我国非营利组织参与社会保障的路径·模式与建议

刘曦言

(南京农业大学公共管理学院，江苏南京 210095)



我国非营利组织参与社会保障的路径·模式与建议

刘曦言

(南京农业大学公共管理学院，江苏南京 210095)

摘要针对我国非营利组织法律定位不明确、缺乏经营性收入、高层次人才短缺的现状，论述非营利组织参与社会保障的具体路径：协助筹集社会保障资金、推动社会保障制度建设、提供社区基本福利和针对弱势群体提供服务，从法律完善、监督问责机制、人才培养和防范失效4个方面对非营利组织参与社会保障的模式进行了探讨，以期为相关研究提供参考。

关键词非营利组织；社会保障；制度；建设；志愿服务

The Path, Patterns and Suggestions for China’s Non-profit Organizations to Participate in Social Security

LIU Xi-yan(College of Public Administration, Nanjing Agricultural University, Nanjing, Jiangsu 210095)

AbstractAiming at the status of non-profit organizations in China including vague legal position, lack of operation income and high level talents, the specific pathways for non-profit organizations to participate in social security were elaborated: raising social security funds, promoting social security system construction, providing basic welfare for community, providing services for vulnerable groups, patterns for non-profit organizations participating in social security were discussed from four aspects of legal perfection, supervision accountability mechanism, personnel training, failure prevention, so as to provide reference for relevant researches.

Key wordsNon-profit organizations; Social security; System; Construction; Volunteer service

合作主义理论和福利多元理论强调，社会保障的提供应当由更多的社会主体来分担，而不是政府独自负担。中国特色社会保障制度的框架已经基本形成，并在不断地发展完善当中。社会保障制度的改革与完善，迫切需要非盈利组织的积极参与。非营利组织(Non-Profit Organization，NPO)是指不以营利为目的，主要开展各种志愿性的公益或互益活动的非政府的社会组织，其作为政府、市场之外的第三方存在，具有组织性、民间性、非营利性、资源性、公益性，对增加社会保障制度的责任主体，筹集社会保障资金，推动社会保障制度建设有着重要的意义[1]。计划经济时代我国社会保障基本是政府包办福利的模式，20世纪80年代改革开放以来，我国的社会保障制度逐步摆脱僵化的模式，不断探索适应市场经济模式的社会保障制度，但仍然面临责任主体单一，承担风险的能力弱等问题。因此，笔者从非营利组织的法律完善、监督问责机制、人才培养和防范失效4个方面对非营利组织介入社会保障的模式进行了探讨，以期为相关研究提供参考。

1我国非营利组织的发展现状

1998年10月25日颁布的《社会团体登记管理条例》为非营利组织的规范、快速发展奠定了法律基础。据统计，截至2011年11月底，全国受理登记的民办教育、科技、卫生、文化、体育和社会福利等非企业单位共计918万余家[2]。随着中国特色社会主义市场经济的不断完善和发展，非营利组织的数量、规模、影响力越来越大，对我国经济、社会的发展发挥了积极作用。但由于非营利组织涉及领域广泛、监管难度大，仍面临很多不可忽视的问题。

1.1法律定位不明确，生存空间狭小非营利组织在国内所处的社会地位十分尴尬，我国与非政府组织相关的规定有《社团登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《民办非企业单位登记管理暂行办法》《基金会管理条例》等相关法律。但这些法律条文中所提到的社会团体以及民办非企业单位的概念并不是我国非营利组织的全部，也不具备典型性。另外，目前我国的法律规定只有经过民政部门批准，登记注册的组织才具有以非营利组织名义展开活动的资格，但事实上很多非营利组织因为无法达到审核标准而面临合法危机。

1.2存在资金困境，经营性收入微薄我国的非营利组织发展时间短，没有积攒出雄厚的实力以维持自身运转。经营性收入十分微薄，活动资金主要来源是政府投入。另外，我国的慈善机构和其他社会组织的捐助一直没有得到足够的重视，慈善捐助传统较弱，募捐等途径也不能有效解决资金缺乏的问题。

1.3高层次人才短缺由于大部分非营利组织资金不足，经营困难，无法给工作人员提供良好的工作条件，容易造成人力资源的流失[3]。非营利组织主要成员的构成结构单一且文化层次不高，没有专门的人才渠道，定员和编制极其有限。频频发生的一些负面社会事件，更使得国内的非营利组织不断遭遇信任危机。

2非营利组织参与社会保障制度的路径选择

非营利组织介入社会保障制度的方式一般有两种：一是接受政府的委托经办社会保障相关事务，由政府来承担维持福利机构运转的主要开支，同时保持福利机构的独立性，但这种方式在实践上容易模糊和混淆政府与非盈利组织的职能定位，不容易实现。二是非营利组织更主要地介入社会基础福利事务，以提供相关的福利和公益服务为主，现金和实物支援处于次要位置，即非营利组织自主组织实施社会保障事务。笔者主张非营利组织的介入重点应该为：提供志愿服务，从事社会基础福利事业，同时协助政府处理社会保障事务。

2.1协助社会保障资金筹集我国社会保障资金主要来源于财政拨款、个人缴费和企业缴费3个渠道，慈善机构和其他社会组织的捐助一直没有得到足够的重视。非营利组织资金来源大致包括4个方面：民间捐赠、政府补贴、服务收费和国际组织的援助。民间捐赠主要是慈善家、慈善组织和企业捐赠。非营利组织的资金筹集拓宽了社会保障资金来源渠道，有利于缓解我国社会保障资金短缺的问题。同时，非营利组织在社会保障体系中可以利用自身优势，充分发挥对社会保障资金、政策落实的社会监督作用。

2.2推动社会保障制度建设社会保障政策主要由政府主导制定。随着社会的发展，非营利组织开始出现在大众的视野中，并越来越多地参与政治事务。

2.2.1参与社会保障政策制定。除管理层外，多数非营利组织的志愿服务提供者是来自各行各业的普通公民，他们更了解公众的需求，愿意通过自已的努力推动社会的进步和发展。以我国的残疾人事业为例，中国残疾人联合会在制定《残疾人就业条例》《残疾人教育条例》《中华人民共和国残疾人保障法》等政策法规的过程中发挥了非常积极的作用，该组织根据自身服务于残疾人事业的经验，广泛征求各残疾人协会的意见，将社会基层残疾人的诉求反映到相关部门，为我国残疾人事业的发展做出了巨大的贡献。

2.2.2参与社会保障政策推广。非营利组织还可以致力于社会保障政策的推广。社会成员受教育水平、各地区的经济社会发展水平往往存在很大差异，一项新政策提出后，短时间内可能不能被所有的社会成员认知和全面了解，由政府和非营利组织志愿者合作深入基层做好宣传工作会取得良好效果。

2.3提供社区基本福利1986年，民政部提出了建立和完善社区服务系统的设想，中国社区服务发展有了一个良好的开端。改革开放以来，社区服务得到了快速发展。政府发展社区服务，要以社区为主体，将自身放在业务指导的位置，需要另外的载体来建立和社区之间的联系，在民间长期开展志愿活动的非营利组织就具备了这样的职能。非营利组织中既存在能够和政府联系的管理者，又存在普通公民，能够很好地将社区和政府联系起来。包括文化、卫生、社会保障事业在内的福利提供，能够使政府公共服务更加完善。

2.4服务特殊人群特殊人群主要指弱势群体，包括老年人、儿童、残疾人、失业者、贫困者、遭受灾难者以及其他没有稳定经济来源的人群。政府作为宏观政策的指导者，引导非营利组织开展对弱势群体的关怀。非营利组织的活动可以从物质和精神两方面展开：培训指导有劳动能力的人学习新技能，实现再就业；对不具备劳动能力的人要保障其基本生活，鼓励社区居民互助；开展娱乐活动，帮助弱势群体融入社会，积极面对生活。

以中国生命关怀协会为例，该组织是一个由从事老年医疗护理和临终关怀服务的医务工作者、志愿者、法律工作者及关心支持生命关怀事业的社会各界热心人士组成的非营利组织。自成立以来，一直在推动我国临终关怀事业的发展，为非营利组织关怀弱势群体提供了一个优秀的范例。

3推动非营利组织参与社会保障的政策建议

3.1 完善法律体系从历史角度上看，非营利组织逐渐参与到社会保障制度中是一个从非制度化到制度化转变的过程。在西方现代社会保障制度正式诞生之前，非营利组织参与社会保障并没有正规的立法依据。国家福利危机开始后，由于社会保障资金供给不足，社会保障制度运行本身也内在地需要非营利组织参与其中。以英国为例，英国在1954年出台了《慈善信托法》，此后相继出台《娱乐慈善法》《1992年慈善法》《1993年慈善法》等，赋予非营利组织参与社会保障的合法地位，同时加以规范和引导。

我国现行法律中没有建立专门针对非营利组织的法律法规，非营利组织法律地位并不明确。另外，我国的非营利组织建立基本上都要挂靠政府部门，严重影响了非营利组织的独立性。因此，制定非营利组织的相关法律，应重视其在实际运作过程中的权利和义务。推动立法，奠定其参与的合法性基础，促进非营利组织参与社会保障从非制度性到制度性转变。要尽量对非营利组织的税收、财务会计、宏微观管理、人才培养和储备等方面进行明确指引。

3.2建立监督检查机制世界上没有一种组织或制度是完美无缺的，作为弥补市场失灵和政府失灵的第三方的非营利组织其自身也不可避免的存在失灵。另外，我国的法律法规对非营利组织的规定并不完善，非盈利组织的外部监管并没有形成完整的框架。

非营利组织失灵原因主要为：利益的驱动、活动经费不足、道德失控、不科学的绩效考评制度。以“胡曼莉事件”[4]为例，中华绿荫儿童村的村长胡曼莉因其感人经历而得到了社会各界的捐助，然而却暴露出组织内部财物混乱、用孤儿的名字开设私人账户、营利化倾向严重等问题。非营利组织监督问责机制的工作重点在于监督组织的资金流向、税务申报的合理性、效用以及公众满意度等方面，其最终目的就是要督促行为主体承担起应负的责任。监管固然重要，但是在监管过程中要厘清政府和非营利组织的关系，不可丧失非营利组织的独立性。

3.2.1内部监督。从内部监督机制上看，可建立类似于行业协会的组织，由行业协会来完成非营利组织的自我管理。行业协会制定非营利组织运行的具体机制，包括行业的道德规范、财务管理模式、人才培养模式等方面内容；还可接受外界对非营利组织的投诉并进行审查，稽查组织成员的行为规范。协会的成员在加入之时等同于默认并承诺严格遵守协会的行业规范和行为准则。

3.2.2外部监督。可以借鉴发达国家的做法，对非营利组织的管理以税收为重点，管理的法律框架也以税法为基础，其行动也受到政府部门的规范和监督。因此，可以给予非营利组织税收优惠，但要定期公开财务并由税务机关负责审查核准。只要掌握了利益的源头，就能最大化地避免失灵。

3.2.3监督透明化。定期向社会公开财务信息，发挥媒体和群众的监督作用。媒体和舆论的力量是巨大的，对非营利组织的公信力是一个极大的挑战。有国外学者也提出过DADS法则，即非营利组织经营信息的披露—分析—发布—惩罚制度。这是一个完整的舆论监督流程，可以给非营利组织形成外部压力，督促其洁身自好。同时，也应赋予捐赠者监督的权利。

3.3培养专门的人才非营利组织的成败与否取决于人才这一关键因素。我国的非营利组织长期以来面临着志愿者和管理人才的大量流失，使得非营利组织无法实现高质量的、可持续性的发展。这就需要非营利组织在得到政府基本支持的前提下，努力改善自身的组织环境，加强制度管理。

在招收高素质人才之前，非营利组织要对自身进行人力资源现状的专业分析。人才不但要具备专业知识，还应充分了解非营利组织的性质和理念，对组织具有使命认同。具体来说就是从法律规范、人才培养计划、人才的开发管理、社会工作专业的设置等方面全面展开，对外争取政策支持和人才培育基金。这样不仅能解决非营利组织人力资源短缺的问题，同时也能缓解不断增长的就业压力。

社会保障制度建设既不是单纯的政府行为，也不是单纯的商业保险活动，而是各类社会主体、各种社会力量共同参与的过程，探讨非营利组织参与社会保障制度的问题时，必须明确政府的责任和地位，强调非盈利组织的参与。但是，不能过于弱化政府的责任、取消国家的责任。国家由福利的直接提供者变成政策指导者，责任并没有弱化，从大方向上规范非营利组织的运作模式责任是非常重大的。非营利组织参与社会保障更多的应该是对社会保障制度的辅助和执行，不能反客为主。非营利组织参与社会保障对提高整个社会的保障水平有着极其重要的意义，是社会发展的必然要求，应充分发挥自身优势，积极参与，满足社会需求。

参考文献

[1] 王俊丽.非营利组织介入社会保障的公共责任研究[D].西安：西北大学，2007.

[2] 刘春.当代中国会组发展史研究[D].北京：中国社会科学院研究生院，2013.

[3] 查君娅.我国非营利组织现状分析及对策研究[J].法制与社会，2008(12)：230.

[4] 范振远.从胡曼莉事件看中国慈善立法的严重缺失[J].法制与社会，2009(11)：107.

收稿日期2016-01-08

作者简介刘曦言(1994- )，女，河北石家庄人，本科生，专业：劳动与社会保障。

中图分类号S-9

文献标识码A

文章编号0517-6611(2016)03-342-03