雷泽克.协商民主及其超越：自由主义批判的视角[M].丁开杰等译.北京：中央编译出版社,2006:2.

[3]何虹.中国共产党协商民主思想的发展[J].陕西社会主义学院学报，2013，(4).

[4]坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报,2012-11-18.

[5]毛泽东选集(第二卷)[M].北京：人民出版社,1991:654.

[6]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报,2013-11-16.

[7][德]马克斯·韦伯.儒教与道教[M].南京: 江苏人民出版社,2005:111.

[8][美]塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，刘为等译.上海：上海世纪出版集团,2008:10.

[责任编辑：董士忠]

2016-05-20

余涛(1978-)，男，河南驻马店人，中国社会科学院马克思主义学院博士研究生，河南信息统计职业学院讲师，研究方向为马克思主义理论。

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1671-5330(2016)04-0001-05